Uitspraak
11/5234 WWB
Datum uitspraak: 27 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
27 juli 2011, 11/95 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Diemen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E. van den Bogaard, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Bogaard. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N. Bosman.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 18 januari 2006 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Met ingang van 1 november 2008 werkte appellante 3 uren per week, verdeeld over drie dagen, bij snackbar [naam snackbar] in [plaatsnaam].
1.2.
In het kader van het project “zwart werk” heeft een handhavingsspecialist in samenwerking met een sociaal rechercheur van de sociale recherche Gooi en Vechtstreek in de periode van 21 november 2008 tot en met 19 januari 2009 een onderzoek ingesteld naar de werkzaamheden, die appellante verrichtte bij [naam snackbar]. Voor het onderzoek hebben de handhavingsspecialist en de sociaal rechercheur dossieronderzoek gedaan, van 21 november 2008 tot 20 januari 2009 waarnemingen bij [naam snackbar] verricht, op 4 februari 2009 appellante en de eigenaar van ‘t[naam snackbar] gehoord en op 24 februari 2009 appellante voor de tweede keer gehoord. Desgevraagd heeft appellante over de maanden november en december 2008 en januari 2009 elke veertien dagen urenstaten ingeleverd van haar gewerkte uren en ontvangen inkomsten.
1.3.
De resultaten van het onderzoek, die zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 16 april 2009, zijn voor het college aanleiding geweest bij besluit van 7 september 2009 de aan appellante verleende bijstand over de periode van 1 november 2008 tot en met
31 januari 2009 in te trekken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.299,46 (bruto) van appellante terug te vorderen. Deze besluitvorming berust op de grond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat zij meer uren heeft gewerkt bij [naam snackbar] dan zij heeft opgegeven. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand over die periode niet worden vastgesteld.
1.4.
Bij een apart besluit van 7 september 2010 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 september 2010 verlaagd met 10% van de voor haar geldende bijstandsnorm gedurende één maand op de grond dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden.
1.5.
Bij besluit van 30 november 2010 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 7 september 2010 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank met bepalingen over proceskosten en griffierecht het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het besluit van 7 september 2010 herroepen voor zover het de terugvordering betreft en dit bedrag nader vastgesteld op € 3.043,65.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Daartoe heeft appellante aangevoerd dat met de waarnemingen in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een inbreuk is gepleegd op de persoonlijke levenssfeer van appellante, waarvoor geen rechtvaardiging is aan te wijzen. Een concreet signaal dat de opgaven van appellante niet klopten, ontbrak. In het kader van een project “zwart werk” kan appellante niet zonder een concreet signaal worden gecontroleerd. Het college heeft bovendien ten onrechte niet beoordeeld of kon worden volstaan met een minder ingrijpend middel dan waarnemingen, bijvoorbeeld door de opgaven van appellante bij de werkgever te controleren. Het door de waarnemingen verkregen bewijs is onrechtmatig en mag niet aan de besluitvorming ten grondslag worden gelegd. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat de terugvordering moet worden beperkt tot de perioden waarop daadwerkelijk is waargenomen en onregelmatigheden zijn geconstateerd. Voorts heeft appellante een beroep gedaan op een uitspraak van de Raad van 9 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY0241, waaruit volgens appellante valt af te leiden dat aanwezigheid op de werkplek buiten de reguliere werktijden niet altijd hoeft te worden aangemerkt als het verrichten van op geld waardeerbare arbeid. Verder heeft appellante verzocht om schadevergoeding en aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft veroordeeld tot het vergoeden van de kosten van de bezwaarprocedure. Ten slotte heeft appellante verzocht om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over de na te betalen uitkering.
3.2.
In reactie op het aanvullend beroepschrift van appellante, waarin zij ten aanzien van de waarnemingen een beroep heeft gedaan op de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, heeft het college een aanvullende rapportage ingezonden alsmede de startnotitie “pilotproject zwart werk”, de eindrapportage “project zwart werk van Sociale recherche Gooi en vechtstreek”, de brief van 27 oktober 2008 over urenverantwoordiging, een overzicht parttime inkomsten ingevuld door appellante, ingekomen op 18 november 2008, en de brief van 27 november 2008 over urenverantwoordiging.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 8 van het EVRM luidt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
4.2.
Op grond van artikel 53a, tweede lid, van de WWB, zoals dat van toepassing was tot
1 januari 2012 en daarna op grond van het negende lid van dat artikel, is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand.
4.3.
Appellante is over de periode van 21 november 2008 tot en met 19 januari 2009 geregeld heimelijk vanaf de openbare weg waargenomen terwijl zij aan het werk was in [naam snackbar]. Tussen partijen is niet in geschil - en ook voor de Raad staat vast - dat met deze waarnemingen een inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van betrokkene als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM.
4.4.
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellante in dit geval gerechtvaardigd is.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld CRvB 20 oktober 2009, LJN BK1261,
CRvB 14 december 2010, LJN BO8512 en CRvB 25 oktober 2011, LJN BU3307) biedt de onder 4.2 vermelde onderzoeksbevoegdheid een wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM voor het instellen van onderzoek door middel van waarnemingen. Geen aanleiding bestaat om daar in deze zaak anders over te oordelen.
4.6.
Het college heeft met de waarnemingen als oogmerk het verrichten van onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland, waaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen.
4.7.
Bij de toetsing van de noodzaak dient te worden onderzocht of het noodzakelijk is om veelvuldige waarnemingen als controlemiddel in te zetten en of dat controlemiddel proportioneel is, mede in aanmerking genomen de vraag of voorzien is in voldoende waarborgen tegen willekeur en misbruik. Daarbij dient tevens te zijn voldaan aan het vereiste van subsidiariteit in die zin dat aan het bestuursorgaan geen andere passende, minder ingrijpende middelen ter beschikking staan om de rechtmatigheid van de bijstand te onderzoeken.
4.8.
Het project in het kader waarvan het rechtmatigheidsonderzoek is gedaan, richt zich op een intensieve controle op onder meer klanten met parttime inkomsten. Klanten die parttime werken met nulurencontracten, oproepcontracten en stagecontracten zijn in het onderzoeksbestand opgenomen. Bij de selectie uit de groep parttime werkenden heeft het college gelet op het aantal uren dat de klant werkt en de fraudegevoeligheid van de branche, zoals de horeca- en schoonmaakbranche.
4.9.
In het kader van het onder 4.8 beschreven project is appellante geselecteerd en in verband daarmee heeft een handhavingsspecialist van de gemeente Diemen appellante op
27 oktober 2008 en 27 november 2008 brieven gestuurd met het verzoek elke veertien dagen de gewerkte uren en dagen in te vullen op de bijgevoegde formulieren “overzicht parttime inkomsten”. Appellante heeft opgegeven in november 2008 twaalf uren te hebben gewerkt, verdeeld over twaalf dagen, in december twaalf uren verdeeld over elf dagen en in januari 2009 twaalf uren verdeeld over twaalf dagen. Uit de waarnemingen is naar voren gekomen dat in de periode van 21 november 2008 tot en met 19 januari 2009 op negen dagen de door appellante opgegeven werktijden niet overeenkomen met de tijdstippen waarop de handhavingsspecialist en de sociaal rechercheur haar werkend of achter de toonbank bij
[naam snackbar] hebben waargenomen.
4.10.
Het college mocht in dit geval het onderzoeks- en controle-instrument van waarnemingen in het kader van artikel 53a van de WWB inzetten, omdat in het geval van appellante geen minder belastend onderzoeksmiddel ter beschikking stond. Dat het college eerst de werkgever had kunnen benaderen om te controleren of de door appellante opgegeven uren kloppen, zoals appellante heeft aangevoerd, is in dit geval niet reëel, aangezien de werkgever de door appellante ingevulde urenstaten voor akkoord had getekend en van een stempel voorzien. De waarnemingen hebben overigens plaatsgevonden vanaf de openbare weg, over een beperkte periode en voor een betrekkelijk korte duur, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het inzetten van het controlemiddel van de heimelijke waarnemingen in dit geval disproportioneel is.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan, zodat de inbreuk op het respect voor het privéleven van appellante als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, in dit geval gerechtvaardigd was. Anders dan appellante
meent, kunnen de bevindingen uit de waarnemingen bij de beoordeling worden betrokken.
4.12.
Wat uit de waarnemingen naar voren komt, strookt niet met de door appellante opgegeven uren. Immers uit de waarnemingen komt naar voren dat appellante op negen dagen op andere tijdstippen in [naam snackbar] achter de toonbank stond of aan het werk was dan zij zelf heeft opgegeven. Dit betekent dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.13.
Schending van de inlichtingenverplichting vormt een rechtsgrond voor intrekking van de bijstand, indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoeftige omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat indien wel aan de inlichtingenverplichting zou zijn voldaan over de desbetreffende periode recht op, al dan niet aanvullende, bijstand bestond.
4.14.
Appellante is daarin niet geslaagd. Wat zij heeft verklaard over het feit dat zij weliswaar buiten de reguliere werktijden in de snackbar was om met de kinderen te spelen, dezen naar school te brengen of te halen, de hond uit te laten of om, zoals de werkgever heeft verklaard, lichte huishoudelijke taken te doen, maakt dit niet anders. Aanwezigheid op de werkplek veronderstelt dat daar op geld waardeerbare arbeid wordt verricht. In dit verband slaagt het beroep van appellante op een uitspraak van de Raad van 9 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY0241 niet. In deze zaak ging het om de situatie waarin bijstand was ingetrokken, omdat de betrokkene regelmatig buiten de werkuren op de werkplek aanwezig was. Een nieuwe aanvraag had het college in dit geval niet mogen afwijzen onder verwijzing naar de eerdere intrekking, omdat sprake was van gewijzigde omstandigheden. Betrokkene hield nu registraties bij van privé-uren en werkuren. Dit zegt evenwel niets over de uiteindelijke inhoudelijke uitkomst in deze zaak.
4.15.
De subsidiaire grond van appellante dat het college slechts kan terugvorderen over de perioden waarin waarnemingen zijn gedaan en niet over de gehele onderzoeksperiode treft geen doel. Vast is komen te staan dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden als gevolg waarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Appellante heeft geen administratie bijgehouden van haar werkzaamheden. Hierdoor heeft appellante het risico genomen dat zij achteraf niet meer zou beschikken over bewijsstukken om de omvang van de werkzaamheden en/of de hoogte van de inkomsten aannemelijk te maken. De gevolgen daarvan dienen voor rekening van appellante te blijven.
4.16.
Appellante heeft geen afzonderlijke gronden aangevoerd tegen de opgelegde maatregel, zodat dit verder geen bespreking behoeft.
4.17.
Tot zover slaagt het hoger beroep van appellante niet. Het verzoek om vergoeding van schade dient te worden afgewezen.
4.19.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de kosten van het bezwaar. Deze grond slaagt, aangezien de rechtbank het primaire besluit heeft herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het college alsnog veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 980,- wegens verleende rechtsbijstand.
5. Voorts bestaat aanleiding het college te veroordelen de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.225,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te
veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.205,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten voor het overige;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,-
vergoedt;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door J.P.M. Zeijen als voorzitter en M. Hillen en A.M. Overbeeke als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2015.
(getekend) J.P.M. Zeijen
(getekend) O.P.L. Hovens