Uitspraak
13/4944 Wpb, 13/5682 Wpb
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
15 augustus 2013, 11/3824 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft het hoger beroep doorgezonden naar de Raad op de grond dat de Raad bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. Namens het college heeft mr. B.S. ten Kate, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Namens het college heeft mr. Ten Kate incidenteel hoger beroep ingesteld. Appellant heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het geding tussen appellant en het college en burgemeester en wethouders van Renkum (zaak 13/4831 Wpb en 13/5715 Wpb), plaatsgevonden op 3 maart 2015. Voor appellant zijn verschenen mr. H.P.M. Schenkels en
M. Bochallati. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ten Kate,
mr. R.G.J.T. Kroes en mr. H.A. Bijkerk. Na de behandeling ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde wettelijke regels, feiten en omstandigheden.
1.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget (Wpb) verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep (…). In artikel 2, tweede lid, van de Wpb is bepaald dat de uitkering wordt vastgesteld in september voorafgaande aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft.
1.2.
Op grond van artikel 12, eerste en derde lid, van het Besluit participatiebudget (Bpb), zoals dat gold tot 14 oktober 2009, kon, indien in een kalenderjaar het participatiebudget niet volledig was besteed aan participatievoorzieningen, het college het niet bestede bedrag tot maximaal 75% van het voor dat jaar toegekende participatiebudget reserveren voor besteding aan participatievoorzieningen in het daaropvolgende kalenderjaar (reserveringsregeling). Bij Koninklijk Besluit van 14 oktober 2009 is het percentage van 75% vervangen door 31,25%.
1.3.
Bij beschikking van appellant van 30 januari 2009 is aan het college voor het jaar 2009 een participatiebudget toegekend van € 31.313.736,-. Op 2 juli 2010 heeft appellant de door het college voor (onder meer) de uitvoering van de Wpb over het verantwoordingsjaar 2009 bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in
artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (Bbv). Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Deloitte Accountants B.V. (accountant) van 11 mei 2010. In een Rapport van bevindingen accountantscontrole 2009 van 17 mei 2010 heeft de accountant melding gemaakt van een fout ter grootte van € 4.348.000,-. Deze fout betreft een per 31 december 2009 door het college gevormde voorziening voor afkoop ID-banen en WIW, welke voorziening geheel ten laste van het participatiebudget 2009 is gebracht. De accountant acht dit onjuist.
1.4.
Bij besluit van 25 mei 2011 heeft appellant met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Wpb een bedrag van € 4.350.836,- van het college teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat voor dit bedrag in 2009 geen prestatie is gerealiseerd en dus geen sprake is van een besteding als bedoeld in het voor het participatiebudget geldende baten- en lastenstelsel. Verder heeft appellant overwogen dat het binnen het participatiebudget niet is toegestaan om naast de reserveringsregeling nog extra voorzieningen of toekomstige uitgaven in de jaarverantwoording op te nemen. De in dit besluit opgenomen berekening leidt ertoe dat van het overschot over 2009 ter grootte van € 14.136.379,- een bedrag van € 9.785.543,- met toepassing van de reserveringsregeling kon worden overgeheveld naar 2010. De terugvordering betreft het bedrag waarmee de reserveringsregeling werd overschreden.
1.5.
Bij besluit van 9 augustus 2011 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 25 mei 2011 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank appellant gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van een besteding in de zin van de Wpb en dat de door het college getroffen voorziening valt onder de reikwijdte van de reserveringsregeling. Met het treffen van deze voorziening heeft het college in wezen meer geld voor toekomstige bestedingen gereserveerd dan wettelijk is toegestaan. De rechtbank heeft het college evenwel gevolgd in zijn beroepsgrond dat de wijziging van de reserveringsregeling per 14 oktober 2009 in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, nu appellant door het tijdstip van de wijziging van het reserveringspercentage daarmee bij het maken van de plannen voor 2009 geen rekening heeft kunnen houden. Om die reden heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van haar uitspraak.
3. In hoger beroep hebben partijen zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpb legt het college verantwoording af aan de Minister over de uitvoering van deze wet op de wijze bedoeld in artikel 17a van de
Financiële-verhoudingswet. Het tweede lid van artikel 4 van de Wpb bepaalt dat, indien uit deze verantwoordingsinformatie blijkt dat de Wpb-uitkering niet volledig of onrechtmatig is besteed, de Minister de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel terugvordert.
4.2.
Voor de wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het participatiebudget, die plaatsvindt op basis van het baten- en lastenstelsel, verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 3 december 2013 (ECLI:NL:CRVB: 2013:2661) en van 4 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:721). In het baten- en lastenstelsel worden de lasten verantwoord in het jaar dat de prestatie is geleverd. Trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd moeten ook over meerdere verantwoordingsjaren worden verantwoord.
Het hoger beroep van appellant
4.3.
De in 1.2 beschreven wijziging betreft de wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals die bepaling luidde ten tijde van belang, niet in de weg staat aan de mogelijkheid dit voorschrift exceptief te toetsen. Wat het toetsingskader betreft dat daarbij in acht moet worden genomen sluit de Raad zich aan bij de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2013:BZ3338) dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, wat in rechte vol wordt getoetst, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
4.4.
Van strijd met een hoger wettelijk voorschrift is geen sprake. Partijen houdt nog verdeeld het antwoord op de vraag of sprake is van schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Met inachtneming van 4.3 overweegt de Raad daarover het volgende.
4.4.1.
Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd, samengevat, dat met het wijzigen van de reserveringsregeling uitvoering is gegeven aan de ombuigingsmaatregelen die het kabinet heeft moeten nemen met het oog op het op orde houden van de overheidsfinanciën in een periode van economische crisis, hetgeen gevolgen heeft gehad voor het participatiebudget. In dit verband heeft appellant verder aangevoerd dat, zoals ook blijkt uit de toelichting op het besluit tot wijziging van het Bpb van 14 oktober 2009, de regelgever met het oog op de belangen van de betrokken gemeenten de keuze heeft gemaakt om niet in te grijpen in de hoogte van het beschikbare budget maar om de mogelijkheden tot reserveren te beperken, waarbij in aanmerking is genomen dat met het nieuwe reserveringspercentage de gemeenten nog voldoende flexibiliteit behouden bij de besteding van de middelen. Gelet op het voorgaande, kan appellant worden gevolgd in zijn standpunt dat de wijziging van de reserveringsregeling in het algemeen belang is gegeven en dat de daarbij betrokken belangen zijn afgewogen.
4.4.2.
Appellant heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank bij de verdere beoordeling van de wijziging van de reserveringsregeling de (bedoeling van de) reserveringsregeling niet geheel juist heeft uitgelegd met de overweging dat deze ertoe strekt dat met bestedingen over verschillende jaren kan worden geschoven teneinde een optimale planning mogelijk te maken. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Bpb (TK, 2007-2008, 31567, nr. 3) blijkt weliswaar dat met de reserveringsregeling gemeenten flexibiliteit wordt geboden om met hun beleidsinspanningen tussen de jaren enigszins te kunnen variëren maar dat de reserveringsregeling niet is bedoeld ter volledige dekking van aangegane verplichtingen die in een volgend jaar zullen resulteren in kosten.
4.4.3.
Evenals de rechtbank acht de Raad het wel aannemelijk dat het college bij de planning van de besteding van het budget voor 2009 rekening heeft gehouden met de reserveringsregeling zoals deze gold per 1 januari 2009. Partijen zijn het er over eens dat het in de lijn der verwachtingen lag dat het reserveringspercentage op enig moment (geleidelijk) zou worden verlaagd. Dat dit al voor 2009 het geval zou zijn was evenwel niet te voorzien en de hier aan de orde zijnde wijziging van de reserveringsregeling per 1 januari 2009 is niet eerder aan de gemeenten bekend gemaakt dan bij de Verzamelbrief september/oktober van appellant van 14 oktober 2009. Dat brengt op zichzelf echter nog niet mee dat, zoals de rechtbank heeft gedaan, deze wijziging van de reserveringsregeling in het geval van de gemeente Arnhem buiten toepassing moet worden gelaten wegens schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Appellant heeft, naast de bij 4.4.1 besproken belangen, erop gewezen dat het hier niet gaat om terugvordering van bestede middelen. De overschrijding van de reserveringsregeling die heeft geleid tot het terugvorderingsbesluit betreft immers vrijwel geheel een op 31 december 2009 voor de jaren na 2009 getroffen financiële voorziening. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van de reserveringsregeling anderszins gevolgen heeft gehad voor de bestedingen van het budget over 2009. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat deze wijziging gevolgen zal hebben voor de dekking van de verwachte uitgaven voor afkoop van de ID-banen en WIW in de jaren na 2009, mede gelet op de nog beschikbare, eerder op basis van de reserveringsregeling gereserveerde gelden.
4.5.
Gelet op 4.4 tot en met 4.4.3 is de Raad van oordeel dat de voor 2009 geldende reserveringsregeling, zoals neergelegd in het met ingang van 1 januari 2009 in werking getreden gewijzigde artikel 12 van het Bpb, de exceptieve toets kan doorstaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep van appellant slaagt. De overige hoger beroepsgronden van appellant kunnen buiten bespreking blijven.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
4.6.
Het college heeft, voor het geval het hoger beroep van appellant zou slagen, aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de voor 2009 getroffen voorziening voor afkoop van ID-banen en WIW niet kan worden aangemerkt als een besteding in de zin van de Wpb. Volgens het college is met de per 31 december 2009 gevormde financiële voorziening in één keer voor alle deelnemers een participatievoorziening in de zin van de Wpb getroffen, waaraan niet afdoet dat deze voorziening een looptijd van meerdere jaren betreft en dat de desbetreffende uitgaven over meerdere jaren plaatsvinden.
4.7.
Deze beroepsgrond treft op grond van de volgende overwegingen geen doel.
4.7.1.
Appellant heeft terecht gesteld dat in het voor de toepassing van de Wpb in 2009 geldende baten-lastenstelsel, anders dan in een kasstelsel, geldt dat de financiële last (pas) wordt genomen als de prestatie is geleverd. Onder prestatie moet in dit verband worden verstaan de realisatie van een participatievoorziening ten behoeve van een persoon uit de wettelijke doelgroep van achttien jaar en ouder. Dit brengt met zich mee dat, naar gelang de prestatie wordt gerealiseerd, de daarmee samenhangende lasten evenredig worden toegerekend aan de betreffende tijdvakken. De Raad ziet geen aanleiding om wat daarover in de Verzamelbrief van 17 december 2009 (RUA/RB/2009/26738) is opgemerkt voor onjuist te houden. De in geding zijnde voorziening betreft na 2009 te leveren prestaties. De rechtbank heeft daarom op goede gronden, evenals appellant in navolging van de accountant van de gemeente Arnhem (zie 1.3) heeft gedaan, overwogen dat zich met deze systematiek niet verdraagt dat de integrale kosten van een meerjarig traject ten laste van één enkel jaar worden gebracht. De hier aan de orde voorziening betreft daarom niet in 2009 geleverde prestaties in de zin van de Wpb.
4.7.2.
Reeds op grond van 4.7.1 moet worden geconcludeerd dat de door het college getroffen voorziening niet ten laste van het participatiebudget voor 2009 kan worden gebracht. Appellant heeft verder terecht aangevoerd dat, samengevat, een andere zienswijze tot gevolg zou hebben dat afbreuk wordt gedaan aan het karakter van de Wpb, waarbij is voorzien in een jaarlijkse specifieke uitkering waaraan een bestedingsdoel, een jaarlijkse bestedingsverplichting - behoudens de reserveringsregeling -, een jaarlijkse verantwoordingsverplichting en een terugbetalingsverplichting bij niet besteding is gekoppeld. Naar het oordeel van de Raad kan daarbij voor de beoordeling van dit geschil voor de toepassing van de Wpb in het midden worden gelaten of dat ook betekent dat zonder meer sprake is van strijd met artikel 44, eerste en tweede lid, van het Bbv, zoals door appellant nog is betoogd. Voorts heeft de rechtbank in dit verband niet ten onrechte nog gewezen op de in het Bpb opgenomen reserveringsregeling, waarmee al de mogelijkheid wordt geboden gelden uit het participatiebudget te reserveren voor toekomstige prestaties en bestedingen. Met het treffen van een voorziening zoals door het college is gedaan, wordt in feite een extra, boven het percentage van artikel 12 van het Bpb uitgaande, reservering ten laste van het participatiebudget gevormd.
4.8.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college slaagt daarom niet.
Het onvoorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college
4.9.
Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank appellant ten onrechte heeft opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen de terugvordering en dat de rechtbank zelf in de zaak had moeten voorzien. Nu het oordeel van de Raad over het hoger beroep van appellant en het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college tot de conclusie leidt dat het beroep in eerste aanleg ongegrond is, behoeft het onvoorwaardelijk incidenteel hoger beroep van het college geen bespreking meer.
4.10.
Uit 4.3 tot en met 4.9 volgt dat alleen het hoger beroep van appellant slaagt. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd voor zover door appellant aangevochten en worden bevestigd voor het overige. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover door appellant aangevochten;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 augustus 2011 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en C. van Viegen en
G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van C.M.A.V. van Kleef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2015.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) C.M.A.V. van Kleef