Uitspraak
14/5449 AW
Datum uitspraak: 21 mei 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
9 september 2014, 13/1370 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
College van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.F.M. Verheij, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. P.A. de Jong, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Mr. Verheij heeft hierop, namens appellant, een schriftelijke reactie gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Verheij. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. P.A. de Jong, advocaat, en mr. J. Langenberg.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als [naam functie] binnen de baggerdepots van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK).
1.2.
Bij de verificatie van administratieve gegevens in relatie tot de kosten van baggerdepots zijn door het HHNK mogelijke ongerijmdheden geconstateerd. Bij deze verificatiewerkzaamheden is twijfel ontstaan over de rechtmatigheid van door derden gefactureerde goederen en diensten dan wel over de uitvoering van de gestelde werkzaamheden. De facturen waarover twijfel is ontstaan, zijn mede door appellant geautoriseerd. Tevens zou appellant opdrachtgever zijn voor de betrokken werkzaamheden. Appellant is op 17 april 2012 met de mogelijke ongerijmdheden geconfronteerd. Vervolgens is besloten om een extern onderzoek te starten gericht op het in kaart brengen van de feiten en omstandigheden met betrekking tot de opdrachtverlening, de levering van diensten en/of producten, de autorisatie en de facturatie met betrekking tot nader te selecteren leveranciers en/of specifieke facturen. Ook is het onderzoek gericht op aanwijzingen voor mogelijke nevenactiviteiten en/of handelingen van betrokkenen die strijdig kunnen zijn met de ambtelijke status.
1.3.
Het onderzoek is uitgevoerd door Ernst & Young over de periode van 1 januari 2011 tot en met 30 april 2012. Ernst &Young heeft op 25 september 2012 een rapport uitgebracht. Dit rapport is op 22 november 2012 met appellant besproken.
1.4.
Na een voornemen daartoe, waarop appellant een reactie heeft gegeven, heeft het college appellant bij besluit van 8 februari 2013 onvoorwaardelijk strafontslag verleend op grond van artikel 7.1.2. onder j van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregeling Waterschapspersoneel (SAW). Het college verwijt appellant dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim door:
a. het betaalbaar doen stellen van facturen terwijl hij zich er niet van had vergewist of de desbetreffende prestaties waren geleverd dan wel of voor dezelfde werkzaamheden reeds eerder was betaald;
b. het betaalbaar doen stellen van facturen terwijl hij wist dat de daarbij behorende prestaties niet of niet volledig waren geleverd; appellant heeft daardoor twijfels doen ontstaan met betrekking tot zijn integriteit;
c. het willens en wetens, structureel en stelselmatig overtreden van de interne inkoop- en aanbestedingsregels;
d. het doen uitvoeren van werkzaamheden zonder belang voor het HHNK;
e. het doen uitvoeren van werkzaamheden zonder belang voor het HHNK maar wel in het belang van een familielid van zijn vriendin. Hij heeft daardoor twijfels laten ontstaan over zijn integriteit.
1.5.
In afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaren heeft het college bij besluit van 9 juli 2013 (bestreden besluit) het bezwaar van appellant tegen het besluit van
8 februari 2013 ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant met zijn handelen de schijn heeft gewekt niet integer te zijn, hetgeen zeer ernstig plichtsverzuim oplevert. Tevens concludeert het college dat appellant de aan hem toegekende bevoegdheden op zodanige wijze heeft ingezet, dat derden zijn bevoordeeld en het HHNK is benadeeld, en appellant hier geen geloofwaardige zakelijke rechtvaardiging voor heeft kunnen geven.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft op hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellant heeft verzocht om G en B als getuige op te roepen. Dit verzoek wordt afgewezen nu reeds een deugdelijke verklaring van deze personen voor handen is en een nadere toelichting geen bijdrage levert aan de oordeelsvorming van de Raad.
4.2.1.
In artikel 7.1.1, eerste lid, van de SAW is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel der Ambtenarenwet, deswege disciplinair kan worden gestraft. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift omvat als het doen of nalaten van iets hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
4.2.2.
Op grond van artikel 7.1.2, eerste lid, aanhef en onder j, van de SAW kan ongevraagd ontslag als disciplinaire straf worden opgelegd.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat het rapport van Ernst & Young ten onrechte ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit. Het rapport is opgesteld en betaald door het HHNK. Het onderzoek kan daarom niet worden gekwalificeerd als onafhankelijk deskundigenonderzoek. Appellant wordt hierin niet gevolgd. Het rapport geeft een feitelijke en zakelijke weergave van de gang van zaken bij een aantal projecten waarbij appellant als specialist beheer als opdrachtgever fungeerde. Er is feitenonderzoek verricht en er zijn verklaringen opgenomen van diverse medewerkers, inclusief appellant. Het college kon zijn conclusies dan ook baseren op dit rapport. Dat het college opdrachtgever was voor dit rapport, maakt dit niet anders.
4.4.
Appellant heeft voorts betoogd dat hij geen eerlijke kans heeft gehad om zich voor te bereiden en te verweren. Er heeft geen eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 EVRM plaatsgevonden. Dit betoog slaagt niet. Appellant is tijdens het onderzoek gehoord en in de gelegenheid gesteld om gegevens aan te leveren. Ook heeft hij in een gesprek met medewerkers van het HHNK op 22 november 2012 kunnen reageren op het eindrapport. Ook daarna heeft appellant de bevindingen van het rapport kunnen betwisten, onder meer in het verantwoordingsgesprek waarvoor appellant in het kader van het voornemen tot strafoplegging is uitgenodigd en is appellant in de gelegenheid gesteld om stukken in te zien.
4.5.1.
Het aan appellant ten laste gelegde plichtsverzuim is gebaseerd op de handelwijze inzake diverse facturen. Deze facturen betroffen werkzaamheden waarvan appellant opdrachtgever was geweest en mede de betalingen had geautoriseerd. Daaruit zijn de onder 1.4 genoemde gedragingen a tot en met e gedestilleerd. De werkzaamheden zijn uitgevoerd door een grondhandel, een projectbureau en aannemer S en B.
4.5.2.
Uit het onderzoekrapport blijkt dat de grondhandel de op de factuur omschreven werkzaamheden niet volledig heeft uitgevoerd. Volgens appellant is sprake van vervangende werkzaamheden. Deze stelling wordt niet aannemelijk geacht. Appellant heeft namelijk tegenover Ernst & Young zonder voorbehoud verklaard dat hij met de grondhandel geen alternatieve werkzaamheden heeft afgesproken. Het college heeft er met juistheid op gewezen dat appellant naderhand wisselend heeft verklaard. De stelling dat alternatieve werkzaamheden zouden hebben plaatsgevonden, wordt voorts niet ondersteund met concrete gegevens. Verder kan de verwijzing naar de collega die de facturen diende te controleren, appellant niet baten. Appellant heeft opdracht gegeven tot betaling van de facturen aan de grondhandel en had hierin een eigen verantwoordelijkheid.
4.5.3.
Appellant heeft tijdens het onderzoek laten weten dat hij ermee bekend was dat de opdrachten door het projectbureau niet volledig zijn uitgevoerd. Desondanks heeft hij de facturen betaalbaar gesteld. Het college heeft in de dossiers slechts minimale schetsen aangetroffen en het projectbureau heeft desgevraagd geen aanvullende gegevens aangeleverd. Het college heeft hiermee, in tegenstelling tot wat appellant naar voren heeft gebracht, voldoende aangetoond dat het gefactureerde bedrag niet in verhouding staat tot de uitgevoerde werkzaamheden.
4.5.4.
Blijkens het onderzoekrapport heeft appellant aan aannemer S opdracht gegeven voor het verversen van zand in een paardenbak. Dit betreft een perceel dat in eigendom toebehoort aan familie van de vriendin van appellant. Ook blijkt dat hij opdracht heeft gegeven tot betaling van de factuur. Appellant heeft aangevoerd dat hij zelfstandig bevoegd was om te beslissen over de ingebruikname van een perceel als baggerstortlocatie. Hij heeft gehandeld volgens de normale gang van zaken. De werkzaamheden zijn verricht om de locatie gereed te maken voor ingebruikname als stortlocatie. Appellant wordt hierin niet gevolgd. Het college heeft overtuigend aangetoond dat de betreffende locatie geen geschikte dan wel voor de hand liggende stortlocatie is voor baggerspecie en dat de verklaring van appellant daarmee niet geloofwaardig is. Verder had appellant vanaf de start van de relatie met zijn vriendin ervoor moeten zorgen dat zijn leidinggevende en collega’s van het project op de hoogte waren, om elke schijn van belangenverstrengeling te voorkomen.
4.5.5.
Appellant heeft erkend dat hij bij het betaalbaar stellen van de facturen van aannemer B een vergissing heeft begaan. Hij betoogt dat er geen sprake was van opzet of verkeerde bedoelingen. De omissie is een gevolg van de enorme werkdruk die op hem rustte. Naar het oordeel van de Raad maakt dat echter niet dat hetgeen is voorgevallen appellant niet valt toe te rekenen. Van het ontbreken van toerekenbaarheid zou sprake zijn geweest als appellant ten tijde van zijn gedraging niet in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien, dan wel niet in staat zou zijn geweest overeenkomstig dit inzicht te handelen en derhalve de gedraging achterwege te laten. Appellant heeft zich niet op zodanige omstandigheden beroepen.
4.5.6.
Uit 4.5.1 tot en met 4.5.5 volgt dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan toerekenbaar plichtsverzuim, zoals genoemd onder 1.4. Het college was daarom bevoegd om appellant disciplinair te straffen.
4.6.1.
De Raad acht de opgelegde straf niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De gedragingen van appellant hebben betrekking op een groot aantal facturen met hoge bedragen. Appellant had een positie waarin een betrouwbare omgang met publieke middelen van groot belang was. Het noodzakelijkerwijs in hem te stellen vertrouwen heeft hij ernstig beschaamd.
4.6.2.
Appellant stelt zich op het standpunt dat de cultuur binnen de afdeling dusdanig was dat vrijwel geen enkele collega conform de op schrift staande regels werkte. Het accorderingssysteem werkte volgens appellant niet goed. Dit standpunt wordt niet gevolgd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1633) vormt een gebrek aan adequate controle geen vrijbrief voor medewerkers om de zwakke plekken van een systeem te misbruiken. Medewerkers hebben hun eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever en een gebrek aan controle doet op zichzelf niet af aan de ernst van het geconstateerde plichtsverzuim.
4.6.3.
De stelling van appellant dat collega’s die zich ook aan plichtsverzuim hebben schuldig gemaakt, geen straf hebben gekregen, heeft het college gemotiveerd weerlegd. Een tweetal collega’s is ook bestraft. Het college was verder niet gehouden om appellant een verbeterkans te bieden.
4.7.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en K.J. Kraan en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2015.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) B. Rikhof