Uitspraak
13/3562 AW, 13/3642 AW, 14/2250 AW
Datum uitspraak: 29 mei 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
29 mei 2013, 13/172 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Ingevolge artikel 5 van de Wet van 12 juli 2012 tot invoering van de Politiewet 2012 en aanpassing van overige wetten aan die wet (Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012, Stb. 2012, 316) is in dit geschil de korpschef in de plaats getreden van de korpsbeheerder van de politieregio Noord- en Oost Gelderland ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de korpschef, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de korpsbeheerder verstaan.
Namens betrokkene heeft mr. M.H. Welter hoger beroep ingesteld. Namens de korpschef heeft mr. A.M.A.C. Theunissen hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
De korpschef heeft een nader besluit genomen. Betrokkene heeft schriftelijk op dit nadere besluit gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 maart 2015. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken 13/4132 AW, 13/6805 AW, 13/4969 AW, 14/4359 AW,
14/2806 AW, 13/1043 AW, 13/1044 AW, 13/2613 AW en 13/2274 AW. Namens betrokkene is verschenen mr. Welter. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Theunissen, mr. L.W.H. van den Berg, mr. Th. Tanja en mr. M.T.J.H. Berns, advocaat.
Het onderzoek is heropend, teneinde de korpschef te verzoeken nadere stukken in geding te brengen. De korpschef heeft aan dit verzoek voldaan.
Met toestemming van partijen heeft de Raad vervolgens bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene was ten tijde in geding werkzaam als rechercheur, bij politieregio [politieregio]. Zij was belast met werkzaamheden op het terrein van criminaliteitsbeheersing, waaronder het deelnemen aan gecompliceerde/langdurige rechercheprojecten en het verrichten van rechercheonderzoeken, contacten met justitie, advocatuur en publiek en overige taken. Betrokkene wordt per periode van vier weken ingeroosterd, waarbij zij standaard diensten verricht op onregelmatige tijden. Het aantal uren dat zij op onregelmatige tijden werkt kan per periode verschillen. Het maandelijkse salaris van betrokkene bestaat uit een basisloon en daarnaast verscheidene toelagen en vergoedingen, waaronder een operationele toelage, een consignatietoelage en een overwerkvergoeding. Op grond van artikel 14 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) wordt een operationele toelage toegekend per onregelmatig uur dat werkelijk een dienst is verricht. Op grond van respectievelijk artikel 18 en 27 van het Bbp worden een consignatietoelage en een overwerkvergoeding toegekend. Betrokkene heeft van 2 september 2011 tot en met
17 oktober 2011 haar jaarlijkse vakantie genoten. Uit een nadien door haar ontvangen salarisspecificatie is gebleken dat betrokkene over de vakantieperiode aanzienlijk minder operationele toelage, consignatietoelage en overwerkvergoeding heeft ontvangen dan over de voorafgaande maanden. Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof), van 15 september 2011, C-155/10, Williams e.a., heeft betrokkene bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificatie voor zover daarbij de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding over de vakantieperiode niet is uitbetaald.
1.2.
Bij besluit van 21 juni 2012 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen de salarisspecificatie ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met beslissingen over griffierecht en proceskosten - het beroep gegrond verklaard wat betreft de operationele toelage en de consignatietoelage, het bestreden besluit in zoverre vernietigd en de korpschef opgedragen hierover een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Ten aanzien van de overwerkvergoeding is het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in het licht van het arrest Williams geoordeeld dat werkzaamheden waarvoor de operationele toelage en de consignatietoelage worden toegekend intrinsiek samenhangen met de aan betrokkene opgedragen taken. De operationele toelage en de consignatietoelage behoren derhalve tot het globale loon van betrokkene dat ingevolge artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (Richtlijn 2003/88) ook tijdens een vakantie moet worden toegekend. De rechtbank is verder van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat het verrichten van overwerk intrinsiek samenhangt met de door betrokkene vervulde functie en dat de weigering om betrokkene een overwerkvergoeding toe te kennen tijdens haar vakantie stand houdt.
3.1.
Betrokkene heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de overwerkvergoeding gemotiveerd bestreden.
3.2.
De korpschef heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank bestreden dat een intrinsieke samenhang aanwezig is tussen de operationele toelage en de consignatietoelage en de uitvoering van de aan betrokkene opgedragen taken. Aangevoerd is daarbij dat het werken op onregelmatige uren niets zegt over het wezen van de werkzaamheden van een politiefunctionaris, maar ziet op de omstandigheden waaronder de werkzaamheden worden verricht. In dat verband is verwezen naar het Arbeidsvoorwaardenakkoord sector Politie van 1995/1996 (Stb. 1996/340) (Arbeidsvoorwaardenakkoord). Verder heeft de korpschef een beroep gedaan op het arrest van het Hof van 1 juli 2010, C-194/08, Gassmayr. Tot slot heeft de korpschef gewezen op het belang van de vakantie-uitkering die betrokkene ontvangt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De aangevallen uitspraak
4.1.
Tussen partijen is in hoger beroep in geschil of betrokkene recht heeft op doorbetaling van een operationele toelage, een consignatietoelage en een overwerkvergoeding tijdens de jaarlijkse vakantie op grond van artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2003/88. In het bijzonder is tussen partijen in geschil of in het licht van het arrest Williams sprake is van een intrinsieke samenhang tussen de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding en de uitvoering van de taken die betrokkene zijn opgedragen in haar aanstelling en waarvoor zij een financiële vergoeding ontvangt.
4.2.
Artikel 14, eerste lid, van het Bbp bepaalt dat aan de ambtenaar een operationele toelage wordt toegekend. Ingevolge het tweede lid wordt de operationele toelage berekend per periode van vier weken en bedraagt deze voor elk uur waarop de ambtenaar werkelijk dienst verricht dan wel werkelijk dienst zou hebben verricht indien de ambtenaar niet binnen een tijdvak van vier dagen direct daaraan voorafgaande door het bevoegde gezag tot dienstverrichting op andere tijdstippen geroepen was:
a. a) over de uren in het tijdvak van maandag tot en met donderdag van 21.00 tot 07.00 uur, op vrijdag van 21.00 tot 22.00 uur, en op zaterdag en zondag van 07.00 tot 22.00 uur, € 3,82; en,
b) over de uren in het tijdvak van 22.00 tot 07.00 uur in de weekendnachtdiensten, daaronder begrepen de diensten in de nacht voor en de nacht na een weekend of op een feestdag, genoemd in het derde lid, € 5,73.
4.3.
Op grond van artikel 18 van het Bbp wordt een consignatietoelage toegekend voor het zich in opdracht van het bevoegd gezag bereikbaar en beschikbaar houden teneinde bij oproep dienst te gaan verrichten.
4.4.
Op grond van artikel 27 van het Bbp wordt een overwerkvergoeding toegekend voor zover de per dienstdag vastgestelde totale arbeidstijd wordt overschreden.
4.5.
In artikel 7 van Richtlijn 2003/88 is het recht op jaarlijkse vakantie geregeld. Volgens de tekst van dit artikel, van welke bepaling volgens deze richtlijn niet kan worden afgeweken, heeft elke werknemer recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken. Deze bepaling is onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig bepaald als bedoeld in de rechtspraak van het Hof om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast (zie ook de uitspraak van de Raad van 18 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR0267). Zoals blijkt uit het arrest van het Hof van 21 oktober 2010, C-227/09, Accardo e.a., vallen de activiteiten van de politie die in normale omstandigheden worden uitgeoefend, binnen de werkingssfeer van Richtlijn 89/391. Deze activiteiten vallen op grond van artikel 1, derde lid, van Richtlijn 2003/88 daarom ook binnen de werkingssfeer van laatstgenoemde richtlijn. Betrokkene komt dan ook een rechtstreeks beroep toe op artikel 7 van Richtlijn 2003/88.
4.6.
Het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon moet volgens vaste rechtspraak van het Hof worden beschouwd als een bijzonder beginsel van communautair sociaal recht, waaraan de bevoegde nationale autoriteiten slechts uitvoering mogen geven binnen de grenzen die uitdrukkelijk in Richtlijn 2003/88 zelf zijn opgesomd (arrest van het Hof van
20 januari 2009, C-350/06 en C-520/06, Schultz-Hoff, punt 22).
4.7.
Het Hof heeft gepreciseerd dat de woorden ‘jaarlijkse vakantie met behoud van loon’ in de zin van artikel 7 van Richtlijn 2003/88 betekenen dat het loon gedurende de jaarlijkse vakantie in de zin van de Richtlijn moet worden doorbetaald en dat de werknemer voor deze rustperiode zijn normale loon dient te ontvangen. Het vereiste van betaling van vakantieloon heeft tot doel, de werknemer tijdens de jaarlijkse vakantie in een situatie te brengen die qua beloning vergelijkbaar is met de situatie tijdens de gewerkte periodes (arrest van het Hof van 16 maart 2006, C-131/04 en C-257/04, Robinson-Steele, punten 50 en 58, en het eerder genoemde arrest Schultz-Hoff, punten 58 en 60).
4.8.
In het verlengde hiervan heeft het Hof in het arrest Williams geoordeeld dat het vakantieloon in beginsel dient overeen te komen met het gebruikelijke arbeidsloon van de werknemer. Hieruit volgt dat een als vakantieloon betaalde financiële vergoeding die nog net zo hoog is dat geen redelijke kans bestaat dat de werknemer zijn jaarlijkse vakantie niet opneemt, niet aan de Unierechtelijke eisen voldoet (punt 21).
4.9.
Het Hof heeft in het arrest Williams verder geoordeeld hoe het gebruikelijke loon moet worden bepaald wanneer de door de werknemer ontvangen beloning bestaat uit verschillende componenten. In dat geval moet bij de bepaling van het bedrag waarop deze werknemer recht heeft gedurende zijn jaarlijkse vakantie een specifieke analyse worden uitgevoerd (punt 22). Hoewel de structuur van het gebruikelijke loon van een werknemer als zodanig valt onder de bepalingen en gebruiken van het recht van de lidstaten, mag zij geen weerslag hebben op het recht van de werknemer om gedurende zijn periode van rust en ontspanning vergelijkbare economische omstandigheden te genieten als die rond de verrichting van zijn arbeid (punt 23).
4.10.
Elke last die intrinsiek samenhangt met de uitvoering van de taken die de werknemer zijn opgedragen in zijn arbeidsovereenkomst en waarvoor hij een financiële vergoeding ontvangt, wordt volgens het Hof gerekend tot de globale beloning van de werknemer, die noodzakelijkerwijs deel moeten uitmaken van het bedrag waarop de werknemer recht heeft gedurende zijn jaarlijkse vakantie (punt 24). In dit verband wordt opgemerkt dat in de versie in de Engelse (proces)taal van het arrest de zinsnede ‘any inconvenient aspect’ wordt gebruikt voor het in de Nederlandse versie gebruikte begrip ‘last’.
4.11.
De rechtspraak ten aanzien van het recht van elke werknemer op jaarlijkse vakantie met behoud van loon is bekrachtigd in het arrest van het Hof van 22 mei 2014, C-539/12, Lock.
4.12.
In het licht van het arrest Williams is de Raad met de rechtbank van oordeel dat het werken op onregelmatige uren rechtstreeks verband houdt met de werkzaamheden van betrokkene in het kader van haar functie als rechercheur. Daarvoor is van belang, zoals uit de stukken blijkt, dat het werken op onregelmatige uren standaard onderdeel uitmaakt van het rooster van betrokkene en dat het werken op onregelmatige uren kan worden beschouwd als ‘any inconvenient aspect’ van de werkzaamheden van betrokkene als genoemd onder 4.10. Dit oordeel geldt ook voor het zich in opdracht bereikbaar en beschikbaar houden om bij oproep dienst te verrichten en voor het werken op uren buiten de voor een dienstdag vastgestelde arbeidstijd, nu een nauwe samenhang bestaat met de kerntaken van de functie van betrokkene als genoemd onder 1.1. Dit leidt tot de conclusie dat een intrinsiek verband bestaat als bedoeld in het arrest Williams tussen de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding die betrokkene ontvangt, en de uitvoering van de taken die zij op grond van haar aanstelling moet verrichten.
4.13.
Dat een intrinsiek verband aanwezig is, betekent evenwel niet zonder meer dat de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding moeten worden doorbetaald uit hoofde van jaarlijkse vakantie. De Raad is van oordeel dat, nu het gaat om het gebruikelijke arbeidsloon, daarvoor tevens moet zijn voldaan aan de voorwaarde dat een zekere mate van bestendigheid aanwezig is van betaling van voornoemde toelagen en vergoeding, bezien over een representatieve periode. Het onderhavige dossier biedt voldoende gegevens om in het geval van betrokkene te beoordelen dat de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding moeten worden gerekend tot het gebruikelijke loon. Betrokkene heeft derhalve op grond van artikel 7, eerste lid, van Richtlijn 2003/88 recht op doorbetaling van de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding gedurende de jaarlijkse vakantie.
4.14.
De korpschef heeft aangevoerd dat voor de bepaling of recht bestaat op operationele toelage uit hoofde van jaarlijkse vakantie moet worden uitgegaan van hetgeen is overeengekomen in het Arbeidsvoorwaardenakkoord en niet van artikel 7 van Richtlijn 2003/88. Daartoe is uiteengezet dat de politie tot de totstandkoming van het Arbeidsvoorwaardenakkoord de zogenaamde vaste en variabele inconveniëntentoelage kende. Het Arbeidsvoorwaardenakkoord heeft ertoe geleid dat de vaste component van de voormalige inconveniëntentoelage, die intrinsiek samenhangt met politietaken, is opgenomen in het basissalaris. Volgens de korpschef wordt hierdoor een deel van die toelage doorbetaald tijdens vakanties. De variabele component van de inconveniëntentoelage is omgezet in de operationele toelage, en daarvan is nadrukkelijk afgesproken dat die niet wordt doorbetaald tijdens vakanties. De korpschef heeft aan dit betoog ter zitting nog toegevoegd, dat bij de totstandkoming van het Arbeidsvoorwaardenakkoord rekening is gehouden met de voorloper van Richtlijn 2003/88. De korpschef wordt in dit betoog niet gevolgd. Hetgeen ter zake is aangevoerd laat onverlet, dat het Arbeidsvoorwaardenakkoord in het licht van het later tot stand gekomen arrest Williams, en ook het arrest Lock, in zoverre in strijd is met artikel 7 van Richtlijn 2003/88.
4.15.
Verder heeft de korpschef, onder verwijzing naar het arrest Gassmayr, aangevoerd dat de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding vergoedingen zijn voor ongemakken. Het arrest Gassmayr ziet op de uitleg van artikel 11 aangaande rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst van Richtlijn 92/85/EG inzake de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van verbetering van veiligheid en gezondheid op werk van werkneemsters tijdens zwangerschap, na bevalling en tijdens lactatie (Richtlijn 92/85).
4.16.
In dit verband is van belang dat de doelstelling van Richtlijn 92/85 en die van Richtlijn 2003/84 van elkaar verschillen, evenals de bescherming die de richtlijn werknemers biedt. Richtlijn 92/85 voorziet in het belang van de gezondheid en veiligheid van zwangere werkneemsters en ter voorkoming van mogelijke effecten op de zwangerschap of de lactatie behalve in een aanpassing van de arbeidsomstandigheden of een overplaatsing ook in verlof voor de werkneemsters. In artikel 11 van die richtlijn is bepaald dat de rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst, met inbegrip van het behoud van een bezoldiging en/of het genot van een adequate uitkering, van de werkneemsters in de zin van artikel 2 overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken worden gewaarborgd. In het arrest Gassmayr heeft het Hof erop gewezen dat artikel 11, punt 1, van Richtlijn 92/85, in de meeste ten tijde van de vaststelling ervan bestaande taalversies, verwijst naar het behoud van ‘een’ bezoldiging en niet naar ‘de’ bezoldiging van de betrokken werkneemster (punt 61). Artikel 11 van Richtlijn 92/85 biedt een minimumbescherming ten aanzien van rechten verbonden aan de arbeidsovereenkomst in het kader van het moederschap, terwijl artikel 7 van Richtlijn 2003/88 een verdergaande bescherming biedt aangezien aan alle werknemers jaarlijks een vakantie wordt toegekend met behoud van loon. Het beroep op het arrest Gassmayr kan daarom niet slagen.
4.17.
Tot slot heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat betrokkene, anders dan de werknemers in het arrest Williams, recht heeft op een vakantie-uitkering. Op grond van
artikel 23 van het Bbp bedraagt de vakantie-uitkering 8% van de bezoldiging, waaronder de genoten operationele toelage. Door het recht op vakantie-uitkering is volgens de korpschef voldaan aan de voorwaarde dat de werknemer tijdens de vakantie in een situatie moet worden gebracht die wat beloning betreft vergelijkbaar is met de situatie tijdens gewerkte periodes. Dit betoog kan niet slagen. Daarvoor wordt allereerst van belang geacht dat een
vakantie-uitkering een bij wet voorgeschreven vast onderdeel van het loon vormt en zich daarin onderscheidt van andere extra beloningen. (zie Hoge Raad 31 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:3068). De vakantie-uitkering neemt dan ook niet weg dat betrokkene, doordat uit hoofde van een jaarlijkse vakantie minder operationele toelage, consignatietoelage en overwerkvergoeding is betaald een uitgesteld financieel belang heeft dat zij daadwerkelijk ondervindt in het tijdvak na haar jaarlijkse vakantie.
4.18.
Uit hetgeen hiervoor onder 4.2 tot en met 4.17 is overwogen volgt dat het hoger beroep van de korpschef niet en dat van betrokkene wel slaagt.
Het nadere besluit
5.1.
De korpschef heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuwe beslissing op bezwaar van 1 april 2014 genomen. Betrokkene kan zich niet met de nadere beslissing op bezwaar verenigen. Nu met dit nadere besluit niet aan het beroep van betrokkene is tegemoet gekomen in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), wordt dit besluit bij de procedure in hoger beroep betrokken.
5.2.
Bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 1 april 2014 is het bedrag aan operationele toelage en consignatietoelage waarop betrokkene recht heeft tijdens haar jaarlijkse vakantie vastgesteld conform de berekening van artikel 14, vierde lid, van het Bbp. Daarbij is uitgegaan van een referentieperiode van drie perioden van vier weken, onmiddellijk voorafgaande aan de periode van vier weken waarin de jaarlijkse vakantie is aangevangen.
5.3.
Voor zover betrokkene heeft betoogd dat een referentieperiode van drie maanden in geval van een jaarlijkse vakantie onvoldoende representatief is, slaagt dit betoog. Dit betekent dat het beroep van betrokkene tegen het besluit van 1 april 2014 slaagt.
Slotoverwegingen
6.1.
Uit 4.18 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 21 juni 2012 gedeeltelijk in stand is gelaten. De Raad zal het besluit van
21 juni 2012 alsnog in zijn geheel vernietigen. Uit 5.3 volgt dat het beroep tegen het besluit van 1 april 2014 gegrond is en dat dit besluit moet worden vernietigd.
6.2.
De Raad ziet binnen zijn bereik geen mogelijkheden tot definitieve beslechting van de geschillen en zal opdracht geven om, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van betrokkene ten aanzien van de operationele toelage, de consignatietoelage en de overwerkvergoeding. In dat besluit dient de korpschef wat betreft de berekening van de toelagen en vergoeding over de vakantieperiode uit te gaan uit te gaan van een andere referentieperiode dan drie maanden, waarbij wordt opgemerkt dat een referentieperiode van twaalf maanden voorafgaand aan de jaarlijkse vakantie de rechterlijke toets kan doorstaan.
6.3.
Met het oog op een voortvarende afdoening van de geschillen ziet de Raad wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar van betrokkene slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.
7.1.
De Raad ziet aanleiding om de korpschef te veroordelen in de kosten die betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 367,50 in hoger beroep, voor verleende rechtsbijstand. Bij de berekening is de wegingsfactor 1,5 toegepast, die gehanteerd wordt bij vier of meer samenhangende zaken, en is het bedrag gedeeld door het aantal van zes samenhangende zaken.
7.2.
Van de korpschef wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb, een griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het besluit vn 21 juni 2012
gedeeltelijk in stand is gelaten;
- vernietigt het besluit van 21 juni 2012 in zijn geheel;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 april 2014 gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt de korpschef op om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming
van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en bepaalt dat beroep tegen dat besluit slechts bij
de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 367,50;
- bepaalt dat van de korpschef aan betrokkene het door hem betaalde griffierrecht ntot een
bedrag van € 239,- vergoedt;
- bepaalt dat van de korpschef een griffierecht van € 478,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en E.J.M. Heijs en
H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2015.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) G.J. van Gendt