Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/6226 AW
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2020 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. W. Dieks,
en
de korpschef van politie, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. A.E.L Weistra.
Procesverloop
In het besluit van 14 december 2017 (ontslagbesluit) heeft de korpsbeheerder eiser de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd.
In het besluit van 16 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft de korpsbeheerder het bezwaar van eiser tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De korpsbeheerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 11 juni 2020. Hierbij waren aanwezig eiser en zijn gemachtigde en namens de korpsbeheerder diens gemachtigde, mr. A.M.G. Kho, en mr. E.M. de Vries.
Overwegingen
De feiten
1. Eiser is sinds 1980 werkzaam bij (een rechtsvoorganger van) de Nationale Politie. Hij was laatstelijk aangesteld in de functie van Senior GGP met de rang van brigadier in het basisteam Zeeuws-Vlaanderen van de eenheid Zeeland-West-Brabant. Daarnaast was hij sinds 2013 lid van de Centrale Ondernemingsraad van de politie (COR). Hij maakte als secretaris deel uit van het dagelijks bestuur van de COR en was volledig vrijgesteld van de werkzaamheden als Senior GGP. Hij had, evenals de voorzitter van de COR en diens ondersteuner, de rol van prestatieverklaarder. Een prestatieverklaring is nodig om facturen voor geleverde goederen en diensten betaalbaar te stellen.
Vanaf juni 2016 heeft de afdeling Veiligheid Integratie en Klachten (VIK) een onderzoek uitgevoerd naar de doelmatigheid en verantwoording van de bestedingen van de COR. De bevindingen bij dat onderzoek hebben aanleiding gegeven tot een vermoeden van (zeer) ernstig plichtsverzuim door eiser, en op 4 november 2016 is een intern onderzoek naar zijn handelen en nalaten ingesteld. Op 7 november 2016 zijn eiser en de andere leden van de COR teruggetreden.
Uit het onderzoek, dat op 29 juni 2017 is afgesloten, is naar voren gekomen dat eiser in de periode van 18 januari 2013 tot en met 6 oktober 2016 over een totaal van 932 facturen de prestatie heeft verklaard. Er is een selectie gemaakt van facturen waarvan de rechtmatigheid en de doelmatigheid ter discussie staat, en eiser heeft daar verklaringen over afgelegd.
Op 11 juli 2017 is aan eiser het voornemen uitgereikt om hem de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen. In het voornemen worden elf gedragingen beschreven die als plichtsverzuim worden aangemerkt. Nadat eiser zijn zienswijze op dit voornemen naar voren heeft gebracht heeft de korpschef bij het ontslagbesluit aan eiser het voorgenomen ontslag verleend, waarbij de proeftijd is vastgesteld op drie jaar.
De Bezwaaradviescommissie HRM (BAC) heeft naar aanleiding van eisers bezwaar tegen het ontslagbesluit overwogen dat van een prestatieverklaarder verwacht mag worden dat hij controleert of de geleverde prestatie overeenkomt met wat is afgesproken in de offerte en dat hij onderzoek doet naar afspraken van facturen waarvan hij niet weet waarop ze betrekking hebben. Eiser heeft daarin, volgens de BAC, zelf een duidelijke verantwoordelijkheid, en hij heeft daar niet op de juiste wijze vorm aan gegeven. De excessieve bestedingen van de COR waren al onderwerp van gesprek in de kwartaalgesprekken van de Directeur Korpsstaf met het dagelijks bestuur van de COR en de COR was gevraagd zijn bestedingen te matigen.
Vervolgens heeft de BAC overwogen dat het zeer ernstig plichtsverzuim er in is gelegen dat eiser heeft nagelaten wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen, dan wel heeft gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten.
Geadviseerd is het ontslagbesluit in stand te laten, met vermindering van de proeftijd tot één jaar.
Bij het bestreden besluit is het ontslagbesluit gehandhaafd. Het advies met betrekking tot de proeftijd is niet overgenomen.
Eisers standpunt
2. Eiser meent dat het verweten plichtsverzuim gekwalificeerd dient te worden als disfunctioneren, niet als plichtsverzuim. De verweten gedragingen behoren niet tot de taken van de prestatieverklaarder en hij heeft niet in strijd gehandeld met de door de korpschef gestelde eisen en voorschriften. En als sprake is van (verwijtbaar en toerekenbaar) plichtsverzuim, dan dient geen sanctie te worden opgelegd, of dient de sanctie te worden gematigd.
Het toetsingskader
3. Op grond van artikel 76, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft.
Volgens het tweede lid omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
Volgens artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp is ontslag één van de straffen die kunnen worden opgelegd.
In artikel 78, eerste lid, van het Barp kan bij het opleggen van een straf worden bepaald dat deze niet ten uitvoer zal worden gelegd, indien de ambtenaar zich gedurende de bij het opleggen van de straf te bepalen termijn niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander ernstig plichtsverzuim en zich houdt aan de bij het opleggen van de straf eventueel te stellen bijzondere voorwaarden.
4. Volgens vaste rechtspraak, zoals de uitspraak van de CRvB van 24 februari 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP5986), moet de bestuursrechter in ambtenarenzaken die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vaststellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim ter zake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat er sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten kunnen ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit. Voorts dient het plichtsverzuim aan de ambtenaar te zijn toe te rekenen en dient de genomen maatregel in verhouding te staan tot het plichtsverzuim.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat de tien gedragingen die aan de disciplinaire bestraffing ten grondslag liggen hebben plaatsgevonden. Ter zitting is nader verduidelijkt dat tot die gedragingen niet behoort het in strijd met het Besluit reis-, verblijf-, en verhuiskosten politie (Brvvp) declareren van een rekening van € 361,- van Best Western Hotel. Tot die gedragingen behoort wel het prestatieverklaren waardoor die rekening betaalbaar kon worden gesteld.
6. Ter beantwoording van de vraag of eisers gedragingen terecht om de door de BAC genoemde redenen als zeer ernstig plichtsverzuim zijn gekwalificeerd staat de rechtbank stil bij enkele gedragingen.
6.1
Eiser heeft een factuur van 15 februari 2015 voor een bedrag van € 6.050,- geaccordeerd waarop vermeld staat “1 x vergaderarrangement”. Uit eisers verklaring tegenover de VIK-onderzoekers en uit mailwisseling met de voorzitter van de COR blijkt dat eiser er van op de hoogte was dat de rekening betrekking had op andere kosten dan vergaderkosten, namelijk op de kosten van het Benefietgala Muziekids op 26 januari 2015. Hij aanvaardde een opdracht van de voorzitter om wel voor deze rekening een prestatieverklaring af te geven, en om andere rekeningen, waaruit de ware aard van de in rekening gebrachte kosten bleek, niet te accepteren.
De vraag of van een prestatieverklaarder verwacht mag worden dat hij controleert of de geleverde prestatie overeenkomt met wat is afgesproken in de offerte en dat hij onderzoek doet naar afspraken van facturen waarvan hij niet weet waarop ze betrekking hebben, hoeft met betrekking tot deze gedraging niet te worden beantwoord. Vast staat immers dat eiser een prestatieverklaring aflegde met betrekking tot een prestatie waarvan hij wist dat die niet was geleverd, en dat hij meewerkte aan het verhullen van ten laste van de politie komende donaties in het kader van een Benefietgala.
6.2
Op 11 december 2015 heeft een kerstborrel plaatsgevonden in Harbor House voor de COR-leden en hun partners. De uitnodigingen zijn door eiser verstuurd. Het betrof een buffetdiner met entertainment en een geschenk voor de aanwezigen. De totale kosten bedroegen € 19.255,52. Eiser wist dat één van de facturen € 2.500,- hoger was dan de offerte en heeft ook voor die factuur desondanks een prestatieverklaring afgegeven.
Op 15 december 2015 heeft op de SS Rotterdam een evenement plaatsgevonden voor de leden van het dagelijks bestuur, met ondersteuning en partners. Het bestond uit een diner met entertainment en een overnachting. Eiser heeft een prestatieverklaring afgegeven voor de factuur van € 11.004,95, die ongeveer € 4.000,- hoger was dan de offerte van € 6.999,85.
Ook bij de beoordeling van deze gedragingen speelt de vraag of de prestatieverklaarder een doelmatigheidscontrole dient uit te voeren geen rol. Vast staat immers dat eiser prestatieverklaringen aflegde met betrekking tot deze facturen voor een hoger bedrag dan was geoffreerd.
6.3
Op 29 december 2015 heeft een verrassingsuitje plaatsgevonden voor de leden van de commissie De Hark Voorbij en hun partners. Het uitje bestond uit een rondvaart, diner, feestje, overnachting met ontbijt in het Amstel Hotel, een bezoek aan kerstcircus Carré en een afsluitende lunch in het Amstel Hotel. Een offerte van € 9.794,95 is door eiser aan de afdeling Financiën doorgestuurd met het verzoek die te betalen. Er zijn twee facturen ingediend met betrekking tot dit uitje, van € 11.856,79 en van € 18.150,-. Eerstgenoemde factuur is door eiser, die niet bij het uitje aanwezig was, geaccordeerd zonder te weten waar die betrekking op had. Eiser heeft geen moeite gedaan hierover duidelijkheid te krijgen, zodat ook hier de vraag of de prestatieverklaarder een doelmatigheidscontrole moet uitvoeren geen rol speelt.
Kwalificering van de gedragingen
7. Reeds met het oog op de in de overwegingen 6.1 tot en met 6.3 beschreven gedragingen staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat eiser plichtsverzuim heeft gepleegd. Hij heeft de prestatie verklaard van facturen waarvan hij wist dat de in rekening gebrachte bedragen hoger waren dan de offertes, hij heeft facturen geaccordeerd terwijl hij volgens zijn verklaring niet wist waarop die betrekking hadden en hij heeft er aan meegewerkt dat in december 2015 in korte tijd excessieve uitgaven zijn gedaan voor niet-zakelijke doeleinden. Hij heeft, als hij navraag deed bij de voorzitter van de COR, diens opdracht om de prestatie te verklaren geaccepteerd zonder door te vragen en nadere opheldering te verlangen. Eiser heeft hierin geen enkele reflectie getoond op houding en gedrag. Deze gedragingen passen niet bij een politiefunctionaris die lid is van het dagelijks bestuur van de COR van de nationale politie en daarin de rollen van secretaris en prestatieverklaarder vervult. Tegenover de VIK-onderzoekers en op de zitting van de rechtbank heeft eiser ook erkend dat hij kritischer had moeten zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen, derhalve van plichtsverzuim.
8. Over de vraag of het plichtsverzuim als zeer ernstig is aan te merken overweegt de rechtbank allereerst dat sprake is van voortgaand gedrag. In ieder geval door de in overweging 6.1 beschreven kwestie van het Benefietgala wist eiser dat de voorzitter zijn medewerking vroeg aan het accorderen van facturen die niet een getrouwe weergave bevatten van de aard van de gefactureerde kosten. Van eiser mocht sindsdien nog meer alertheid worden verwacht. Desondanks bleef hij de prestatie verklaren van facturen waarvan hij, ook zonder diepgaand eigen onderzoek, had kunnen weten, of ten minste had behoren te vermoeden dat ze discutabel waren.
Eiser moet ook bekend worden verondersteld met de inhoud van de kwartaalgesprekken met de Directeur Korpsstaf. In die gesprekken is bij herhaling aangedrongen op bescheidenheid bij het doen van uitgaven en het beheersbaar maken van de vergaderkosten. De ter zitting afgelegde verklaring dat het streven naar financiële bescheidenheid slechts betrekking had op miljoenenprojecten en niet op de COR vindt geen steun in de stukken.
Eisers verklaring dat hij de verslagen van die gesprekken niet kende, omdat hij er niet altijd bij aanwezig was en/of omdat hij de verslagen niet ontving, acht de rechtbank niet aannemelijk. Als secretaris van de COR en lid van het dagelijks bestuur moet eiser op de hoogte zijn geweest van alles wat in de COR omgaat, intern en extern. Hij heeft tegenover de VIK-onderzoekers ook verklaard dat hij de voordeur van de COR was en de zaken toe aan de output regelde.
De rechtbank is daarom van oordeel dat de korpschef eisers gedragingen terecht heeft aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim.
9. De korpschef was dan ook bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.
Toerekenbaarheid
10. Over de vraag of het plichtsverzuim eiser kan worden toegerekend heeft eiser er op gewezen dat het plichtsverzuim plaats vond plaats in een zeer drukke periode met grote werkdruk. Gelet op de vaste jurisprudentie, zoals de uitspraak van de CRvB van 21 mei 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1657), overweegt de rechtbank dat de gestelde werkdruk niet maakt dat de gedragingen eiser niet zijn toe te rekenen. Van het ontbreken van toerekenbaarheid zou sprake zijn geweest als eiser ten tijde van zijn gedragingen niet in staat was de ontoelaatbaarheid daarvan in te zien, dan wel niet in staat zou zijn geweest overeenkomstig dit inzicht te handelen en derhalve de gedraging achterwege te laten. Eiser heeft zich niet op zulke omstandigheden beroepen.
Evenredigheid
11. Over de vraag of voorwaardelijk strafontslag niet onevenredig is aan de ernst van het plichtsverzuim overweegt de rechtbank het volgende.
Eiser heeft, verwijzend naar een verklaring van het Hoofd van de afdeling Bestuursondersteuning, aangevoerd dat het beleid was van de korpschef om bijeenkomsten op externe locaties te organiseren, waarbij geld geen rol speelde. Het kan niet zo zijn dat de korpschef zijn ambtenaren gedrag verwijt dat bij zijn eigen cultuur hoort.
De rechtbank kan, wat er ook zij van de geschetste beleid, daaraan niet de betekenis toekennen dat het eiser vrij stond mee te werken aan een geld-speelt-geen-rol-beleid in de COR. Zoals in onderdeel 8 van deze uitspraak is overwogen staat immers vast dat de Directeur Korpschef in de kwartaalgesprekken bij herhaling heeft aangedrongen op een streven naar bescheidenheid bij het doen van uitgaven.
Eisers beroep op het ontbreken van duidelijkheid over de rol van de prestatieverklaarders en het ontbreken van opleidingen kan niet slagen. In het licht van de overwegingen 7 en 8 mocht van eiser worden verlangd dat hij ook zonder die duidelijkheid en die opleidingen de daar beschreven gedragingen achterwege liet.
Ook in het kader van de beoordeling van de evenredigheid kan eisers beroep op grote werkdruk niet slagen. Als al van een zo grote werkdruk sprake was, dan is niet aannemelijk dat zich in de periode van ruim een jaar waarin de gedragingen plaats vonden nimmer gelegenheid is geweest voor een moment van bezinning en reflectie.
Met betrekking tot het beroep dat eiser doet op het gebrek aan organisatie en toezicht overweegt de rechtbank, met verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 29 augustus 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1633), dat een gebrek aan adequate controle voor medewerkers geen vrijbrief is om de zwakke plekken van een systeem te misbruiken. Medewerkers hebben hun eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever en een gebrek aan controle doet op zichzelf niet af aan de ernst van het geconstateerde plichtsverzuim.
In deze door eiser aangevoerde omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding de opgelegde straf onevenredig te achten.
12. Eiser heeft voorts verwezen naar het advies van de BAC. Volgens de BAC geeft de complex gebleken verhouding tussen eiser en de voorzitter van de COR aanleiding de proeftijd te verkorten van drie jaar na één jaar. De korpschef heeft dat advies niet gevolgd. Aan de voorzitter is de zwaarst mogelijke straf, onvoorwaardelijk strafontslag, opgelegd, en het verschil met de aan eiser opgelegde straf is de dunst mogelijke scheidslijn tussen beide straffen. Dat doet volgens de korpschef recht aan het verschil tussen de beide betrokkenen.
De rechtbank deelt niet het oordeel van de korpschef dat door het verbinden van de maximale proeftijd aan eisers voorwaardelijk ontslag recht wordt gedaan aan het verschil tussen eiser en de voorzitter. Door het verlenen van voorwaardelijk strafontslag is reeds recht gedaan aan de ernst van eisers plichtsverzuim.
Onmiskenbaar is de voorzitter de initiator geweest van activiteiten waaraan eiser, naar zijn zeggen uit collegialiteit jegens de voorzitter, de medewerking heeft verleend die hem nu als plichtsverzuim wordt aangerekend. Niet is gebleken dat eiser zich te koste van de politie heeft verrijkt, of dat hij op eigen voordeel uit was. Daarom doet de dunst mogelijke scheidslijn geen recht aan het verschil in positie tussen eiser en de voorzitter van de COR.
De rechtbank zal, zoals de BAC geadviseerd heeft, de proeftijd verkorten van drie jaar tot één jaar.
Slotoverwegingen
13. Met het oog op de in overweging 12 bereikte conclusie is het beroep gegrond en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij de proeftijd van drie jaar is gehandhaafd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit ten aanzien van de proeftijd te herroepen en de duur van de proeftijd van het voorwaardelijk strafontslag te bepalen op één jaar.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet de korpsbeheerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden.
15. De rechtbank veroordeelt de korpsbeheerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De korpsbeheerder wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij een proeftijd van drie jaar is gehandhaafd;
- herroept het primaire besluit ten aanzien van de proeftijd en bepaalt de duur van de proeftijd van het voorwaardelijk strafontslag op één jaar;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de korpsbeheerder op het betaalde griffierecht van € 170,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de korpsbeheerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, mr. L.P. Hertsig en mr. V.M. Schotanus, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier, op 29 juni 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier voorzitter
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.