Uitspraak
13/4875 WSF
Datum uitspraak: 17 juni 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
18 juli 2013, 13/1578 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (België) (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2014. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 20 oktober 2012 heeft de minister aan appellant meegedeeld dat hij vanaf 31 december 2012 geen recht meer heeft op een studentenreisproduct.
1.2.
Bij besluit van 11 januari 2013 heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 oktober 2012 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de minister uiteengezet dat een student in het hoger onderwijs gedurende de wettelijke studieduur van zijn opleiding recht heeft op een prestatiebeurs. Daarna bestaat drie jaren recht op een lening (de leenfase). Onderdeel van het recht op studiefinanciering is een reisvoorziening. Als gevolg van een wijziging in de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) bestaat met ingang van 1 januari 2013 alleen de eerste twaalf maanden van de leenfase recht op de reisvoorziening. In het geval van appellant is de leenfase ingegaan op 1 februari 2011 en bestaat met ingang van 1 januari 2013 niet langer recht op een reisvoorziening.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe naar aanleiding van de gronden van het beroep en onder uiteenzetting van het wettelijk kader overwogen dat appellant geen aanspraak heeft op een vanaf 1 januari 2013 voortdurende reisvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank is er, gelet op het wettelijk systeem, voor appellant niet reeds bij het begin van zijn studie een aanspraak ontstaan op een reisproduct gedurende de periode bedoeld in artikel 5.3 van de Wsf 2000, zoals dat artikel luidde toen appellant aan zijn studie begon. Nu appellant geen afdwingbare aanspraak heeft op een studentenreisproduct is geen sprake van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Er is namelijk geen afdwingbare aanspraak op een reisvoorziening omdat de duur van de aanspraak telkens beperkt is tot de duur van de beschikking. Toekenningsbeschikkingen hebben telkens betrekking op één jaar en daarin wordt een duidelijk voorbehoud gemaakt met betrekking tot wetswijzigingen.
3. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de beslissing om geen reisrecht meer toe te kennen met ingang van 1 januari 2013 niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol. Appellant heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij aan artikel 5.3 van de Wsf 2000, zoals dat tot 1 januari 2013 luidde, de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat er voor hem ook gedurende de gehele leenfase van drie jaren een aanspraak op een reisvoorziening zou bestaan. Het was voor hem niet te voorzien dat hij niet gedurende de gehele looptijd van zijn recht op studiefinanciering ook voor een reisvoorziening in aanmerking zou komen. Appellant heeft zijn keuze voor de plaats waar hij onderwijs ging volgen mede afgestemd op de verwachting dat er voor de gehele studie een reisvoorziening zou bestaan. Omdat de reisvoorziening een eigendomsrecht is, moet worden getoetst of er sprake was van een gerechtvaardigde inmenging. De rechtbank heeft de beroepsgrond dat sprake is van ongerechtvaardigde inbreuk op zijn eigendomsrecht ten onrechte niet geheel besproken. Appellant heeft voorts verzocht om vergoeding van de schade die hij als gevolg van de verkorting van het reisrecht lijdt, vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht, alles vermeerderd met wettelijke rente.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 1.1, van de Wsf 2000 is bepaald dat onder studiefinancieringstijdvak moet worden verstaan: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is. In artikel 3.21, eerste lid, van de Wsf 2000 is bepaald dat studiefinanciering wordt toegekend per studiefinancieringstijdvak.
4.1.2.
Artikel 3.1, eerste lid, van de Wsf 2000 bepaalt dat studiefinanciering bestaat uit basisbeurs, uit basislening en uit aanvullende beurs of aanvullende lening en voor studenten ook uit collegegeldkrediet. Ingevolge artikel 3.6 van de Wsf 2000 maakt de aan een studerende toegekende reisvoorziening deel uit van de basisbeurs.
4.1.3.
Ingevolge artikel I, onder Y, van de Wet van 12 juli 2012 tot wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het inkorten van het studentenreisrecht, het vervallen van de bijverdiengrens voor ondernemers in hun laatste studiejaar en het herstel van enkele technische onvolkomenheden (Stb. 2012, 368), luidt artikel 5.3, eerste lid, van de Wsf 2000 met ingang van 1 september 2012 als volgt: “Studiefinanciering in de vorm van een reisvoorziening wordt in de vorm van een prestatiebeurs verstrekt gedurende de periode bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, vermeerderd met 1 jaar.” Artikel 5.3, eerste lid, van de Wsf 2000 is hiermee gewijzigd, in die zin dat de reisvoorziening niet langer kan worden toegekend voor de in artikel 5.2 van de Wsf 2000 bedoelde de periode, vermeerderd met 3 jaar, maar voor de in laatstgenoemd artikel bedoelde periode, vermeerderd met 1 jaar.
4.1.4.
Artikel 5.2 van de Wsf 2000 luidt, voor zover hier van belang, als volgt: “Vorm en duur studiefinanciering
1. Studiefinanciering, met uitzondering van het collegegeldkrediet, de basislening en de aanvullende lening, wordt gedurende 4 jaren of het aantal jaren genoemd in artikel 5.6, dan wel bedoeld in artikel 2.14, derde lid, verstrekt in de vorm van een prestatiebeurs, (…).
3. Studiefinanciering, met uitzondering van het collegegeldkrediet, wordt gedurende 36 maanden na de periode, bedoeld in het eerste lid, verstrekt in de vorm van een lening. (…) Tevens kan een reisvoorziening worden verstrekt.”
4.1.5.
Artikel 12.9a, van de Wsf 2000 luidt als volgt: “Op een student die een reisvoorziening als bedoeld in artikel 5.3, zoals dat artikel luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel Y, van de Wet van 12 juli 2012 tot wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het inkorten van het studentenreisrecht, het vervallen van de bijverdiengrens voor ondernemers in hun laatste studiejaar en het herstel van enkele technische onvolkomenheden (Stb. 2012, 368) toegekend heeft gekregen, blijft ten aanzien van deze toegekende reisvoorziening artikel 5.3, zoals dat artikel luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel Y, van deze Wijzigingswet van 12 juli 2012 van toepassing.”
4.2.Uit het antwoord van de regering in de Eerste Kamer op vragen over overgangsrecht (Kamerstukken I, 33 145, C, pag. 4) en uit de Nota van Toelichting bij het Besluit van
21 augustus 2012 (Stb. 2012, 376), houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet van 12 juli 2012, blijkt dat, gelet op de systematiek van toekenning van studiefinanciering (inclusief reisrecht) per kalenderjaar, met de toegekende reisvoorziening in artikel 12.9a Wsf 2000 de toegekende reisvoorziening in 2012 wordt bedoeld. Tot en met 31 december 2012 behoudt de student de reisvoorziening.
4.3.
Het bestreden besluit is in overeenstemming met het hiervoor weergegeven wettelijk kader. In zijn uitspraak van 12 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:487, heeft de Raad geoordeeld dat voor de beperking van het reisrecht met ingang van 1 januari 2013 naar nationaal recht geen belemmeringen bestaan.
4.4.1.
De Raad ziet zich nu gesteld voor de vraag of de beperking van het reisrecht van appellant tot 1 januari 2013 strijdig is met artikel 1 van het Eerste Protocol.
4.4.2.
Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt als volgt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.4.3.
Onder de term “eigendom” (of “posessions”) in artikel 1 van het Eerste Protocol wordt verstaan vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe een betrokkene kan onderbouwen dat hij ten minste een gerechtvaardigde verwachting heeft dat die zullen worden gerealiseerd. Als sprake is van “posessions” en daarmee van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van artikel 1 van het Eerste Protocol dient te worden getoetst of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming is voldaan. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen.
4.4.4.
Voor zover in het geval van appellant al aangenomen moet worden dat sprake is van de gerechtvaardigde verwachting in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol dat hij ook na
31 december 2012 recht zou hebben op een studentenreisproduct, hetgeen uitdrukkelijk in het midden wordt gelaten, is de inkorting van de reisvoorziening bij het bestreden besluit, getoetst aan artikel 1 van het Eerste Protocol, niet ongerechtvaardigd te achten. De Raad overweegt daartoe het volgende.
4.4.5.
De inkorting van de reisvoorziening is aangekondigd in het op 30 september 2010 gepubliceerde regeerakkoord en is voor het eerst uitgewerkt in de Beleidsnotitie “Studeren is investeren” van 11 maart 2011 (Kamerstukken II, 2010-2011, 31 288, nr. 160). De inkorting was aanvankelijk onderdeel van een aantal voorgestelde maatregelen die erop gericht waren studiefinanciering toekomstbestendig te maken en de kwaliteit van het hoger onderwijs te vergroten. De eigen verantwoordelijkheid voor de financiering van de studie wordt uitgebreid (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 145, nr. 3, pag. 1-8). De inkorting van het reisrecht past bij de verantwoordelijkheid die de student heeft om studievertraging zoveel mogelijk te voorkomen, dan wel zelf een groter deel van de kosten te betalen (Kamerstukken I, 33 145,
C, pag. 3). Enkele onderdelen van het wetsvoorstel zijn geschrapt. De inkorting van het studentenreisrecht is gehandhaafd mede vanwege budgettaire redenen (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 145, nr. 32). In artikel 12.9a Wsf 2000 is een overgangsregeling opgenomen.
4.4.6.
De wijziging van de periode waarvoor ook in de leenfase een reisrecht wordt toegekend is bij wet voorzien, nu deze wijziging direct volgt uit de toepassing van de dwingendrechtelijke bepaling van artikel 5.3, eerste lid, van de Wsf 2000.
4.4.7.
Uit de hiervoor kort weergegeven wetgeschiedenis leidt de Raad af dat de inkorting van het reisrecht als doelstelling heeft een besparing op de overheidsuitgaven te realiseren, alsmede een prikkel moet vormen voor de student om studievertraging te voorkomen. Deze doelstellingen acht de Raad gerechtvaardigd. Vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (15 april 2014, 21838/10, Stefanetti e.a.) is dat beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling is in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. Het aanbrengen van een prikkel om zo snel mogelijk af te studeren moet naar het oordeel van de Raad evenzeer als een legitiem doel worden gekwalificeerd. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat het reisrecht geldt voor de volledige nominale studieduur, alsmede tot een jaar daarna.
4.4.8.
De Raad is verder van oordeel dat sprake is van een redelijke proportionaliteitsrelatie tussen de gekozen middelen en het doel van de maatregel. Weliswaar heeft appellant niet langer gedurende de gehele voor hem op 1 februari 2011 ingegane leenfase recht op een reisvoorziening, maar hij heeft zich op deze wijziging kunnen voorbereiden en maatregelen kunnen treffen om de gevolgen te beperken. Studentenorganisaties en de media hebben al vanaf 2010 uitgebreid aandacht besteed aan de maatregel. Appellant zou bijvoorbeeld in de stad waar hij studeert kunnen gaan wonen of kunnen besluiten sneller af te studeren. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat uitdrukkelijk is stilgestaan bij de vraag of het beperken van de reisvoorziening tot onoverkomelijke problemen zou leiden (Kamerstukken II, 2011/12, 33 145, nr. 8, blz. 33, eerste alinea en nr. 12, blz. 18, derde en vierde alinea). Naar de opvatting van de regering is zulks niet het geval, omdat de leenmogelijkheden die studenten die verkeren in de positie van appellant toereikend zijn om ook in de reiskosten te voorzien. De regering heeft er in dit verband op gewezen dat de leenruimte meer biedt dan het totaal van de basisbeurs, aanvullende beurs en leenruimte in de prestatiebeursfase. Daarbij is ook opgemerkt dat slechts in uitzonderlijke omstandigheden aanleiding kan bestaan voor toepassing van artikel 11.5 van de Wsf 2000. Wat appellant heeft aangevoerd bevat naar het oordeel van de Raad geen aanknopingspunten voor het bestaan van zo’n uitzonderlijke situatie, waarmee de conclusie ook is dat in het geval van appellant geen sprake is van een “individual excessive burden”
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt volgt uit artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat veroordeling tot vergoeding van schade niet mogelijk is, zodat dit verzoek wordt afgewezen.
6. Nu de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit in stand blijven bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en W.H. Bel als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2015.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) B. Fotchind