Uitspraak
13/1437 AOW
Datum uitspraak: 31 oktober 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
22 februari 2013, 12/3474 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (appellant)
[Betrokkene] te Costa Rica (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. B Wernik, advocaat, zich gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen en H. van der Most. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Wernik.
OVERWEGINGEN
1.1.Betrokkene is geboren [in] februari 1947 en woont sinds 2006 in Costa Rica. Hij heeft zich bij zijn vertrek uit Nederland vrijwillig verzekerd voor de Algemene Ouderdomswet (AOW). Hij heeft in augustus 2011 een ouderdomspensioen ingevolge de AOW aangevraagd. Bij besluit van 20 oktober 2011 is aan betrokkene met ingang van februari 2012 een ouderdomspensioen toegekend naar de norm van een ongehuwde, te weten 70% van het nettominimumloon.
1.2.
Bij besluit van 7 mei 2012 heeft appellant aan betrokkene meegedeeld dat hij met ingang van 1 februari 2012 recht heeft op een ouderdomspensioen naar de norm van een alleenstaande, te weten 50% van het nettominimumloon, omdat de voorlopige toepassing van het verdrag met Costa Rica per 1 januari 2012 is stopgezet. Met een afzonderlijke besluit van 7 mei 2012 is beslist dat het te veel betaalde bedrag aan ouderdomspensioen wordt
teruggevorderd.
1.3.
Bij besluit op bezwaar van 26 juni 2012 (bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene gedeeltelijk gegrond verklaard. De nieuwe beslissing luidt dat het ouderdomspensioen eerst met ingang van mei 2012 wordt verlaagd naar 50% van het nettominimumloon en dat niets wordt teruggevorderd. Daarbij is vermeld dat voor personen die op 31 december 2011 recht hadden op ouderdomspensioen, overgangsrecht geldt, inhoudende dat bestaande rechten in stand worden gelaten.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de in 1.2 genoemde besluiten herroepen. De rechtbank heeft overwogen dat door het toekenningsbesluit van 20 oktober 2011 een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(Eerste Protocol, EVRM) is ontstaan. Het overgangsrecht voorziet in dergelijke gevallen in volledig eerbiedigende werking, zodat betrokkene recht op het toegekende ouderdomspensioen heeft.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat betrokkene pas [in] februari 2012 de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Op die datum maakte het verdrag met Costa Rica geen deel meer uit van de Nederlandse rechtsorde. Betrokkene woonde toen al in een
niet-verdragsland. Aan het toekenningsbesluit van 20 oktober 2011 kan betrokkene geen rechten ontlenen aangezien sprake was van een onjuist besluit. Aan betrokkene wordt tegemoetgekomen doordat niet wordt teruggevorderd.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1.
Artikel 8a en 9a van de AOW zijn ingevoerd bij de Wet beperking export uitkeringen (Stb. 1999, 250, hierna: Wet BEU). Met deze wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Voor (onder meer) de AOW is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, welke termijn nadien met een jaar is verlengd
(Stb. 2003, 524). Na afloop van deze termijn zal het bedrag van de uitkering van personen die in een niet-verdragsland wonen, in bepaalde situaties worden verlaagd. Bij uitspraak van
14 maart 2003, LJN: AF5937, heeft de Raad de op de Wet BEU gebaseerde afbouw van de toeslag ingevolge de Toeslagenwet in strijd geacht met artikel 5 van Pro ILO-Verdrag 118. De Svb heeft vervolgens de werking van de Wet BEU - ook voor personen die wonen in landen die geen partij zijn bij ILO-Verdrag 118 - opgeschort tot het moment waarop de voorgenomen opzegging door de Nederlandse regering van ILO-Verdrag 118 zou zijn geëffectueerd. Genoemd verdrag is opgezegd bij (Goedkeurings)wet van 9 december 2004 (Stb. 2004, 715), welke wet op 30 december 2004 in werking is getreden. De opzegging is eerst van kracht geworden één jaar na de deponering van de daartoe strekkende akte, hetgeen in dit geval wil zeggen met ingang van 20 december 2005. In verband hiermee heeft de Svb de verlaging van destijds reeds toegekende pensioenen laten ingaan op 1 januari 2006. Voorts is in verband met het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van personen die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU op 1 januari 2000 in een niet-verdragsland woonden én voor die datum al recht hadden op een AOW-pensioen of een pensioen ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw), een specifieke overgangsregeling ingevoerd die ertoe heeft geleid dat de betreffende uitkeringsgerechtigden ook na 1 januari 2006 recht houden op een ongewijzigd pensioen. Deze zogenoemde ‘pardonregeling’ is ingevoerd bij wet van 7 december 2006 Stb. 2006, 697) en kent een terugwerkende kracht tot 20 december 2005. Blijkens de Memorie van Toelichting (
Kamerstukken II2005/06, 30 665, nr. 3) is met deze regeling beoogd de rechten te eerbiedigen van de beperkte groep uitkeringsgerechtigden wier recht op uitkering op
Kamerstukken II2005/06, 30 665, nr. 3) is met deze regeling beoogd de rechten te eerbiedigen van de beperkte groep uitkeringsgerechtigden wier recht op uitkering op
20 december 2005 zou zijn beëindigd. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat deze groep van personen er niet van op de hoogte kon zijn dat de uitkering zou worden beëindigd indien er met het betreffende land geen handhavingsverdrag zou worden gesloten.
4.2.
Artikel 9a van de AOW, dat in het onderhavige geval aan de orde is, kent ten aanzien van de hoogte van het ouderdomspensioen een van artikel 9 afwijkende Pro regeling voor personen die niet in Nederland wonen. Op grond van het eerste lid van dit artikel heeft de ongehuwde pensioengerechtigde die buiten Nederland woont, geen aanspraak op de grondslag van 70%, maar geldt de grondslag van 50% van het netto-minimumloon (de grondslag voor een ongehuwde pensioengerechtigde), tenzij - kort samengevat - de betrokkene woont in een land waar hij op grond van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op (een volledige) uitkering heeft. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren zijn in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering. De Raad heeft in verschillende uitspraken reeds geoordeeld dat de toepassing van artikel 8a en 9a van de AOW onder omstandigheden geen ontoelaatbare inbreuk op het eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol noch een ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats in de zin van artikel 14 van Pro het EVRM in samenhang met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol met zich brengt. Dit geldt zowel voor de verlaging van het ouderdomspensioen als gevolg van verhuizing van de pensioengerechtigde na 1 januari 2006 naar het buitenland (ECLI:NL:CRVB:2011:BR3541) als voor de verlaging van een reeds voor 1 januari 2006 toegekend ouderdomspensioen als gevolg van de opzegging van ILO-conventie 118 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI0952) In het geval van appellant is sprake van een lager ouderdomspensioen in verband met de beëindiging van de voorlopige toepassing van een verdrag.
4.3.
Op 1 december 2003 is het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Costa Rica inzake de controle van socialezekerheidsuitkeringen tot stand gekomen (Trb. 2004, 18, hierna het Verdrag). Ouderdomspensioen valt onder de materiële werkingssfeer van het Verdrag. Artikel 4, regelt de export van uitkeringen. Het eerste lid bepaalt dat het feit dat de uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin woont of verblijft op het grondgebied van een van de Verdragsluitende Partijen, geen belemmering vormt voor de uitbetaling van de uitkeringen binnen het kader van dit Verdrag. Het derde lid bepaalt dat het eerste lid onverlet laat Nederlandse wetgeving tot invoering van beperkingen ten aanzien van de betaling van kinderbijslagen met betrekking tot kinderen die wonen of verblijven buiten het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden, of tot uitsluiting van betaling daarvan. Artikel 14 regelt Pro de inwerkingtreding van het Verdrag. Het derde lid bepaalt dat het Koninkrijk der Nederlanden artikel 4 voorlopig Pro toepast vanaf de eerste dag van de tweede maand volgende op de datum van ondertekening van dit Verdrag, zonder dat dit een vergelijkbare verplichting voor de Republiek Costa Rica impliceert. De ondertekening heeft op 1 december 2003 plaatsgevonden. Het Verdrag is derhalve vanaf 1 februari 2004 voor Nederland van voorlopige toepassing. Op 2 mei 2004 is door de Staten-Generaal goedkeuring verleend.
4.4.
Deze voorlopige toepassing heeft een, zij het tijdelijke, volkenrechtelijke rechtsbinding geschapen (zie ECLI:NL:CRVB:2006:AV0802). De voorlopige toepassing is geregeld in artikel 25 van Pro het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Verdrag van Wenen). Op grond van artikel 91 van Pro de Grondwet wordt het Koninkrijk der Nederlanden niet aan verdragen gebonden zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal. De voorlopige toepassing heeft daarom voor Nederland een nadere uitwerking gekregen in artikel 15 van Pro de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
4.5.
Artikel 15, lid 1 en lid 2, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen luidt:
“1. Behoudens in het geval dat het gaat om een verdrag dat bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kan, indien het belang van het Koninkrijk het vordert, de regering bewerkstelligen dat een verdrag voor het Koninkrijk voorlopig wordt toegepast voorafgaande aan de inwerkingtreding van dat verdrag. 2. Met betrekking tot een verdrag dat voor zijn inwerkingtreding de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeft is voorlopige toepassing niet geoorloofd ten aanzien van bepalingen van dat verdrag welke afwijken van de wet of tot zo nodig afwijken noodzaken.”
4.6.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze Rijkswet wordt voorlopige toepassing gebruikt, wanneer een snelle toepassing van de verdragsbepalingen in een gegeven situatie vereist is, terwijl de betrokken staten nog moeten voldoen aan de interne procedures die gelden met betrekking tot het zich binden aan een verdrag. Zij verplicht tot uitvoering van alle verdragsbepalingen, tenzij daaraan uitdrukkelijk beperkingen zijn gesteld. Deze verplichting is voorlopig, dat wil zeggen zij bestaat onder de ontbindende voorwaarde van beëindiging van de voorlopige toepassing, hetgeen zich voordoet wanneer het verdrag voor de betrokken staat in werking treedt of deze te kennen geeft toch geen partij te worden.
4.7.
In Trb. 2012, 30 van 14 februari 2012 is vermeld dat de voorlopige toepassing van de exportbepaling in een aantal verdragen op 1 januari 2012 is beëindigd. Daaraan ligt ten grondslag dat de regering heeft besloten niet langer te wachten op ratificatie door het andere land en de voorlopige toepassing van deze verdragen te beëindigen en geen sociale zekerheidsuitkeringen meer naar deze landen te exporteren. Het betreft de landen Bolivia, Botswana, Brazilië, Costa Rica, Gambia, Mali en Mexico (
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 3, p. 2). Appellant kan om die reden worden gevolgd in zijn standpunt dat ten tijde van het ontstaan van het recht op ouderdomspensioen, artikel 4 van Pro het Verdrag geen deel meer uitmaakte van het Nederlandse recht.
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 3, p. 2). Appellant kan om die reden worden gevolgd in zijn standpunt dat ten tijde van het ontstaan van het recht op ouderdomspensioen, artikel 4 van Pro het Verdrag geen deel meer uitmaakte van het Nederlandse recht.
4.8.
De rechtbank heeft geoordeeld dat betrokkene op grond van het overgangsrecht onverminderd recht heeft op ouderdomspensioen naar de norm van een ongehuwde. Appellant heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat overgangsregels worden gehanteerd die zijn ontleend aan het overgangsrecht dat gold bij de invoering van de Wet BEU. Ter zitting van de rechtbank heeft appellant gewezen op het overgangsrecht zoals dit is neergelegd in wetsvoorstel 33 162 (
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 2). De Raad begrijpt hieruit dat deze overgangsregels door appellant naar analogie worden gehanteerd als vaste gedragslijn. Artikel 62 van Pro de AOW luidde destijds:
Kamerstukken II2011/12, 33 162, nr. 2). De Raad begrijpt hieruit dat deze overgangsregels door appellant naar analogie worden gehanteerd als vaste gedragslijn. Artikel 62 van Pro de AOW luidde destijds:
“De artikelen 8a en 9a zijn niet van toepassing op de pensioengerechtigde, die:
a) op 31 december 1999 recht heeft op een ouderdomspensioen en op die dag niet in Nederland woont, en
b) op 19 december 2005 dit recht op ouderdomspensioen uitsluitend nog heeft op grond van artikel 2 van Pro de wet van 9 december 2004,
houdende goedkeuring van het voornemen tot opzegging van het op 28 juni 1962 te Genève tot stand gekomen Verdrag betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid
(Verdrag Nr. 118 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar zesenveertigste zitting; Trb. 1962, 122 en Trb. 1964, 23) (Stb. 2004, 715).”
Het voorgestelde artikel 62a van de AOW bepaalt dat de artikelen 8a, eerste lid, en 9a, eerste lid, niet van toepassing zijn op de pensioengerechtigde, op wie die artikelen als gevolg van de opzegging van een verdrag, de beëindiging van de voorlopige toepassing van een verdrag dan wel de beëindiging van een daarmee gelijk te stellen situatie van toepassing zouden worden, zolang de pensioengerechtigde blijft wonen in hetzelfde land als het land waar hij op de dag voor buitenwerkingtreding als gevolg van die opzegging respectievelijk op de dag voor de beëindiging woonde en blijft voldoen aan de voorwaarden voor het recht op ouderdomspensioen. Hieruit kan worden afgeleid dat voor het overgangsrecht niet de datum van het toekennende besluit bepalend is doch het al dan niet bestaan van een recht op ouderdomspensioen op het tijdstip van het van toepassing worden van artikel 8a of 9a van de AOW. Nu betrokkene op – naar analogie - 31 december 2011 geen recht op ouderdomspensioen had, moet de conclusie zijn dat het overgangsrecht hem niet kan baten. De rechtbank wordt niet gevolgd in het oordeel dat betrokkene in een gelijke situatie verkeert als personen die op 31 december 2011 recht op ouderdomspensioen hadden.
4.9.
Met betrekking tot artikel 1 van Pro het Eerste Protocol wordt als volgt overwogen. Kortheidshalve wordt dienaangaande in de eerste plaats verwezen naar de in 4.2 genoemde uitspraken, waarin een lager recht op ouderdomspensioen in verband met de toepassing
van - kort gezegd - de Wet BEU niet in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol werd geacht. In die uitspraken is overwogen dat de inbreuk op het eigendomsrecht door invoering van de Wet BEU geregeld is in een wet in formele zin, dat de doelstelling van de Wet BEU legitiem is, dat de artikel 8a en 9a van de AOW een passend middel zijn om de gestelde doelstelling te realiseren, dat de door de wetgever gemaakte afweging van belangen niet kennelijk onredelijk is, terwijl niet gezegd kan worden dat op betrokkenen een ‘individual and excessive burden’ wordt gelegd. Daarbij is in aanmerking genomen dat uiteindelijk is voorzien in een overgangsregeling van drie jaar, welke regeling, naar het oordeel van de Raad, een afdoende compensatie inhoudt voor de eventuele aantasting van het eigendomsrecht.
4.10.
De Raad ziet geen aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen in het geval van betrokkene, waarin een lager ouderdomspensioen is toegekend als gevolg van de stopzetting van de voorlopige toepassing van een bepaling van een verdrag. Er is sprake van een in nationale en internationale regelgeving voorziene voorlopige toepassing van een bepaling van het Verdrag en de beëindiging daarvan. Wat er ook zij van de vraag of in het geval van betrokkene überhaupt sprake is van een possession in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol gezien enerzijds het feit dat betrokkene ten tijde van de aanvang van zijn ouderdomspensioen niet aan de voorwaarden voor een ouderdomspensioen van 70% voldoet (vgl. EHRM 10 november 2009, Bladh v. Zweden, nr. 46125/06) en anderzijds aan hem wel een pensioen naar die grondslag is toegekend (vgl. EHRM 15 september 2009, Moskal v. Polen, nr. 10737/05), ook indien een possession aanwezig wordt geacht, is de onderhavige inbreuk toelaatbaar. Weliswaar is in het geval van betrokkene geen overgangsregeling van toepassing doch betrokkene heeft drie maanden een ouderdomspensioen naar de 70%- norm ontvangen en hoeft het meerdere niet terug te betalen. Daarbij is van belang dat betrokkene recht op ouderdomspensioen heeft gekregen lang nadat de Wet BEU in werking is getreden. Hij kon, bij het uitblijven van goedkeuring van het Verdrag door Costa Rica, niet de gerechtvaardigde verwachting hebben dat de voorlopige toepassing ongewijzigd zou worden voortgezet. Voorts heeft de Nederlandse overheid medio 2011 door middel van een persbericht melding gemaakt van de verandering in het recht op ouderdomspensioen voor personen in de desbetreffende landen. Daar komt bij dat in het geval van betrokkene het ouderdomspensioen niet volledig is beëindigd doch is verlaagd van 70 naar 50% van het basisbedrag. Deze verlaging met 28% is beduidend minder dan de verlaging met 67% die in de zaak Stefanetti aan de orde was (EHRM 15 april 2014, Stefanetti e.a. v. Italie,
nr. 21838/10 e.a.). Niet gezegd kan worden dat op betrokkene een ‘individual and excessive burden’ wordt gelegd. Dat betrokkene (vrijwillig) premie heeft betaald voor de AOW kan daar niet aan afdoen. Het (vrijwillig) betalen van premie leidt tot verzekerde jaren maar niet tot een recht op ouderdomspensioen naar een van de in artikel 9 van Pro de AOW genoemde mogelijke normen. Ook personen die in Nederland wonen, worden - onafhankelijk van het aantal jaren dat premie is betaald en de hoogte daarvan - pas als zij pensioengerechtigd zijn op grond van hun persoonlijke omstandigheden (gehuwd of niet) in aanmerking gebracht voor een van de mogelijke normen. Voorts wordt ook recht op ouderdomspensioen opgebouwd als geen premie wordt betaald: naast in dienstbetrekking verrichte arbeid leidt ook louter ingezetenschap, zonder premiebetaling, tot verzekerde tijdvakken.
5. Dit alles leidt tot de conclusie dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Het beroep wordt ongegrond verklaard.
6. De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van R.L. Rijnen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2014.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) R.L. Rijnen