Uitspraak
13/5244 AW, 13/5245 AW
Datum uitspraak: 19 mei 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
21 augustus 2013, 12/3605 en 12/8122 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Gouda (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.L. van der Geest hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. J. Zwennis, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Geest. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Zwennis en A.S. Jaggan-Binda.
OVERWEGINGEN
Appellant was werkzaam als [naam functie A] bij de gemeente Gouda. Nadat hij zijn auto had verkocht en voor het woon-werkverkeer en voor zijn dienstreizen gebruik was gaan maken van een motorfiets, heeft de werkgever hem medio 2007 laten weten dit niet acceptabel te achten, en appellant daarbij gewezen op de afspraak dat gebruik wordt gemaakt van de eigen auto. Omdat appellant nadien volhardde in het gebruik van de motorfiets, heeft het college hem op 3 oktober 2007 bij wijze van dienstopdracht tot 1 november 2007 de gelegenheid gegeven ervoor te zorgen dat hij zijn functie weer kan uitoefenen met gebruikmaking van een auto. Appellant heeft deze dienstopdracht vergeefs in bezwaar, beroep en hoger beroep aangevochten. Bij uitspraak van 15 juli 2010,
ECLI:NL:CRVB:2010: BN2327, heeft de Raad de dienstopdracht definitief in stand gelaten.
1.1.
Op 20 april 2011 is met appellant een gesprek gevoerd ter vaststelling van zijn Evaluatie/Individueel Werkplan (IWP). Appellant heeft geweigerd het desbetreffende gespreksformulier te ondertekenen.
1.2.
Tijdens een gesprek op 4 juli 2011 heeft de leidinggevende van appellant, J, hem verzocht om voor de functie-uitoefening niet langer gebruik te maken van een auto met daarop een aantal opvallende stickers met de naam van appellant, een dakconsole met oranje zwaailichten en enkele andere opvallende kenmerken. Tevens is aan appellant verzocht om op zijn LinkedIn-profiel iedere link met de gemeente Gouda te verwijderen, dit vanwege door de gemeente als ongepast aangemerkte persoonlijke activiteiten van appellant. Omdat appellant geen gehoor gaf aan deze verzoeken, heeft de leidinggevende deze in een schriftelijke werkinstructie van 27 juli 2011 herhaald. Appellant heeft op 10 augustus 2011 een reactie op deze werkinstructie gegeven. Daarin heeft hij, kort samengevat, te kennen gegeven niet aan de instructie te zullen voldoen zo lang hem niet is meegedeeld waar staat geschreven dat hij daartoe verplicht zou zijn.
1.3.
Bij besluit van 20 september 2011 (besluit 1) heeft het college het formulier ter zake van het Evaluatie/IWP-gesprek van 20 april 2011 vastgesteld, waarbij is vermeld dat tegen het IWP-gedeelte van het formulier bezwaar kan worden gemaakt. Appellant heeft tegen besluit 1 bezwaar gemaakt.
1.4.
Op 5 september 2011 heeft het college appellant uitgenodigd om mondeling dan wel schriftelijk verantwoording af te leggen ter zake van het niet aanpassen van zijn auto en van zijn LinkedIn-profiel, alsmede ter zake van een foto op zijn persoonlijke website, die volgens het college de suggestie wekt dat appellant met zijn auto wordt staande gehouden door de politie. Het college acht een dergelijke foto, de functie van appellant in aanmerking genomen, ongepast en ongewenst. Appellant heeft op 19 september een reactie gegeven op de brief van het college van 5 september 2011, kort gezegd inhoudende dat zo lang het college de hem gegeven opdrachten niet nader onderbouwt, hij daar niet aan zal voldoen.
1.5.
Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en appellant de gelegenheid te hebben geboden daarop te reageren, heeft het college appellant bij besluit van 2 november 2011 (besluit 2) de straf van ontslag opgelegd, met dien verstande dat de straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellant zich binnen een proeftijd van twee jaren niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als dat waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander plichtsverzuim. Als aanvullende bijzondere voorwaarde is daarbij gesteld dat appellant gehouden is terstond zodanige maatregelen te treffen dat van de gedragingen waarop de straf berust geen sprake meer is. Deze gedragingen behelzen, kort samengevat, het zodanig uitrusten van de privé-auto waarvan vaststaat dat appellant verplicht is deze in te zetten voor zijn werkzaamheden dat deze niet meer voor die werkzaamheden geschikt is te achten, het weigeren gehoor te geven aan verzoeken de auto voor de werkzaamheden geschikt te maken, het leggen van een link op LinkedIn tussen de gemeente Gouda en - onder meer - de werkzaamheden van appellant als [naam werkzaamheden], het tonen van een foto met de suggestie van aanhouding door de politie op de persoonlijke website van appellant en het desgevraagd niet van het LinkedIn-profiel verwijderen van de relatie met de gemeente Gouda. Appellant heeft ook tegen besluit 2 bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (voorzieningenrechter) verzocht om een voorlopige voorziening.
1.6.
Bij besluit van 23 november 2011 (besluit 3) heeft het college appellant, uitgezonderd zijn werkzaamheden voor de Ondernemingsraad, met onmiddellijke ingang in het belang van de dienst geschorst, dit omdat hij tot dat moment zijn auto nog niet had aangepast en ook niet voornemens was dat te doen. De schorsing duurt vooralsnog tot twee dagen na de ontvangst van de uitspraak van de voorzieningenrechter, dan wel tot het moment waarop appellant de beschikking heeft over een geschikte auto. Appellant heeft tegen besluit 3 bezwaar gemaakt.
1.7.
Op 29 november 2011 is het college overgegaan tot vaststelling van een op 29 september 2011 opgemaakte beoordeling van het functioneren van appellant over het tijdvak 29 april 2010 tot 29 september 2011 (besluit 4). Eindoordeel is dat het functioneren van appellant als onvoldoende wordt aangemerkt. Doorslaggevend zijn de competenties samenwerken, communicatie, klantgerichtheid en empatisch vermogen. Appellant wordt op 1 oktober 2011 niet bevorderd naar zijn eindniveau. Appellant heeft geweigerd de beoordeling mede te ondertekenen.
1.8.
Bij uitspraak van 19 december 2011 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van appellant om een voorlopige voorziening afgewezen. In een e-mailbericht van 20 december 2011 heeft appellant desgevraagd laten weten zijn auto en zijn LinkedIn-profiel naar aanleiding van deze uitspraak alsnog te zullen aanpassen.
1.9.
Bij besluit van 21 december 2011 (besluit 5) is de schorsing van appellant, in het belang van de dienst, voor een periode van vier weken verlengd. Aanleiding daartoe is, aldus het besluit, dat het college zich wil beraden over de continuering van het dienstverband tussen de gemeente Gouda en appellant. Appellant is het middelpunt van, dan wel betrokken bij een reeks van conflicten, waarbij zijn houding rondom zijn auto en zijn LinkedIn-profiel het recente dieptepunt vormen. Appellant heeft het geduld van zijn leidinggevende voortdurend op de proef gesteld en heeft door zijn houding een onwerkbare arbeidsverhouding laten ontstaan. Appellant heeft ook tegen besluit 5 bezwaar gemaakt.
1.10.
Op 29 december 2011 heeft het college appellant in kennis gesteld van zijn voornemen hem ontslag op andere gronden te verlenen als bedoeld in artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Goudse Uitwerkingsovereenkomst (CAR/GUWO). Appellant heeft naar aanleiding hiervan een schriftelijke zienswijze ingediend. Bij besluit van 18 januari 2012 (besluit 6) is de schorsing van appellant, in het belang van de dienst, verlengd tot het tijdstip dat de procedure tot ontslagverlening is afgerond door inwerkingtreding van het ontslagbesluit, dan wel door een kennisgeving dat de ontslagprocedure niet zal worden voortgezet. Appellant heeft ook tegen besluit 6 bezwaar gemaakt.
1.11.
Bij besluit van 23 januari 2012 (besluit 7) is appellant, met ingang van de dag na de verzending van het besluit, ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/GUWO verleend. Bij wijze van passende regeling als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR/GUWO is appellant daarbij (garantie op) een uitkering krachtens de Werkloosheidswet (WW) verleend. Appellant heeft ook tegen besluit 7 bezwaar gemaakt.
1.12.
Bij besluit van 22 maart 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren van appellant tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren tegen de besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard. Bij besluit van 5 juli 2012 (bestreden besluit 2) heeft het college de bezwaren van appellant tegen de besluiten 4,5,6 en 7, onder aanvulling van de motivering van besluit 7, ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellant tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard, behoudens op het punt van besluit 2. Op dat punt heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, dit vanwege het daaraan, gelet op het in stand blijven van besluit 7, komen te ontvallen van het procesbelang.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Evaluatie/IWP-gesprek
3.1.
Blijkens hetgeen door het college is toegelicht bestaat het formulier betreffende het Evaluatie/IWP-gesprek uit twee afzonderlijke gedeelten, een evaluatiedeel en een IWP-deel. Het IWP-gedeelte behelst werkafspraken voor het daaropvolgende jaar, heeft daarmee rechtspositionele gevolgen, en is daarom, zoals daarbij wordt vermeld, vatbaar voor bezwaar en beroep. Het evaluatiedeel is volgens het college op een lijn te stellen met een verslag van een functioneringsgesprek. Het college heeft, onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 18 oktober 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB6604 en 16 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BP7573, benadrukt dat een zodanig verslag niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te beschouwen, zodat daartegen geen rechtsmiddelen ingevolge deze wet openstaan.
3.1.1.
Evenals de rechtbank volgt de Raad het college in deze redenering. Het bezwaar van appellant tegen besluit 1 was gericht tegen de toevoeging van zijn leidinggevende aan het door hemzelf ingevulde gedeelte van het formulier. Het gaat hierbij om het evaluatiegedeelte. Het bezwaar was dus niet tegen het IWP-gedeelte gericht. Het college heeft het bezwaar dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard en de rechtbank heeft deze niet-ontvankelijkverklaring evenzeer terecht in stand gelaten. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Voorwaardelijk strafontslag
3.2.
Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant nog wel procesbelang heeft bij het verkrijgen van een oordeel over besluit 2. Dit besluit heeft tot aan het ingaan van het bij besluit 7 tot stand gebrachte ontslag op andere gronden daadwerkelijk rechtsgevolg gehad en het college heeft benadrukt dat dat ontslag geen intrekking ervan impliceert. Appellant heeft daarbij niet zonder grond gewezen op een mogelijk nadelig effect van besluit 2 bij bijvoorbeeld sollicitaties. Hoewel, zoals hierna onder 3.4 zal worden overwogen, het ontslag op andere gronden ook in hoger beroep stand houdt, moet dus worden geconcludeerd dat de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijk oordeel over besluit 2 heeft gegeven. De aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad hierna onder 3.2.1 besluit 2 inhoudelijk beoordelen.
3.2.1.
De Raad is van oordeel dat het alleen al de aan appellant verweten gedragingen betreffende het autogebruik het voorwaardelijk strafontslag kunnen dragen. Het is evident dat het uitrusten van een auto op de wijze waarvan in dit geval sprake was, die auto ongeschikt maakt voor het werk als [naam functie A], welk werk immers het wezenskenmerk draagt dat het in de luwte heeft plaats te vinden. Dit wordt niet anders doordat appellant naar eigen zeggen de auto niet voor de deur van de te bezoeken cliënt placht te parkeren. Appellant heeft niet alleen zijn werkzaamheden met gebruikmaking van een daarvoor ongeschikte auto uitgevoerd, maar heeft bovendien een- en andermaal geweigerd te voldoen aan verzoeken om aan die situatie een einde te maken. Met name dit laatste moet hem zwaar worden aangerekend. Appellant heeft miskend dat het aan de werkgever, in eerste instantie in de persoon van zijn direct leidinggevende, was om de inrichting van de opgedragen werkzaamheden vorm te geven en niet aan hemzelf. Anders dan hij stelt, was de werkgever niet gehouden om instructies als hier aan de orde voorafgaand aan het opleggen ervan in beleidsregels vast te leggen. Voor zover appellant het met dergelijke instructies niet eens was, stonden hem andere wegen ten dienste dan het botweg weigeren daaraan te voldoen, waarbij overigens nogmaals wordt opgemerkt dat de instructie ter zake van de auto geenszins onredelijk was te achten, in tegendeel. Al met al is het handelen van appellant op dit punt als ernstig plichtsverzuim te beschouwen, waaraan de straf van voorwaardelijk ontslag niet onevenredig is te achten. Besluit 2 houdt daarmee reeds op grond van de hier besproken gedragingen in rechte stand, zodat de Raad de overige aan dat besluit ten grondslag gelegde gedragingen onbesproken zal laten. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 1 ook voor zover dit ziet op besluit 2, ongegrond verklaren.
Schorsingsbesluiten
3.3.
Appellant is na het opleggen van het voorwaardelijk strafontslag blijven volharden in zijn weigering om te voldoen aan de instructie betreffende het autogebruik. Dit leverde het college in beginsel de bevoegdheid op tot tenuitvoerlegging van de opgelegde straf. Het college heeft evenwel niet voor die tenuitvoerlegging, maar voor de bij besluit 3 tot stand gebrachte schorsing gekozen. Gezien de hier beschreven achtergrond kan niet worden gezegd dat die schorsing rechtens onjuist is te achten. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
3.3.1.
Ook de bij de besluiten 5 en 6 tot stand gebrachte verlengingen van de schorsing houden in rechte stand. Appellant heeft weliswaar na het tot stand komen van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2011 alsnog de bereidheid getoond de hem gegeven instructies uit te voeren, maar het college heeft benadrukt dat hetgeen toen al was gepasseerd alsmede de hierna onder 3.4 te bespreken factoren bij de werkgever inmiddels tot vertrouwensverlies hadden geleid. Uit dat vertrouwensverlies is, kort na de bij besluit 5 vormgegeven eerste verlenging van de schorsing, een ontslagprocedure voortgevloeid. Onder deze omstandigheden heeft het college mogen menen dat aanwezigheid van appellant op het werk ook na zijn e-mailbericht van 20 december 2011 nog een belemmering van de goede voortgang van de werkzaamheden zou kunnen vormen. De rechtbank heeft dus terecht ook de besluiten 5 en 6 in stand gelaten. Het hoger beroep slaagt ook in zoverre niet.
Ontslag op andere gronden
3.4.
Aan besluit 7, waarbij aan appellant ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/GUWO is verleend, is een veelheid van gedragingen en incidenten ten grondslag gelegd. De Raad ziet met het college in al die gebeurtenissen een rode draad van eigenmachtig optreden door appellant en het door hem niet willen erkennen van het gezag van hoger geplaatsten, en dan met name dat van zijn direct leidinggevende J. De Raad volgt het college ook in zijn standpunt dat deze opstelling aan de zijde van appellant dusdanige vormen heeft aangenomen dat deze een onomkeerbare belemmering voor een verdere vruchtbare samenwerking is gaan vormen. Hierbij valt behalve aan de onder 3.2.1 besproken gang van zaken rondom de auto van appellant, ook te denken aan zaken als het bij herhaling weigeren om Evaluatie/IWP- en beoordelingsformulieren, al was het maar voor gezien, te ondertekenen, de opstelling van appellant ten aanzien van en tijdens werkoverleggen, het ook na herhaalde verzoeken niet verschaffen van duidelijkheid over voorgenomen verlof en de gang van zaken rondom de overname van werkzaamheden van een collega. De bedoelde belemmering staat los van de vraag wie van beide partijen ten aanzien van elk van de afzonderlijke details waarop de bedoelde gebeurtenissen betrekking hadden, nu precies het gelijk aan zijn zijde had. Doorslaggevend is niet dat gelijk op detailpunten, maar de houding en het gedrag van appellant. In dat verband mag niet onvermeld blijven de, ook in het ontslagbesluit uitdrukkelijk genoemde, wijze waarop appellant zich heeft uitgelaten in e-mailberichten en, blijkens de desbetreffende gespreksverslagen, ook in mondelinge contacten. Appellant heeft zich daarin regelmatig bediend van een autoritaire en neerbuigende toonzetting die bepaald ongepast is te achten. Dat appellant zich ter zitting van de Raad heeft gepermitteerd om leidinggevende J een rotte appel binnen de organisatie te noemen bevestigt nog eens dat van een definitieve en onomkeerbare verstoring van de verhoudingen sprake is. Dat wordt niet anders doordat appellant naar zijn zeggen met eerdere leidinggevenden nooit problemen heeft ondervonden, noch door de door appellant genoemde verwikkelingen tussen de dienstleiding en enkele van zijn collega’s.
3.4.1.
Het overwogene onder 3.4 betekent dat het college bevoegd was tot het aan appellant bij besluit 7 verleende ontslag. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. In zoverre slaagt het hoger beroep dus niet.
3.4.2.
Wat betreft de bij besluit 7 getroffen uitkeringsregeling is het volgende van belang. De ter zake van toepassing zijnde bepalingen uit de CAR/GUWO wijken niet af van de gelijk genummerde bepalingen in de CAR/UWO. De Raad heeft in zijn uitspraak van 29 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:216 overwogen dat, na de wijziging van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO per 1 juli 2008, bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO als uitgangspunt geldt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering moet worden toegekend. Hiernaast dient een na-wettelijke uitkering te worden toegekend als het ontslag gelegen is in de werksfeer en niet grotendeels te wijten is aan de betrokken ambtenaar. Verder kan er volgens vaste rechtspraak aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen.
3.4.3.
Dat het college geen reden heeft gezien voor toekenning van de laatstbedoelde compensatie is, nu er geen sprake van is dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag van appellant heeft geleid, niet onjuist te achten. Ook het niet toekennen van een na-wettelijke uitkering is niet als onjuist te beschouwen, nu evenmin is voldaan aan het onder 3.4.2 genoemde criterium van het gelegen zijn in de werksfeer en niet grotendeels aan de ambtenaar te wijten zijn van het ontslag. Toekenning van een aanvullende uitkering bovenop de (garantie op) WW-uitkering zoals die aan appellant is verstrekt, dient blijkens de onder 3.4.2 genoemde uitspraak van de Raad evenwel uitgangspunt te zijn. In dit geval waren er geen bijzondere redenen om van dat uitgangspunt af te wijken. Opgemerkt wordt daarbij dat de mate waarin appellant zelf heeft bijgedragen tot de situatie die tot zijn ontslag heeft geleid al is verdisconteerd in de toetsingskaders ten aanzien van de meergenoemde compensatie en de na-wettelijke uitkering. Op zichzelf beschouwd is daar niet ook nog eens een bijzondere reden in gelegen om af te wijken van het zojuist bedoelde uitgangspunt met betrekking tot de aanvullende uitkering.
3.4.4.
Aan appellant is dus ten onrechte een aanvullende uitkering onthouden. In zoverre slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak moet ook op dit punt worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden
besluit 2 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen voor zover de onthouding daarbij van een aanvullende uitkering aan appellant is gehandhaafd en aan appellante alsnog een aanvullende uitkering toekennen, te berekenen op de wijze zoals weergegeven in artikel 10d:10 CAR/GUWO, zoals luidende ten tijde van belang.
Beoordeling
3.5.
Appellant heeft geen zelfstandige beroepsgronden ingebracht tegen besluit 4, waarbij de beoordeling over het tijdvak 29 april 2010 tot 29 september 2011 is vastgesteld. Vastgesteld wordt dat de in die beoordeling opgenomen onvoldoende scores zijn terug te voeren op het gedrag, zoals omschreven onder 3.2.1 en onder 3.4. De Raad ziet evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat de beoordeling op onvoldoende gronden zou berusten. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Proceskostenveroordeling
4. Er is aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar tot een bedrag van € 980,-, in beroep tot een bedrag van € 980,- en in hoger beroep tot een bedrag van eveneens € 980,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin het beroep tegen het besluit van
22 maart 2012 niet-ontvankelijk is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2012 ook op het punt van het
voorwaardelijk strafontslag ongegrond;
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin het beroep tegen het besluit van 5 juli
2012 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 juli 2012 gegrond en vernietigt dat besluit voor
zover daarbij de onthouding van een aanvullende uitkering aan appellant is gehandhaafd;
- kent aan appellant een aanvullende uitkering toe, te berekenen op de wijze zoals
weergegeven in artikel 10d:10 van de CAR/GUWO zoals luidende ten tijde van belang;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het
besluit van 5 juli 2012;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 395,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.940,-.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en M.C.D. Embregts en
R.C. Schoemaker als leden, in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) C.A.W. Zijlstra