Uitspraak
13/3986 WWB, 14/2916 WWB
Datum uitspraak: 24 december 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
9 juli 2013, 13/125 (aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 april 2014, 13/4131 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S. de Vries, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in deze zaken heeft plaatsgevonden op 23 september 2014. Namens appellante is verschenen mr. De Vries. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Diderich.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 2 augustus 2005 heeft het college appellante met ingang van 1 april 2005 op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) bijstand verleend naar de norm voor een alleenstaande. Daarbij is het vermogen van appellante bij aanvang van de bijstand vastgesteld op € 2.371,02 negatief. In dit besluit is de volgende passage opgenomen. “Er is sprake van bezit van onroerend goed in het buitenland. Wij willen u erop wijzen dat bij verkoop van het onroerend goed de sociale dienst de kosten van de bijstand terugvordert (artikel 58 WWB).” Het onroerend goed betreft een appartement in Moskou (appartement). De moeder van appellante woont daar. Op de bijstand is € 20,- in mindering gebracht als huuropbrengst.
1.2.
In 2007 en 2009 heeft het college onderzoek doen uitvoeren naar de waarde en eigendomssituatie van het appartement. In 2007 heeft de ex-echtgenoot van appellante, met wie zij een geschil heeft gehad over de financiële afwikkeling van het huwelijk en de alimentatie, verklaard dat het appartement $ 150.000,- waard is. Op 1 september 2009 heeft een ambtenaar van de afdeling Handhaving van de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) gerapporteerd dat geen informatie van het kadaster in Moskou kan worden verkregen en dat de waarde niet kan worden vastgesteld.
1.3.
Naar aanleiding van een audit heeft de DWI in september 2011 vastgesteld dat nooit goed onderzocht is wat de waarde van het appartement is. Daarom heeft de afdeling Handhaving van de DWI een onderzoek ingesteld. Een handhavingsspecialist heeft daartoe dossieronderzoek verricht en appellante een paar keer gehoord. Appellante heeft onder meer verklaard dat het appartement € 15.000,- waard is, dat zij geen huur ontvangt en dat zij indien zij het aan derden zou verhuren hiervoor € 50,- per maand zou vragen. Uit het onderzoek is ook naar voren gekomen dat een ander appartement in hetzelfde gebouw in 2007 te koop heeft gestaan voor een bedrag van $ 280.000,-. De handhavingsspecialist heeft zijn bevindingen vastgelegd in een rapport van 25 september 2012.
1.4.
Bij brief van 5 oktober 2012 heeft het college appellante verzocht om uiterlijk op
5 januari 2013 een recent en deugdelijk uitgevoerde taxatie van het appartement over te leggen. Daarbij is meegedeeld dat indien noodzakelijk op verzoek een langere termijn kan worden geboden en dat naar aanleiding van de te leveren gegevens het vermogen van appellante opnieuw wordt vastgesteld.
1.5.
Bij besluit van eveneens 5 oktober 2012 heeft het college met toepassing van artikel 48 van de WWB de vorm van de bijstand van appellante omgezet van om niet in leenbijstand op de grond dat appellante vermogen in de vorm van een huis in het buitenland bezit waarvan de waarde tot heden niet bekend is.
1.6.
Bij besluit van 27 november 2012 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 5 oktober 2012 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat redelijkerwijs kan worden aangenomen dat appellante op korte termijn over voldoende middelen zal beschikken om over de betreffende periode in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien. Daartoe is gewezen op het appartement en overwogen dat niet bij voorbaat is uitgesloten dat uit de verkoop financiële baten voortkomen die het bescheiden vrij te laten vermogen overtreffen, waar appellante op termijn over kan beschikken.
1.7.
Op 19 december 2012 heeft appellante gevraagd om verlenging van de in 1.4 bedoelde termijn voor overlegging van een taxatierapport met twee maanden. Daarbij is meegedeeld dat zij in januari 2013 voor vier weken naar Moskou gaat om de benodigde informatie te krijgen. Op 4 februari 2013 heeft appellante een aantal gegevens verstrekt.
1.8.
Bij besluit van 15 februari 2013 heeft het college het recht op bijstand van appellante opgeschort met ingang van 1 februari 2013 op de grond dat appellante nog niet alle informatie heeft verschaft waar om gevraagd was in de brief van 5 oktober 2012. Zo waren nog niet alle vertalingen beschikbaar en ontbraken foto’s van het appartement. Bij dit besluit heeft het college appellante een termijn gesteld tot uiterlijk 15 maart 2013 voor het inleveren van die gegevens. Verder is vastgesteld dat uit de wel ingeleverde gegevens blijkt dat de waarde van het appartement het bedrag van het bescheiden vrij te laten vermogen overtreft. Voorts heeft het college appellante de verplichting opgelegd om binnen drie maanden alle nodige aantoonbare inspanningen te verrichten om haar vermogen in het buitenland te gelde te maken (“uw huis verkopen”). Indien zij niet kiest voor het verkopen van het appartement, dan zal haar uitkering worden beëindigd omdat zij een vermogen heeft dat groter is dan het vrij te laten vermogen.
1.9.
Ook op 15 februari 2013 heeft appellante nadere gegevens over het appartement in vertaalde vorm verschaft. Dit betreft onder meer drie waardebepalingen van het appartement door respectievelijk een gemeentelijk bureau in Moskou, een taxateur en het ministerie van financiën van Rusland. Omgerekend komen de taxaties uit tussen € 20.627,- en € 25.788,-.
1.10.
Bij besluit van 28 maart 2013 heeft het college de bijstand van appellante ingetrokken met ingang van 1 februari 2013 op de grond dat appellante een vermogen heeft van € 23.417,43, dat dit meer is dan het voor haar vrij te laten vermogen van € 5.795,- en dat zij hiermee de kosten van het dagelijks levensonderhoud zelf kan betalen.
1.11.
Bij brief van 10 juni 2013 heeft appellante aan het college gestuurd, onder meer de vertaalde eigendomsakte van de woning, een schriftelijke bereidverklaring om de woning te verkopen en een voorstel voor de bepaling van de commerciële huurprijs.
1.12.
Bij besluit van 27 juni 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 15 februari 2013 tot opschorting van het recht op bijstand gegrond verklaard en het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2013 tot intrekking ongegrond verklaard. Het college heeft het besluit tot opschorting ingetrokken, maar de in datzelfde besluit opgelegde verplichting inspanningen te verrichten tot verkoop gehandhaafd. De intrekking van de bijstand met ingang van 1 februari 2013 heeft het college gehandhaafd op de grond dat appellante beschikt over te veel vermogen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het dossier het algemene beeld naar boven komt dat appellante het appartement niet wil verkopen. Zij is in staat gesteld het tegendeel te bewijzen. Concrete stappen zijn echter achterwege gebleven. Appellante weet al sinds september 2012 dat zij het appartement moet verkopen. Het is appellante zwaar te verwijten dat zij onvoldoende meewerkt om haar vermogen in de vorm van het appartement te gelde te maken. Het verzoek van appellante om wettelijke rente heeft het college afgewezen.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat haar is toegezegd of dat zij er op mocht vertrouwen dat vermogen gebonden in het appartement buiten beschouwing zou blijven tijdens de bijstandsverlening, omdat zij er niet over kon beschikken of dat slechts na verkoop van het appartement bij de bijstandsverlening zou worden betrokken. Sinds de aanvang van de bijstandsverlening is niets gewijzigd. Appellante heeft te weinig tijd gehad en onvoldoende is rekening gehouden met haar belang. Zij heeft zich voldoende ingespannen om het appartement te verkopen. In ieder geval had de bijstand niet binnen drie maanden na 15 februari 2013 mogen worden ingetrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1: omzetting in leenbijstand
4.1.
Ingevolge artikel 48, eerste en tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang, wordt, tenzij in deze wet anders is bepaald, de bijstand verleend om niet. Bijstand kan worden verleend in de vorm van een geldlening indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende op korte termijn over voldoende middelen zal beschikken om over de betreffende periode in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
4.2.
De wijziging van de vorm van de bijstand van om niet naar een geldlening is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor wijziging van de vorm van de bijstand is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
De mededeling in het onder 1.1 genoemde toekenningsbesluit dat de kosten van bijstand bij verkoop van het appartement zullen worden teruggevorderd, kennelijk als achteraf verkregen middelen die betrekking hebben op een periode waarin bijstand is verleend, verhindert niet dat het college bevoegd kan worden het vermogen van appellante opnieuw vast te stellen, bijvoorbeeld indien blijkt dat de waarde van het appartement zodanig is toegenomen, dat hieraan andere gevolgen voor het recht op bijstand kunnen worden verbonden. Dit vloeit voort uit het aanvullende karakter van de bijstand en het beginsel dat de actuele situatie van de betrokkene leidend is. Vergelijk voorts de uitspraak van de Raad van 19 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5138. Daarop stuit het betoog af dat het besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De bedoelde mededeling bevat voorts niet de toezegging dat later geen nieuwe vermogensvaststelling meer zou plaatsvinden. Appellante kon aan de mededeling ook niet het vertrouwen ontlenen dat voorafgaande aan de verkoop het in het appartement gebonden vermogen voor bepaling van het recht op bijstand buiten schot zou blijven. De mededeling ziet immers op de uitoefening van een andere bevoegdheid.
4.4.
Het betoog, dat het college te snel en onvoldoende rekening houdend met de belangen van appellante is overgegaan tot wijziging van de vorm van de bijstand, slaagt wel. Gelet op het eigen onderzoek van het college in 2009, de omstandigheid dat in het appartement de moeder van appellante woonde en dat het appartement in het buitenland was gelegen, was op voorhand niet duidelijk of en, zo ja, op welke termijn appellante erin zou kunnen slagen het appartement te verkopen en tegen welke prijs. Het college heeft hiernaar geen onderzoek gedaan. In de motivering van het bestreden besluit 1 heeft het college dat ook tot uitdrukking gebracht door de zinsnede, dat niet kan worden uitgesloten dat door de verkoop middelen ter beschikking kunnen komen. Daarmee heeft het college niet redelijkerwijs aannemelijk gemaakt dat in aanmerking te nemen middelen op korte termijn kunnen worden vrijgemaakt, terwijl het college ook geen relatie gelegd heeft tussen de omvang van die middelen en de periode van bijstandsverlening tot de verkoop, die door een geldlening kan worden overbrugd. Het bestreden besluit 1 berust niet op een zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke motivering.
4.5.
Wat in 4.4 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. De aangevallen uitspraak 1 dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit 1 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zoals met partijen ter zitting besproken bestaat voor het college geen mogelijkheid dit gebrek te herstellen. Daarom zal de Raad zelf voorzien en het besluit van 5 oktober 2012 herroepen. Dat betekent dat de vorm van de bijstand met ingang van 5 oktober 2012 niet wijzigt.
Aangevallen uitspraak 2: intrekking van bijstand
4.6.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 februari 2013 tot en met 28 maart 2013, de datum van het intrekkingsbesluit.
4.7.
Het betoog dat de rechtszekerheid of het vertrouwensbeginsel in de weg staan aan de intrekking faalt op dezelfde gronden als hiervoor onder 4.3 uiteengezet.
4.8.
De bij het besluit van 15 februari 2013 opgelegde verplichting om binnen drie maanden alle nodige aantoonbare inspanningen te verrichten om het appartement te verkopen moet worden aangemerkt als een verplichting als bedoeld in artikel 55 van de WWB, gericht op beëindiging of vermindering van bijstand. Vergelijk de hiervoor onder 4.3 genoemde uitspraak van de Raad. De daaraan gekoppelde mededeling, dat, indien appellante kiest om niet te verkopen, de bijstand wordt beëindigd wegens te groot vermogen, moet in dit verband wel worden gezien als een uitdrukkelijke en ongeclausuleerde toezegging om niet eerder tot intrekking of beëindiging van de bijstand over te gaan dan nadat appellante drie maanden de tijd had gehad om het appartement te verkopen en/of daarover een beslissing te nemen, tenzij zij eerder had gekozen niet te verkopen. Vergelijk opnieuw de onder 4.3 genoemde uitspraak. Appellante heeft niet op 1 februari 2013 of later binnen drie maanden na 15 februari 2013 er voor gekozen het appartement niet te verkopen, hetgeen bevestigd wordt door de schriftelijke verklaring genoemd onder 1.11. Indien en voor zover het college van mening was dat appellante de haar opgelegde verplichting onvoldoende nakwam, had het college kunnen kiezen voor sanctionering door middel van afstemming met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de maatregelenverordening als bedoeld in artikel 8 van de WWB. Het niet nakomen van die verplichting binnen die periode van drie maanden kan geen grond vormen voor een intrekking van de bijstand binnen deze periode. Dit betekent dat de intrekking van de bijstand met ingang van 1 februari 2013 is geschied in strijd met de bedoelde toezegging.
4.9.
Uit 4.8 volgt dat het bestreden besluit 2 is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak 2 dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren wegens strijd met dat beginsel en het bestreden besluit 2 vernietigen. Aansluitend dient de Raad te bezien of definitieve geschillenbeslechting mogelijk is. De mogelijkheden daartoe zijn ter zitting met partijen besproken, waaronder beëindiging van bijstand met een datum gelegen na de te beoordelen periode. Daarom wordt als volgt overwogen.
4.10.
Uit 4.8 volgt dat gelet op de toezegging het college de bijstand niet eerder kon beëindigen wegens te groot vermogen dan met ingang van 15 mei 2013. Uit de onder 1.9 bedoelde gegevens volgt dat appellante op die datum kon beschikken over een vermogen boven de grens van het bescheiden vrij te laten vermogen en ook dat zij het appartement toen kon verkopen, zodat het college bevoegd was met ingang van die datum de bijstand te beëindigen. De enkele omstandigheid dat haar moeder het appartement bewoonde, is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet van die bevoegdheid gebruik had mogen maken. Daarbij staat voorop dat bijstand wordt verstrekt voor hier te lande verblijvende personen die verkeren in behoeftige omstandigheden, en dat de bijstand niet, ook niet indirect, is bedoeld om te voorzien in het levensonderhoud van personen buiten Nederland. Voorts is hier van belang dat appellante, door de besluitvorming in de onderhavige zaken en voorbereiding daarvan, sinds medio september 2012 wist dat het college voornemens was het appartement te betrekken bij de vaststelling van het recht op bijstand en dat dit tot verkoop of beëindiging van bijstand zou kunnen leiden, zodat zij zich op die mogelijke uitkomsten kon voorbereiden. Aldus is voldoende rekening gehouden met de belangen van appellante. Daarom zal de Raad bepalen dat de bijstand met ingang van 15 mei 2013 wordt beëindigd.
In beide zaken
4.11.
Uit 4.5 en 4.10 volgt dat de bijstandsverlening om niet doorloopt tot 15 mei 2013 en per die datum wordt beëindigd. Voor zover de bijstand over de periode vanaf 1 februari 2013 tot 15 mei 2013 ten onrechte niet is uitgekeerd, of in verband met de vorm van de bijstand ten onrechte als lening is verstrekt over de periode van 5 oktober 2012 tot 1 februari 2013 en nadien ten onrechte is terugbetaald, komt de daaruit voortvloeiende schade, zoals verzocht, voor vergoeding in aanmerking naar de hoogte van de wettelijke rente. Daarom bestaat aanleiding om de door appellante verzochte schadevergoeding toe te kennen in de vorm van wettelijke rente over de alsnog te betalen bijstand over de periode van 1 februari 2013 tot
15 mei 2013 en, indien en voor zover van appellante de als lening verstrekte bijstand is
terug- en ingevorderd, de over die bedragen verschuldigde wettelijke rente met ingang van de dag van invordering. Voor de wijze waarop de wettelijke rente wordt berekend, verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden in beide zaken samen begroot op € 1.948,- in twee bezwaarschriftprocedures, op € 1.948,- in twee beroepsprocedures en € 1.461,- voor twee procedures in hoger beroep met een gevoegde behandeling ter zitting, in totaal € 5.357,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak 1;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 november 2012 gegrond en vernietigt dat
besluit;
- herroept het besluit van 5 oktober 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats
treedt van het vernietigde besluit van 27 november 2012;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 juni 2013 gegrond voor zover daarbij de
intrekking van de bijstand per 1 februari 2013 is gehandhaafd en vernietigd dat besluit in
zoverre;
- herroept het besluit van 28 maart 2013 en bepaalt dat de bijstand van appellante wordt
beëindigd met ingang van 15 mei 2013;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het
besluit van 27 juni 2013;
- wijst het verzoek om vergoeding van schade toe als onder 4.11 bepaald;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de kosten van appellante tot een bedrag van
€ 5.357,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in de beroepen en de hoger beroepen betaalde
griffierecht van in totaal € 396,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en
G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2014.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) O.P.L. Hovens