Uitspraak
13/2040 AW, 13/3345 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
6 maart 2013, 12/5177 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J. Jaab, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 26 april 2013 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 13/2039 en 13/3350 plaatsgevonden op 20 november 2014. Appellante is verschenen met bijstand van mr. Jaab. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.L. Kuipers en W. van der Giessen. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. Voor de feiten en omstandigheden van deze zaken verwijst de Raad naar zijn uitspraak van heden in de zaken 13/2039 en 13/3350. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1.
Appellante was vanaf 1 april 2002 als [naam functie] werkzaam bij de afdeling [naam afdeling], sectie [naam sectie], van de gemeente Rijswijk. Op 8 april 2010 is zij voor haar werk uitgevallen. Gaandeweg kwam naar voren dat haar klachten verband hielden met de werksituatie. In het bijzonder was sprake van een gespannen verhouding met haar direct leidinggevende L. Na dit al eerder kenbaar te hebben gemaakt bij de bedrijfsarts en het hoofd van de afdeling [naam afdeling], heeft appellante hierover op
29 juni 2010 gesproken met de directeur. In september/oktober 2010 heeft mediation plaatsgevonden, die echter niet tot resultaat heeft geleid. De re-integratie is voortgezet bij een andere sectie, het Rijswijks [naam sectie 2]. Op 23 december 2010 heeft het college appellante verzocht om niet meer bij [naam sectie] te verschijnen. Voor ieder bezoek aan het gemeentehuis diende zij afzonderlijk toestemming te vragen. In februari 2011 heeft appellante zich, mede namens 13 andere medewerkers en voormalige medewerkers van [naam sectie], gewend tot de vertrouwenspersoon van de gemeente. Ook heeft zij over de kwestie gesproken met het gemeenteraadslid Y. De vertrouwenspersoon heeft het college op 25 februari 2011 geadviseerd om met de betrokken medewerkers in gesprek te gaan. Het college heeft in maart 2011 een onderzoek naar de problemen bij de sectie [naam sectie] laten instellen door het bureau Bezemer & Kuiper (B&K). Uit het rapport van B&K komt naar voren dat bij veel medewerkers onvrede bestond over het functioneren van de leidinggevende L. Verder kwam B&K tot de conclusie dat de medewerkers van het team [naam team] verdeeld waren in twee tegenover elkaar staande kampen, waarvan één rond appellante. In mei 2011 heeft het UWV in een deskundigenoordeel uitgesproken dat het college onvoldoende
re-integratie-inspanningen heeft verricht. Op 22 en 29 juni 2011 heeft appellante gesprekken gevoerd met de gemeentesecretaris en de directeur. Daarin zijn haar harde verwijten gemaakt, onder meer dat zij de collegiale verhoudingen verstoort, beslissingen van het management niet accepteert en naar de politiek is gestapt.
1.2.
Bij besluit van 22 augustus 2011 heeft het college appellante meegedeeld dat zij niet binnen [naam sectie] noch elders binnen de afdeling [naam afdeling] kan blijven werken, dat haar terugkeer als een te groot risico wordt beoordeeld en dat zij wordt vrijgesteld van het verrichten van werkzaamheden. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.3.
Bij besluit van 16 februari 2012 heeft het college appellante met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR) ontslag "op andere gronden" verleend met ingang van de dag na de verzending van dit besluit. Bij wijze van passende vergoeding als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR is aan appellante een vergoeding van de kosten van outplacement toegekend tot een bedrag van maximaal € 7.500,. Het college zag geen aanleiding om haar in aanmerking te brengen voor (een garantie op) een werkloosheidsuitkering. Ook tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij besluit van 22 mei 2012 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2011 niet-ontvankelijk en het bezwaar tegen het besluit van 16 februari 2012 ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard voor zover het college het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2011 niet-ontvankelijk heeft verklaard alsmede voor zover het college heeft nagelaten in het besluit van 16 februari 2012 aan appellante een genoegzame ontslagregeling toe te kennen. De rechtbank heeft het bestreden besluit in zoverre vernietigd. Zij heeft het college opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2011. Verder heeft zij, met herroeping van het besluit van 16 februari 2012 in zoverre, aan appellante ter zake van het ontslag de garantie toegekend op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet alsof geen sprake is van verwijtbare werkloosheid, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontslag. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3.1.
Bij het in rubriek I genoemde nader besluit van 26 april 2013 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, alsnog inhoudelijk beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 22 augustus 2011. Daarbij is aan appellante in plaats van de vrijstelling van het verrichten van werkzaamheden buitengewoon verlof verleend tot 8 november 2011, op welke laatste datum zij opnieuw arbeidsongeschikt is geworden. Het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van het besluit van 22 augustus 2011 is afgewezen.
3.2.
Appellante heeft schriftelijk op het nader besluit gereageerd. De Raad zal dit nader
besluit met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het buitengewoon verlof
4.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar tegen het besluit van 22 augustus 2011 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit oordeel wordt door partijen niet bestreden en de Raad ziet geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Evenmin is in geschil dat in het besluit van 22 augustus 2011 een ontheffing uit de functie is neergelegd die in deze vorm niet mocht worden gehandhaafd, reeds omdat daaraan geen plaatsing in een nieuwe functie was gekoppeld.
4.2.
Bij het nieuwe besluit van 26 april 2013 heeft het college appellante alsnog ongevraagd buitengewoon verlof verleend. Hieraan is de motivering ten grondslag gelegd dat een harmonieuze samenwerking niet meer mogelijk was, dat ontslag in beeld begon te komen en dat daarom na 22 augustus 2011 een verdere tewerkstelling niet zinvol was. Deze motivering stelt buiten twijfel dat (ook) het buitengewoon verlof is bedoeld als ordemaatregel.
4.3.
Anders dan appellante heeft betoogd, was voor zo'n maatregel voldoende grond aanwezig. Er was sprake van een ernstig verstoorde verhouding tussen appellante en haar leidinggevende, alsmede tussen appellante en een deel van haar collega's bij [naam sectie]. Het conflict met appellante had zich inmiddels uitgebreid tot de hoogste ambtelijke niveaus binnen de gemeente. Onder deze omstandigheden heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voortzetting van de werkzaamheden van appellante strijdig zou zijn met het belang van de dienst en dat het ongevraagd verlenen van buitengewoon verlof de voor appellante minst nadelige oplossing was.
4.4.
Appellante heeft nog aangevoerd dat het college haar ten onrechte slechts een forfaitaire vergoeding van de kosten van het bezwaar heeft toegekend. Zij verlangt een volledige vergoeding van de werkelijk gemaakte kosten. De Raad is echter niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden kunnen geven om de forfaitaire regeling van het Besluit proceskosten bestuursrecht geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten.
4.5.
Het nieuwe besluit houdt dus in rechte stand. Voor zover appellante vergoeding vraagt van schade die zij als gevolg van het besluit van 22 augustus 2011 heeft geleden, heeft zij deze niet nader gespecificeerd en voor het bestaan ervan geen begin van bewijs aangedragen. Om die reden zal het verzoek thans worden afgewezen.
Het ontslag op andere gronden
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK0290) kan een ontslaggrond zoals neergelegd in artikel 8:8 van de CAR worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
4.7.
De rechtbank heeft (deels) een andere toetsingsmaatstaf aangelegd. Daarbij lijkt doorslaggevende betekenis te zijn toegekend aan het al dan niet buitensporige karakter van het werk of de werkomstandigheden. In zoverre berust de aangevallen uitspraak hetzij op een vergissing, hetzij op een onjuiste rechtsopvatting.
4.8.
De rechtbank kan wel worden gevolgd voor zover zij (tevens) heeft geoordeeld dat tussen partijen sprake was van een dusdanige verstoring van de verhoudingen dat voortzetting van de dienstbetrekking niet meer als reëel was te beschouwen. Het rapport van B&K laat zien dat binnen [naam sectie] een onwerkbare situatie was ontstaan doordat zich rondom het conflict tussen appellante en de leidinggevende L twee kampen hadden gevormd. In ieder geval vanaf augustus 2011 betrof de impasse niet meer alleen de verhoudingen binnen [naam sectie], maar was de positie van appellante binnen de gehele gemeente Rijswijk onhoudbaar geworden. Het college was dan ook bevoegd om appellante "op andere gronden" te ontslaan en heeft in redelijkheid kunnen komen tot het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken.
4.9.
Ingevolge artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR moet voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 ontslagen wordt een passende regeling worden getroffen. Volgens vaste rechtspraak moet deze regeling ten minste bestaan in (de garantie op) een ontslaguitkering gelijk aan de voor de ambtenaar geldende uitkering op basis van de Werkloosheidswet (WW) alsof er geen sprake is van verwijtbare werkloosheid, vermeerderd - voor zover dit redelijk en billijk is - met de in de CAR voorziene bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid (uitspraak van 14 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ1337). Een uitkeringsregeling op minimumniveau is onvoldoende als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als een uitkering op dat niveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht. Het gaat hierbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. Voor het bepalen van de toe te kennen compensatie (de zogenoemde plus) heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld (uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043). Daarbij wordt onder meer, naar de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, onderscheid gemaakt tussen de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1). Een eventueel toegekende vergoeding voor outplacement blijft buiten beschouwing.
4.10.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank volstaan met toekenning van de garantie op een uitkering ingevolge de WW. Van een overwegend aandeel van het college is volgens de rechtbank geen sprake.
4.11.
De hiertegen gerichte beroepsgrond van appellante treft doel. Niet kan worden staande gehouden dat het conflict binnen [naam sectie] enkel en alleen aan appellante was te wijten. Er zijn geen beoordelingen of verslagen van functioneringsgesprekken die wijzen op relevante tekortkomingen in haar functioneren. Het rapport van B&K maakt ook duidelijk dat appellante lang niet de enige was die problemen had met haar leidinggevende L. Wat daarvan verder zij, het conflict binnen [naam sectie] behoefde op zichzelf niet in de weg te staan aan voortzetting van de loopbaan van appellante elders binnen de gemeente. Voor zover de beschikbare gegevens strekken, heeft appellante tijdens haar re‑integratie bij het RWC zonder noemenswaardige problemen gefunctioneerd. Uit de stukken en ter zitting is naar voren gekomen dat zij de toorn van de dienstleiding vooral over zich heeft afgeroepen doordat zij zich in februari 2011 tot het raadslid Y heeft gewend. Weliswaar past een ambtenaar grote terughoudendheid met een dergelijke actie, maar appellante is daartoe ook pas overgegaan nadat zij bij het college onvoldoende gehoor had gevonden voor haar belangen. Zoals het UWV in het deskundigenoordeel nader heeft aangegeven, is het college tekort geschoten bij de re‑integratie in eigen werk. Te lang is gewacht met mediation en adviezen van de bedrijfsarts zijn geruime tijd genegeerd. Evenzeer heeft het college nagelaten om appellante de weg te wijzen van het indienen van een schriftelijke klacht over de toestand bij [naam sectie] overeenkomstig het binnen de gemeente geldende protocol. Concrete perspectieven voor haar toekomst bij de gemeente zijn haar niet geboden. Eind december 2010 is haar zelfs de toegang tot het gemeentehuis ontzegd. De gang van appellante naar de vertrouwenspersoon bij de gemeente heeft evenmin geleid tot de concrete bemiddeling die appellante daarvan redelijkerwijs mocht verwachten. De verklaringen van het raadslid Y maken voorts aannemelijk dat appellante hem vooral heeft benaderd als gezaghebbend persoon die de communicatie met het college zou kunnen herstellen. Onder de gegeven omstandigheden was dit niet onbegrijpelijk of verwijtbaar. De bemiddeling door Y heeft er daadwerkelijk toe geleid dat weer enkele gesprekken zijn gevoerd en dat het college door B&K een onderzoek heeft laten instellen. Uit het rapport van B&K kan niet worden afgeleid dat appellante ook elders dan bij [naam sectie] niet te handhaven zou zijn. Voor politieke commotie die daarnaast door het optreden van Y is veroorzaakt, kan appellante bezwaarlijk verantwoordelijk worden gehouden. Ten onrechte heeft het college het inschakelen van Y blijvend aan appellante tegengeworpen, met als gevolg dat ontslag bij de gemeente onvermijdelijk is geworden.
4.12.
De Raad komt op grond van het vorenstaande tot het oordeel dat sprake is van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsverhouding. Dit aandeel is gelegen binnen de bandbreedte van 80 tot 100%. Gelet hierop mochten appellante de bovenwettelijke (aanvullende en na‑wettelijke) werkloosheidsuitkeringen niet worden onthouden en had haar bovendien een geldelijke compensatie moeten worden toegekend volgens de formule in de onder 4.9 genoemde uitspraak van 28 februari 2013, met een factor 1. De toegekende vergoeding voor outplacement komt daarop niet in mindering.
4.13.
Het hoger beroep slaagt dus wat betreft de toegekende ontslagregeling. Het ontslag zelf houdt in rechte stand.
4.14.
Voor zover appellante wil betogen dat de rechtbank haar een volledige vergoeding van de werkelijk gemaakte proceskosten had moeten toekennen, treft dit betoog geen doel om dezelfde redenen als onder 4.4 aangegeven.
4.15.
Voor zover appellante vergoeding vraagt van vertragingsschade die zij als gevolg van de tekortkomingen van het ontslagbesluit heeft geleden, lost dit zich op in de vergoeding van wettelijke rente over bedragen die haar in het kader van de ontslagregeling zullen worden toegekend. Voor zover appellante andere schade vergoed wil zien, heeft zij deze niet nader gespecificeerd en voor het bestaan ervan geen begin van bewijs aangedragen. Om die redenen zal het verzoek thans worden afgewezen.
Conclusie
4.16.
De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking wat betreft de daarbij alsnog aan appellante toegekende ontslagregeling. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad aan appellante ter zake van het ontslag toekennen: de garantie op een uitkering ingevolge de WW alsof geen sprake is van verwijtbare werkloosheid, de aanvullende en de na‑wettelijke werkloosheidsuitkering op grond van de CAR, alsmede een geldelijke compensatie (plus) overeenkomstig de uitspraak van 28 februari 2013 naar een factor 1. Het college dient de nadere besluiten te nemen die ter uitvoering van deze toekenningen noodzakelijk zijn. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak, voor zover deze in hoger beroep is aangevallen en met verbetering van gronden, worden bevestigd. Het beroep tegen het nieuwe besluit van 26 april 2013 wordt ongegrond verklaard. De verzoeken om schadevergoeding worden afgewezen.
4.17.
De Raad acht termen aanwezig om het college met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag groot € 974, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 24,94 aan reiskosten, in totaal derhalve € 998,94. Voor zover appellante wil betogen dat haar een volledige vergoeding van de werkelijk gemaakte proceskosten moet worden toegekend, treft dit betoog geen doel om dezelfde redenen als onder 4.4 aangegeven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak wat betreft de daarbij aan appellante toegekende
ontslagregeling;
- kent appellante ter zake van het ontslag toe: de garantie op een uitkering ingevolge de WW
alsof geen sprake is van verwijtbare werkloosheid, de aanvullende en de na‑wettelijke
werkloosheidsuitkering op grond van de CAR, alsmede een geldelijke compensatie naar een
factor 1;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde gedeelte
van het besluit van 22 mei 2012;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 april 2013 ongegrond;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 998,94;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht van € 239, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en R. Kooper en M.T. Boerlage als leden, in tegenwoordigheid van S.W. Munneke als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2015.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) S.W. Munneke