Uitspraak
13/5082 AW, 13/5183 AW
Datum uitspraak: 29 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 augustus 2013, 12/79 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de Minister van Veiligheid en Justitie (minister)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A.A.M. van der Zandt hoger beroep ingesteld. Bij uitspraak van 6 maart 2014 (13/5183 AW) heeft de Raad dit hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Het daartegen gerichte verzet heeft de Raad bij uitspraak van 5 juni 2014 (13/5183 AW-V) gegrond verklaard, waarop het onderzoek is hervat in de stand waarin het zich bevond.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Betrokkene heeft nadere stukken ingediend. De minister heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2014. Betrokkene is verschenen bijgestaan door mr. Van der Zandt en zijn [echtgenote]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.J.B. van den Elsaker.
OVERWEGINGEN
1.1.
Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de onderdelen 1.2 tot en met 1.14 van de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.2.
Betrokkene was sinds 1 juni 1998 aangesteld door de minister en vanaf 1 september 2005 werkzaam als psycholoog bij de [PI 1] ([PI 1]).
1.3.1.
Op 28 oktober 2009 heeft het hoofd van de medische dienst van de [PI 1] een melding gedaan over intimiderend gedrag van betrokkene. Bij brief van 11 oktober 2010 heeft de vestigingsdirecteur laten weten dat betrokkene en de melder hem bericht hadden gedaan dat de melding als afgedaan kan worden beschouwd en dat de melding zal worden vernietigd.
1.3.2.
Op 30 november 2009 heeft een justitieel verpleegkundige een melding van ontoelaatbaar gedrag van betrokkene gedaan.
1.4.
Op 1 maart 2010 heeft betrokkene zich ziek gemeld wegens klachten van burnout.
1.5.
Naar aanleiding van signalen over samenwerkingsproblemen tussen de medewerkers van medische dienst en de psychologen is in april/mei 2010 een onderzoek ingesteld. Op
25 mei 2010 is daarover een rapportage opgesteld. Betrokkene heeft aan dit onderzoek niet deelgenomen. In een memo van 30 augustus 2010 aan de medewerkers van de afdeling Zorg heeft de vestigingsdirecteur laten weten dat op grond van de bevindingen uit het onderzoek geconcludeerd wordt dat een verstoorde werkrelatie is ontstaan met een onherstelbaar geschonden vertrouwen richting betrokkene. Besloten is dat betrokkene op dat moment niet in de [PI 1] kan terugkeren.
1.6.
Op 14 oktober 2010 heeft de bedrijfsarts gerapporteerd dat er geen medische gronden zijn de re-integratie van betrokkene voor de functie van psycholoog uit te stellen en dat er geen medische beperkingen zijn dat te doen in de eigen of een andere inrichting.
1.7.
In verzuimgesprekken op 21 september 2010 en 18 oktober 2010 heeft betrokkene laten weten niet te willen meewerken aan re-integratie in een andere inrichting.
1.8.
Bij besluit van 25 november 2010 (besluit 1) is betrokkene meegedeeld dat is besloten dat hij niet in de [PI 1] kan re-integreren. Hij is daarbij uitgenodigd voor een gesprek op
2 december 2010. Nadat betrokkene niet was verschenen, is hem op 2 december 2010 een dienstopdracht gegeven om op 3 december 2010 te verschijnen voor een gesprek over zijn
re-integratie. Omdat betrokkene ook op dit gesprek niet kwam, heeft de minister hem bij besluit van 10 december 2010 (besluit 2) opgeroepen om 15 december 2010 te verschijnen voor een verzuimgesprek. Daarbij is tevens het voornemen geuit de betaling van het salaris stop te zetten. Ook op 15 december 2010 is betrokkene niet verschenen. Bij besluit van
15 december 2010 (besluit 3) heeft de minister de uitbetaling van zijn salaris per die datum stopgezet, omdat betrokkene tot drie keer toe geen gevolg had gegeven aan de oproep voor een verzuimgesprek. Bij besluit van 13 januari 2011 (besluit 4) heeft de minister betrokkene de dienstopdracht gegeven te verschijnen voor een gesprek over zijn re-integratie op
17 januari 2011. Daarbij is betrokkene gewaarschuwd dat het niet opvolgen van deze dienstopdracht kan worden aangemerkt als plichtsverzuim en ernstige rechtspositionele gevolgen kan hebben waaronder ontslag. Nadat betrokkene ook op dit gesprek niet was verschenen, heeft de minister hem bij besluit van 18 januari 2011 (besluit 5) een allerlaatste kans geboden om aan zijn re-integratieverplichtingen te voldoen voordat hem ontslag zou worden verleend en is hij gesommeerd op 20 januari 2011 te verschijnen bij de Penitentiaire Inrichting Arnhem ([PI 2]) voor het maken van nadere afspraken over zijn
re-integratietraject. Betrokkene is wederom niet verschenen.
1.9.
Na een voornemen daartoe, waarop betrokkene zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, heeft de minister bij besluit van 10 februari 2011 (besluit 6) hem per 14 februari 2011 ontslag verleend primair op grond van artikel 98b van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), subsidiair op grond van artikel 81, eerste lid aanhef en onder l, van het ARAR. Dit besluit berust er op dat betrokkene geen medewerking heeft willen geven aan re-integratie-inspanningen en re-integratieverplichtingen, herhaaldelijk niet heeft voldaan aan dienstopdrachten, het gezag heeft ondermijnd, schade heeft toegebracht aan het imago van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de [PI 1] en in strijd heeft gehandeld met instructies en algemene normen waaronder de Gedragscode DJI.
1.10.
Bij besluit van 5 december 2011 (bestreden besluit) heeft de minister voor zover nog van belang en ten dele in afwijking van het advies van adviescommissie, de bezwaren van betrokkene tegen de besluiten 1 tot en met 5 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit 6 gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de subsidiaire ontslaggrond.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, met bepalingen over griffierecht en proceskosten, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten 1, 5 en 6 ongegrond zijn verklaard, deze besluiten herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft overwogen dat betrokkene zonder deugdelijke grond heeft geweigerd mee te werken aan zijn re-integratie door geen gehoor te geven aan diverse uitnodigingen en dienstopdrachten voor een verzuimgesprek. De minister heeft dan ook terecht besloten dat de aanspraak op bezoldiging van betrokkene is komen te vervallen. Daar staat tegenover dat de minister zonder deugdelijke grond heeft geweigerd betrokkene te
laten re-integreren in de [PI 1]. De minister heeft betrokkene niet in redelijkheid de dienstopdracht kunnen geven zich te melden bij de [PI 2]. Volgens de rechtbank heeft de minister daarom ook niet in redelijkheid tot ontslagverlening kunnen overgaan.
3.1.
De minister heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen de herroeping door de rechtbank van de besluiten 1, 5 en 6. De minister heeft aangevoerd dat re-integratie van betrokkene binnen de [PI 1] niet opportuun was vanwege ervaren samenwerkingsproblematiek en omdat betrokkene het onderwerp was van integriteitsmeldingen. De dienstopdracht aan betrokkene te verschijnen in de [PI 2] was daarom redelijk en er was voldoende aanleiding over te gaan tot ontslag.
3.2.
Betrokkene heeft zich in hoger beroep gekeerd tegen het in stand laten door de rechtbank van de besluiten 2, 3 en 4. Betrokkene heeft aangevoerd dat de integriteitsklachten niet werden afgehandeld en onvoldoende informatie werd verstrekt waarom hij niet mocht terugkeren naar de [PI 1]. Betrokkene meent dat hij voldoende redenen had om randvoorwaarden te stellen aan de voortzetting van de verzuimgesprekken. Het stopzetten van het salaris is gebaseerd op onzorgvuldige dienstopdrachten. Voor het overige heeft betrokkene zich achter de aangevallen uitspraak gesteld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De minister heeft naar aanleiding van de aangevallen uitspraak bij besluit van
19 december 2013 laten weten de bezoldiging van betrokkene met ingang van
13 augustus 2013 betaalbaar te stellen. Bij besluit van 29 april 2014 heeft de minister het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Het hoger beroep is niet mede gericht tegen deze besluiten omdat het besluit de bezoldiging betaalbaar te stellen geen besluit is tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, zoals bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, maar een besluit genomen in vervolg op de vernietiging door de rechtbank van besluit 6 (ontslagbesluit).
Het hoger beroep van de minister ten aanzien van de besluiten 1 en 5.
4.2.1.
Op grond van het onderzoek had de minister aanwijzingen voor een samenwerkingsprobleem tussen de medewerkers van de medische dienst en betrokkene. Dat betrokkene niet was gehoord in het kader van het onderzoek maakt dat niet anders. Betrokkene is daartoe overigens verschillende malen in de gelegenheid gesteld, maar heeft daar telkens van afgezien. Niet in geschil is dat betrokkene in het najaar van 2010 niet in staat was de eigen arbeid in volle omvang te verrichten. Op 14 oktober 2010 had de bedrijfsarts geadviseerd dat betrokkene zou hervatten voor 2 keer 3 uur per week in de eigen functie. Volgens de Functionele Mogelijkheden Lijst had betrokkene op dat moment forse beperkingen op persoonlijk en sociaal functioneren. Naar het oordeel van de Raad is het niet onredelijk dat de minister in deze situatie ervoor heeft gekozen de re-integratie niet aan te vangen in de [PI 1], maar in de nabijgelegen [PI 2]. Het verdient weliswaar de voorkeur de re-integratie zo veel mogelijk te starten in het eigen werk, maar het onderzoek leverde voor de minister voldoende grondslag op daar van af te wijken. De minister was daartoe ook bevoegd, aangezien volgens artikel 40b, tweede lid, van het ARAR onder passende arbeid waartoe het bevoegd gezag de arbeidsongeschikte ambtenaar in staat moet stellen, passende arbeid binnen de sector Rijk wordt verstaan.
4.2.2.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten dat de re-integratie van betrokkene niet in de [PI 1] diende plaats te vinden en hem uiteindelijk mogen sommeren om voor een gesprek op 20 januari 2011 te verschijnen in de [PI 2]. Het hoger beroep van de minister tegen het herroepen door de rechtbank van de besluiten 1 en 5 slaagt.
Het hoger beroep van betrokkene ten aanzien van de besluiten 2, 3 en 4.
4.3.1.
Betrokkene heeft aangevoerd dat ten onrechte van hem is verlangd op de gesprekken van 2, 3 en 15 december 2010 alleen te verschijnen, zodat hij zich niet kon laten bijstaan door zijn advocaat of zijn echtgenote. De uitnodigingen en oproepen voor deze gesprekken hadden tot doel afspraken te maken over de werkhervatting door betrokkene na zijn afwezigheid wegens arbeidsongeschiktheid. Een werkgever mag van een werknemer verlangen dat hij op een gesprek over werkhervatting alleen verschijnt. Artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gaat niet zover dat een ambtenaar zich bij ieder contact met zijn werkgever over zijn re-integratie kan laten bijstaan door een gemachtigde. In dit geval is tevens van belang dat te kennen is gegeven dat wat de vestigingsdirecteur betreft deze verzuimgesprekken niet zouden gaan over de afhandeling van de integriteitsmeldingen en de samenwerkingsproblemen, dat daarover afzonderlijk zou worden gesproken en dat betrokkene zich in die gesprekken zou kunnen laten bijstaan. Betrokkene heeft dan ook ten onrechte geen gehoor gegeven aan de oproepen en dienstopdracht voor de gesprekken van 2, 3 en
15 december 2010.
4.3.2.
Voor de gesprekken op 15 december 2010 en 17 en 20 januari 2011 heeft betrokkene voorwaarden vooraf gesteld aan zijn deelname aan de re-integratiegesprekken. Betrokkene heeft zich op het standpunt gesteld dat eerst de integriteitsmeldingen dienden te worden afgehandeld en dat de rapportage van het onderzoek hem zou worden toegezonden. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het niet aan de ambtenaar is voorwaarden te stellen aan zijn deelname aan een gesprek gericht op re-integratie. Duidelijk is dat betrokkene grote moeite had met de behandeling van de integriteitsmeldingen, de aan het licht gekomen samenwerkingsproblemen en de beslissing de re-integratie te starten in de [PI 2]. Betrokkene had deze en andere bedenkingen die hij had ten aanzien van zijn re-integratie aan de orde kunnen stellen in de gesprekken waarvoor hij was uitgenodigd.
4.3.3.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister betrokkene in redelijkheid dienstopdrachten heeft kunnen geven te verschijnen op verzuimgesprekken op 15 december 2010 en 17 januari 2011. Eveneens heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister bevoegd was de bezoldiging van betrokkene stop te zetten, omdat hij op 2, 3 en
15 december 2010 geen gehoor heeft gegeven aan uitnodigingen voor een verzuimgesprek. Het hoger beroep van betrokkene ten aanzien van de besluiten 2, 3 en 4 slaagt niet.
Het hoger beroep van de minister ten aanzien van besluit 6.
4.4.1.
Appellant is meerdere keren zonder deugdelijke reden niet verschenen op uitnodigingen of dienstopdrachten voor een gesprek. Omdat het daarbij ging om redelijke voorschriften als bedoeld in artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR was de minister bevoegd hem ontslag te verlenen. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de minister gezien de aard en de ernst van het gedrag van betrokkene in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Nadat betrokkene geen gevolg had gegeven aan uitnodigingen en opdrachten voor een verzuimgesprek, is hij nadrukkelijk gewezen op de mogelijke gevolgen van zijn gedrag en hem is de gelegenheid geboden terug te komen van zijn weigeringen te verschijnen. Desondanks heeft hij, ook nadat zijn bezoldiging was gestaakt, daarin volhard, terwijl achteraf moet worden vastgesteld dat daarvoor geen grond was. Door dit gedrag heeft hij welbewust het risico genomen dat tot ontslag zou worden overgegaan.
4.4.2.
Het hoger beroep van de minister ten aanzien van besluit 6 slaagt.
4.5.
Uit wat onder 4.2.1. tot en met 4.4.2. is overwogen, volgt dat de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel is dat het bestreden besluit op goede gronden berust. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het bestreden besluit niet geheel in stand is gelaten en de besluiten 1, 5 en 6 zijn herroepen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard, het
bestreden besluit niet geheel in stand is gelaten, de besluiten 1, 5 en 6 zijn herroepen en de
minister is veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 december 2011 ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en M.T. Boerlage en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van C.M. Fleuren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) C.M. Fleuren