Uitspraak
12/6536 AWBZ
Datum uitspraak: 10 december 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 29 oktober 2012, 12/1740 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
CAK (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats](betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft N.V.J. Buijs een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.W.M. Boelee. Betrokkene is, met bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 6 januari 2011 heeft appellant de bijdrage bij verblijf in een instelling, door appellant “eigen bijdrage Zorg met Verblijf” genoemd, met ingang van 1 januari 2011 voor betrokkene vastgesteld op € 490,45 per kalendermaand.
1.2.
Bij besluit van 27 mei 2011 heeft appellant deze eigen bijdrage herzien en met ingang van 1 januari 2011 vastgesteld op € 0,- per kalendermaand.
1.3.
Bij besluit van 17 juni 2011 heeft appellant betrokkene bericht dat ter uitvoering van het onder 1.2 bedoelde besluit € 1.471,35 zal worden terugbetaald.
1.4.
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft appellant de eigen bijdrage opnieuw herzien en met ingang van 1 januari 2011 weer vastgesteld op € 490,45 per kalendermaand.
1.5.
Bij besluit van 14 juli 2011 heeft appellant betrokkene bericht dat zij ten gevolge van het onder 1.4 bedoelde besluit vóór 29 juli 2011 € 2.452,25 moet betalen.
1.6.
Bij brief van 20 januari 2012 heeft betrokkene appellant verzocht een bedrag van € 490,45 kwijt te schelden, omdat een deel van de bij 1.5 genoemde vordering door fouten van appellant is ontstaan.
1.7.
Bij besluit van 9 maart 2012 heeft appellant het verzoek om kwijtschelding afgewezen. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.8.
Bij besluit van 29 mei 2012 (bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar ongegrond verklaard. Appellant heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de berekening van de eigen bijdrage heeft plaatsgevonden op grond van het bepaalde in het Bijdragebesluit zorg en de Bijdrageregeling zorg AWBZ. Volgens appellant volgt uit vaste rechtspraak dat aan een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toekomt om een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en ook overigens geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel. Volgens appellant is daarvan geen sprake. Ook meent appellant dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit voor betrokkene niet onevenredig zijn ten opzichte van het belang dat met de invordering van de eigen bijdrage, te weten het algemeen belang, wordt gediend. Appellant heeft hierbij in aanmerking genomen dat een vastgestelde eigen bijdrage in beginsel geheel wordt ingevorderd omdat het om gelden gaat waarmee de AWBZ-zorg betaalbaar wordt gehouden. Betrokkene had volgens appellant kunnen begrijpen dat de eigen bijdrage bij het onder 1.2 genoemde besluit ten onrechte op € 0,- was vastgesteld, omdat uit het bij het besluit bijgevoegde rekenschema blijkt dat was uitgegaan van een onjuist verzamelinkomen van € 0,-. Ook had zij daarop bedacht moeten zijn omdat de eigen bijdrage in het zorgjaar 2011 eerder was vastgesteld op € 490,45 en in de voorafgaande zorgjaren nooit sprake is geweest van een eigen bijdrage van € 0,-. Betrokkene had daarom kunnen weten dat de restitutie van het onder 1.3 genoemde bedrag onterecht was. Verder acht appellant van belang dat het opnieuw in rekening brengen van de eigen bijdrage binnen een redelijke termijn, te weten binnen vijf weken na de onterechte restitutie, is gebeurd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met een bepaling over griffierecht, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 9 maart 2012 herroepen in die zin dat een bedrag van € 490,45 aan betrokkene wordt kwijtgescholden, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Volgens de rechtbank had appellant in de bijzondere omstandigheden van het geval bij afweging van de betrokken belangen aanleiding moeten vinden om niet meer over te gaan tot invordering van het nog openstaande bedrag van € 490,45.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat appellant in de bijzondere omstandigheden van het geval bij afweging van de betrokken belangen aanleiding had moeten zien om niet meer over te gaan tot invordering van een bedrag van € 490,45.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt voorop dat in het bestreden besluit van 29 mei 2012 het besluit van 9 maart 2012, waarin geweigerd is de voor betrokkene bij besluit van 28 juni 2011 vastgestelde eigen bijdrage tot een bedrag van € 490,45 kwijt te schelden, is gehandhaafd. Voor de beoordeling van een dergelijk besluit maakt de Raad in het vervolg onderscheid tussen een eigen bijdrage die is vastgesteld vóór de inwerkingtreding van de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 1 juli 2009 en een eigen bijdrage die op of na die datum is vastgesteld. Voor eerstgenoemde situatie blijft het toetsingskader in de uitspraak van de Raad van
12 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:951, inhoudende dat bij het uitoefenen van de bevoegdheid om een vastgestelde eigen bijdrage in te vorderen het geschreven en ongeschreven recht in aanmerking dient te worden genomen, daaronder begrepen de in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb neergelegde regel dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen dient af te wegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit, van kracht. Voor laatstgenoemde situatie geldt het volgende.
4.2.1.
Het rechtsgevolg van een besluit tot vaststelling van een eigen bijdrage, als bedoeld in het Bijdragebesluit zorg, is dat de verzekerde gehouden is de in dat besluit vastgestelde eigen bijdrage te betalen. De vastgestelde eigen bijdrage moet daarom worden aangemerkt als een geldschuld als bedoeld in artikel 4:85, eerste lid, van de Awb. De bepalingen van titel 4.4 van de Awb zijn daarop van toepassing, tenzij daarvan bij of krachtens wettelijk voorschrift is afgeweken.
4.2.2.
Titel 4.4 van de Awb bevat geen bepaling op grond waarvan een bestuursorgaan bevoegd is af te zien van gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van een geldschuld of van (verdere) invordering daarvan. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat dit een bewuste keuze van de wetgever is geweest. “(…) Steeds zal de algemene regeling in de Awb kunnen dienen als uitgangspunt. In een aantal gevallen zal het nodig blijken dat naast een algemene regeling in de Awb in de bijzondere wetten een beperkt aantal specifieke voorschriften blijft gelden. Zulks kan ook het geval zijn indien het onderwerp zich niet leent voor een algemene regeling in de Awb. Zo is het uitgangspunt dat schulden dienen te worden betaald. Een regeling met betrekking tot kwijtschelding kan beter worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals bijvoorbeeld de Invorderingswet 1990. Een dergelijke regeling leent zich niet voor regeling in de Awb. (…) Het onderhavige wetsvoorstel voorziet met opzet niet in een algemene bevoegdheid tot kwijtschelding. Kwijtschelding komt er in veel gevallen op neer dat een burger wordt ontslagen van wettelijke verplichtingen tot betaling. Dit dient uitzondering te blijven en kan daarom zo nodig beter door de bijzondere wetgever worden geregeld. Van kwijtschelding moet worden onderscheiden het staken van de invordering omdat de schuldenaar onvoldoende verhaal biedt of omdat invordering een onevenredige inspanning zou vergen. Dat is een feitelijke handeling, geen besluit. (…)” (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 13, 23-24). De vaste commissie van Justitie heeft in het Verslag tot uitdrukking gebracht zich te kunnen vinden in het oordeel van de regering dat een kwijtscheldingsregeling zich niet leent voor regeling in de Awb, dat het uitgangspunt is dat schulden dienen te worden betaald en dat een regeling met betrekking tot kwijtschelding beter kan worden gereserveerd voor een bijzonder rechtsgebied, zoals de Invorderingswet 1990. Wel vraagt genoemde commissie zich af of voor aanzienlijke geldschulden niet een soort “ventielbepaling” kan worden opgenomen, waarbij naast een mogelijkheid van uitstel van betaling een (partiële) kwijtschelding (al dan niet onder voorwaarden) in het geval van concrete betalingsonmacht wordt gerealiseerd. (Kamerstukken II 2004/05, 29702, nr. 6,
blz. 6). In de nota naar aanleiding van het verslag gaat de regering op die vraag als volgt in: “Wij merken hierover op dat dit wetsvoorstel het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt de wederpartij uitstel van betaling te verlenen. Dit uitstel kan onder voorwaarden worden verleend (vgl. art. 4.4.1.10). Wij hebben onze gedachten nogmaals laten gaan over de vraag of het zinvol is daaraan een algemene regeling voor, al dan niet partiële, kwijtschelding toe te voegen. Een algemene wettelijke regeling is echter niet goed realiseerbaar, aangezien de gevallen waarin kwijtschelding op haar plaats is, te veel van geval tot geval verschillen. Bovendien valt niet uit te sluiten dat een dergelijke voorziening in de praktijk een zekere aanzuigende werking zal hebben, terwijl het uitgangspunt toch moet zijn dat schulden worden voldaan. Dit alles sluit overigens niet uit dat in bijzondere wetgeving voor een bepaald geval een kwijtscheldingsregeling wordt opgenomen.” (Kamerstukken II 2005/06, 29702, nr. 7,
blz. 8).
4.2.3.
Op 18 maart 2014 is een wetsevaluatierapport over de werking van titel 4.4, de bestuursrechtelijke geldschuldenregeling, aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II, 2013/14, 29279, bijlage bij nr. 194). In de aanbiedingsbrief van dit rapport gaat de minister van Veiligheid en Justitie, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in op de onderzoeksbevinding dat de regeling van titel 4.4 van de Awb op punten wat gedetailleerder zou mogen zijn (bijvoorbeeld in het geven van materiële normen over de uitoefening van invorderingsbevoegdheden en in het geven van regels voor de fase die voorafgaat aan de betalingsbeschikking). De ministers zijn voornemens om de suggesties voor wijziging dan wel verbetering in overweging te nemen en bij gelegenheid in de titel te verwerken (Kamerstukken II 2013/14, 29279, nr. 194). Bij brief van 4 september 2014 hebben de beide genoemde ministers de Tweede Kamer echter bericht dat zij de suggestie om in de Awb meer materiële regels te geven omtrent de invulling van de bevoegdheid tot uitstel van betaling of geldschulden kwijt te schelden, niet overnemen (Kamerstukken II 2013/14, 29279, nr. 205, blz. 3).
4.2.4.
Uit 4.2.2 en 4.2.3 volgt dat een besluit tot gehele of gedeeltelijke kwijtschelding of niet (verdere) inning of invordering van een geldschuld, als bedoeld in artikel 4:85, eerste lid, van de Awb niet kan worden gebaseerd op een bepaling van titel 4.4 van de Awb.
4.2.5.
Nu bij of krachtens de AWBZ evenmin is voorzien in de bevoegdheid om een geldschuld in de vorm van een vastgestelde eigen bijdrage geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden, resteert de vraag of deze op een andere grondslag kan worden gebaseerd. Daarvoor is het volgende van belang.
4.2.6.
Een geldschuld kan dwingend zijn vastgesteld, zonder wettelijke mogelijkheid tot afwijking, dan wel op grond van een discretionaire bevoegdheid. In het laatste geval kan worden aangenomen dat de bevoegdheid tot vaststelling van de geldschuld de bevoegdheid tot gehele of gedeeltelijke kwijtschelding insluit; vergelijk de uitspraak van de Raad van
23 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM1313. Ook in het onder 4.2.3 genoemde wetsevaluatierapport wordt hiervan uitgegaan. (Kamerstukken II, 2013/14, 29279, bijlage bij nr. 194, blz. 83).
4.3.
De eigen bijdrage voor betrokkene is in rechte onaantastbaar vastgesteld bij het onder 1.4 genoemde besluit van 28 juni 2011. Gelet op artikel III, eerste lid, van de Vierde tranche van de Awb (Stb. 2009, 264) is op deze geldschuld, nu deze is ontstaan na 30 juni 2009, titel 4.4 van de Awb van toepassing. De Raad is van oordeel dat het bij dit besluit niet gaat om toepassing van de dwingendrechtelijke bepalingen van artikel 2 en artikel 5 (tekst tot
1 januari 2013) van het Bijdragebesluit zorg, maar om het met terugwerkende kracht in voor de betrokken verzekerde in nadelige zin herzien van een eerder vastgestelde eigen bijdrage. Het Bijdragebesluit zorg hield tot 1 januari 2013 geen voorschrift in over het herzien van een vastgestelde eigen bijdrage. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan, zoals appellant, naar vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld CRvB 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1545), de bevoegdheid toekomt om een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel en ook overigens niet met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel. Nu de geldschuld van betrokkene voortvloeit uit het besluit van appellant om de eerder vastgestelde eigen bijdrage met terugwerkende kracht te herzien, komt appellant, omdat het daarbij om de toepassing van een discretionaire bevoegdheid gaat, ook de bevoegdheid toe om de daaruit voortvloeiende geldschuld in de vorm van een eigen bijdrage geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden. Uit de stukken blijkt dat appellant in de door betrokkene bij zijn verzoek om kwijtschelding aangevoerde omstandigheden geen reden heeft gevonden om daartoe over te gaan.
4.4.
Nu betrokkene niet is opgekomen tegen de onder 1.4 en 1.5 genoemde besluiten van
28 juni 2011 en 14 juli 2011 dient hij de daaruit voortvloeiende betalingsverplichtingen na te komen. Betrokkene heeft voor het eerst op 20 januari 2012 verzocht om kwijtschelding van de toen nog openstaande betalingsverplichting van € 490,45. Het is aan betrokkene om te stellen en te onderbouwen welke omstandigheden aanleiding zouden moeten geven om zijn verzoek tot kwijtschelding te honoreren. Betrokkene heeft in dit verband niets aangevoerd. Appellant heeft in het bestreden besluit ook omstandigheden laten meewegen die betrekking hebben op het ontstaan van de geldschuld. De Raad is met appellant en anders dan de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van omstandigheden die voor appellant aanleiding hadden moeten vormen om het verzoek om kwijtschelding van een bedrag van € 490,45 te honoreren.
4.5.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep beoordelen. De Raad is niet gebleken van omstandigheden die voor appellant aanleiding hadden moeten vormen om het verzoek om kwijtschelding te honoreren. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en G. van Zeben-de Vries en
D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) G.J. van Gendt