Uitspraak
11/1590 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 1 februari 2011, 10/674 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 8 januari 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.G.H.M. de Glas, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak van [V.] (V) met reg.nrs 11/1395 WWB en 11/1594 WWB, plaatsgevonden op 20 november 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Glas. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.J. Bloemena. In de gevoegde zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontving vanaf 1 september 1988 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij staat vanaf 6 juli 1988 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Nijmegen (GBA) ingeschreven op het adres [adres 1]. V ontving vanaf 1 september 1992 bijstand, laatstelijk ingevolge de WWB naar de norm voor een alleenstaande ouder, en staat vanaf 8 oktober 1992 in de GBA ingeschreven op het adres [adres 2]. Op [geboortedatum] heeft V een kind gekregen, waarvan appellant de vader is.
1.2. Naar aanleiding van twee anonieme meldingen, onder meer inhoudende dat appellant samenwoont met V, heeft een medewerker van Bureau Handhaving van de Afdeling Zorg en Inkomen Gemeente Nijmegen (Bureau Handhaving) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant en V verleende bijstand. In dat kader heeft Bureau Handhaving onder meer dossieronderzoek verricht, bewoners van [adres 2] en [adres 1] als getuigen gehoord en appellant en V als verdachten verhoord. De bevindingen en conclusies van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 1 april 2009 en in een proces-verbaal dat op 20 mei 2009 is afgesloten.
1.3. De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 5 maart 2009 de bijstand van appellant over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 juli 2008 in te trekken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand van appellant terug te vorderen tot een bedrag van in totaal € 139.861,67. Voorts heeft het college de ten behoeve van V gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 mei 2005 mede van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 105.348,95. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant, zonder daarvan melding te hebben gemaakt, een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met V en huurinkomsten heeft genoten. Bij besluit van 8 april 2009 heeft het college het besluit van 5 maart 2009 in die zin gewijzigd dat de bijstand van appellant wordt ingetrokken over de periodes van 1 juli 1997 tot en met 31 juli 2006 en van 1 januari 2007 tot en met 30 juni 2008 en dat het van hem teruggevorderde bedrag wordt verlaagd met € 6.181,70. Voorts heeft het college de ten behoeve van V gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juni 2005 tot en met 31 juli 2006 mede van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 17.834,25.
1.4. Appellant heeft tegen de besluiten van 5 maart 2009 en 8 april 2009 bezwaar gemaakt. In dat kader heeft hij onder meer jaarafrekeningen van Nuon betreffende het water- gas- en elektriciteitsverbruik op het adres [adres 1] en een ‘overzicht onkostenvergoedingen van leden van de stichting [stichting]’ vanaf mei 2007 ingebracht.
1.5. Bij beslissing op bezwaar van 1 februari 2010 (bestreden besluit) heeft het college de intrekking van de bijstand niet langer gehandhaafd, de bijstand herzien over de periodes van 25 oktober 1998 tot en met 31 juli 2006 (periode 1) en van 1 mei 2007 tot en met 31 juli 2008 (periode 2) en het van hem teruggevorderde bedrag verlaagd tot € 39.636,43. Voorts heeft het college het bedrag van de medeterugvordering verlaagd tot € 52.606,15 bruto en € 2.687,98 netto. Aan de herziening van de bijstand over periode 1 ligt het voeren van een gezamenlijke huishouding met V ten grondslag. In dat verband heeft het college, samengevat, het volgende naar voren gebracht. Appellant en V hebben samen een kind en hadden in de periode van [geboortedatum] tot en met 31 juli 2006 hun hoofdverblijf in de woning van V op het adres [adres[nummer]. Voor de periode van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 is van belang dat appellant en V beiden hebben verklaard dat appellant in die periode heeft gewoond op het adres [adres[nummer]. Voor de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 is van belang dat het water-, gas- en elektriciteitsverbruik in de woning van appellant op het adres [adres 1] in die periode aanzienlijk beneden het landelijk gemiddelde verbruik lag en dat uit de door bewoners van [adres 2] afgelegde getuigenverklaringen blijkt dat, ook in de periode van mei 2001 tot en met juli 2006, appellant en V beiden feitelijk woonachtig waren op het adres [adres 2]. Aan de herziening van de bijstand over periode 2 ligt ten grondslag dat appellant in die periode inkomsten heeft genoten. Daarbij is het college uitgegaan van het in 1.4 genoemde overzicht.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarbij het verzoek van appellant om vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte kosten is afgewezen en het college in die kosten veroordeeld tot een bedrag van € 966,--. De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep van appellant niet gericht is tegen de herziening en terugvordering van bijstand over periode 2.
3. Appellant heeft in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Het beroep was wel mede gericht tegen de herziening en terugvordering van bijstand over periode 2. In het voorlopig beroepschrift heeft hij immers als algemene grond aangevoerd dat er geen grondslag is voor intrekking en terugvordering wegens verzwegen inlichtingen. Deze inlichtingen omvatten ook verzwegen inkomsten uit onderverhuur. Niet duidelijk is op welke wijze en tot welk bedrag bijstand over periode 2 wordt teruggevorderd op grond van verzwegen inkomsten. In zoverre kleeft er aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De verklaringen van de getuigen van [adres 2] zijn onbruikbaar, omdat deze een sterk algemeen karakter hebben en niet of nauwelijks concrete feiten bevatten. De rechtbank heeft ten onrechte uit de verklaringen die V tegenover medewerkers van Bureau Handhaving heeft afgelegd, geconcludeerd dat de woonsituatie van appellant en V vanaf 1 mei 2001 feitelijk niet was gewijzigd ten opzichte van die van de periode daarvoor. De rechtbank heeft op basis van de verklaringen van getuigen van [adres 1] ten onrechte de conclusie getrokken dat appellant vanaf mei 2001 niet heeft gewoond op het adres [adres 1]. Het waterverbruik op dat adres was niet extreem laag en kan op zichzelf niet aantonen dat appellant geen hoofdverblijf had op het adres [adres 1]. De rechtbank passeert ten onrechte de getuigenverklaringen die appellant heeft aangedragen om aan te tonen dat hij vanaf mei 2001 zijn hoofdverblijf op dat adres had.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De rechtbank heeft, anders dan appellant stelt, terecht geoordeeld dat het beroep van appellant niet was gericht tegen de herziening en de terugvordering van bijstand over periode 2. In het voorlopig beroepschrift van 18 februari 2010 heeft appellant op nader aan te voeren gronden gesteld dat hij betwist dat er een grondslag is voor intrekking (lees: herziening) en terugvordering van de bijstand wegens verzwegen inlichtingen. Deze betwisting heeft hij in het aanvullend beroepschrift van 18 maart 2010 onderbouwd. Daarbij heeft appellant uitsluitend gronden aangevoerd die zien op de herziening en de terugvordering van zijn bijstand over periode 1 wegens een verzwegen gezamenlijke huishouding. Over de herziening en terugvordering van de bijstand over periode 2 wegens verzwegen inkomsten heeft appellant zich in het geheel niet uitgelaten. Nu appellant geen beroep heeft ingesteld ten aanzien van de herziening en de terugvordering van bijstand over periode 2 en geen feiten of omstandigheden naar voren zijn gekomen die meebrengen dat dat redelijkerwijs niet aan hem kan worden verweten, dient het hoger beroep van appellant op grond van artikel 6:13, in verbinding met artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet-ontvankelijk te worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de herziening en de terugvordering van de bijstand over periode 2 (vergelijk de uitspraak van de Raad van
10 maart 2009, LJN BH6405).
4.2. Gelet op wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, dient voor periode 1 de vraag te worden beantwoord of er voldoende feitelijke grondslag bestaat voor het standpunt van het college dat appellant en V in die periode een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd.
4.3. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene bijstandswet (Abw) en de WWB, voor zover hier van belang, wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Abw en de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren.
4.4. Het staat vast dat uit de relatie van appellant en V op [geboortedatum] een kind is geboren, zodat voor de beantwoording van de vraag of zij een gezamenlijke huishouding voerden, bepalend is of appellant en V hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
4.5. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan, indien aannemelijk is dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat de betrokkenen slechts een van beide ter beschikking staande woningen gebruiken of op een andere wijze zodanig gebruik maken van de woningen dat zij in feite samenwonen.
De periode van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 (periode I)
4.6. Niet in geschil is dat appellant in deze periode woonachtig was op het adres van appellante, [adres 2]. Voorts staat vast dat deze woning twee etages heeft die via dezelfde toegang bereikbaar zijn en dat de bovenste etage niet was voorzien van een keuken en een badkamer. Gelet hierop kunnen de etages niet als zelfstandige woningen worden aangemerkt. Dit betekent dat appellant en V in periode I gezamenlijk hoofdverblijf hadden in de woning van V (vergelijk de uitspraak van de Raad van 25 september 2012,
LJN BX8470).
De periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 (periode II)
4.7. De verklaringen die appellant en V tegenover Bureau Handhaving hebben afgelegd bieden geen aanknopingspunten voor de conclusie dat appellant in periode II zijn hoofdverblijf heeft gehad in de woning van V. Appellant en V hebben beiden, samengevat en voor zover van belang, het volgende verklaard. Vanaf de geboorte van hun dochter woonde appellant op het adres [adres 2]. Begin 2001 heeft appellant zijn eigen woning op het adres [adres 1] opgeknapt en medio 2001 heeft hij de woning betrokken. Vanaf dat moment kwam appellant regelmatig in de woning van V in verband met zijn dochter en bleef daar dan incidenteel slapen. Appellant en V hebben, ook na te zijn geconfronteerd met voor hen belastende getuigenverklaringen van bewoners van [adres 2] en [adres 1], volhard in hun verklaring dat appellant vanaf medio 2001 zijn hoofdverblijf had op het adres [adres 1].
4.8.1. Wat betreft de getuigenverklaringen van bewoners van [adres 2] heeft het college in het bestreden besluit gewezen op de verklaringen van [D.] - tot juli 2004 woonachtig op nummer [nummer] en tot juni 2005 eigenaresse van de woning op nummer [nummer] -, [E.] - tot november 2004 woonachtig op nummer [nummer] -, [F.] - tot begin januari 2005 woonachtig op nummer [nummer] -, [G.] - van begin oktober 2004 tot 22 mei 2007 woonachtig op nummer [nummer] - en [H.] - woonachtig op nummer [nummer].
4.8.2. De verklaringen van [E.], [F.], [G.] en [H.] houden, samengevat en voor zover van belang, in dat appellant en V op de getoonde foto’s worden herkend als de bewoners van nummer [nummer] en als stel werden gezien en dat de getuigen appellant en V groetten als ze hen zagen. Deze verklaringen bevatten onvoldoende feiten en omstandigheden voor de conclusie dat appellant en V in periode II hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben gehad. De verklaringen van genoemde getuigen zijn onvoldoende specifiek en gedetailleerd en daaruit blijkt onvoldoende of de getuigenverklaringen over het wonen van appellant en V in de woning van V berusten op concrete, feitelijke waarnemingen of slechts de indruk van de getuigen is. Zo bevatten de getuigenverklaringen niet of nauwelijks feitelijke gegevens over het dagelijks leven in en om de woning van V op nummer [nummer].
4.8.3. Getuige [D.] heeft driemaal een verklaring tegenover Bureau Handhaving afgelegd. Haar eerste verklaring houdt, voor zover van belang, het volgende in. Toen de dochter van appellant en V werd geboren, was appellant er altijd. [D.] zag hen toen ook als gezin op nummer [nummer]. Van anderen heeft zij gehoord dat appellant en V, aan iedereen die het maar horen wilde, vertelden dat zij het erg goed hadden en dat het geld binnenstroomde. De tweede verklaring van [D.] houdt, voor zover van belang, in dat zij op 1 juli 2004 is verhuisd naar haar huidige adres en dat er tot dat moment geen verandering was op nummer [nummer] met appellant en V. Ook heeft [D.] verklaard dat zij van horen zeggen weet dat het gerucht ging dat appellant en V uitten dat, om redenen, het gewenst was dat appellant met regelmaat zijn gezicht liet zien op [adres 1]. De derde verklaring van [D.] houdt, voor zover van belang, in dat zij in de periode dat zij op nummer [nummer] woonde goed wist wie er in haar directe omgeving woonachtig waren en ook precies wist wie er woonden op nummer [nummer], de woning boven haar. Appellant en V woonden daar van juli 1991 tot in ieder geval juli 2004. Zij hebben in die periode op nummer [nummer] als gezin gewoond. In die hele periode kwam [D.] regelmatig bij appellant en V op visite. [D.] heeft voorts in de strafzaken van appellant en V op 7 juli 2010 een verklaring afgelegd tegenover de rechter-commissaris, belast met de behandeling van strafzaken van de rechtbank Arnhem. Zij heeft bij die gelegenheid, voor zover van belang, het volgende verklaard. Appellant en V gedroegen zich als een stel, een gezin. Appellant sliep altijd op nummer [nummer]. [D.] weet dat, omdat appellant er altijd was. [D.] heeft gezien dat appellant en V een groot tweepersoonsbed hadden en dat de fiets van appellant er ’s avonds altijd stond. Overdag ging appellant vaak naar [adres 1]. De situatie is tot 2004 niet hetzelfde gebleven. Naar [D.] denkt, is appellant in 2003 naar [adres 1] teruggegaan. [D.] was toen al op zoek naar andere woonruimte. V wilde de hele woning op nummer [nummer] huren, maar dat wilde [D.] niet. Toen [D.] het huis wilde verkopen, was appellant al weg. Dat was vóór 2004, maar niet veel daarvoor.
4.8.4. Uit 4.8.3 blijkt dat [D.] niet eenduidig heeft verklaard over de vraag tot wanneer appellant op nummer [nummer] woonachtig is geweest. Immers, tegenover Bureau Handhaving heeft [D.] verklaard dat appellant woonachtig was op nummer [nummer] en dat daarin geen verandering was gekomen tot haar vertrek per 1 juli 2004, terwijl zij tegenover de rechter-commissaris heeft verklaard dat appellant al eerder, naar zij dacht in 2003, was teruggegaan naar [adres 1]. Bovendien bevatten de verklaringen van [D.] nauwelijks concrete feiten die de conclusie rechtvaardigen dat appellant in periode II zijn hoofdverblijf had in de woning van V. Dat [D.] volgens haar verklaring regelmatig in de woning op nummer [nummer] op bezoek kwam en dat zij in die woning een tweepersoonsbed heeft gezien en heeft gezien dat de fiets van appellant daar iedere avond stond, is daarvoor onvoldoende.
4.8.5. Een andere bewoner van [adres 2] die als getuige is gehoord, te weten [L.] - vanaf augustus 2004 woonachtig op nummer [nummer] -, heeft verklaard dat hij V op de getoonde foto herkent als zijn buurvrouw die in de woning boven hem woont, dat hij appellant ook op de getoonde foto herkent, dat volgens hem appellant nooit hier heeft gewoond, maar er wel regelmatig verbleef en dat hij niet de indruk had dat appellant er daadwerkelijk woonachtig was. Dit betekent dat de verklaringen van de als getuigen gehoorde bewoners van [adres 2], in ieder geval voor de periode vanaf augustus 2004, niet eenduidig zijn.
4.8.6. Gelet op 4.8.1 tot en met 4.8.5 komt aan de getuigenverklaringen van de bewoners van [adres 2] niet die betekenis toe die het college en de rechtbank daaraan hebben toegekend. In ieder geval zijn deze verklaringen ontoereikend om daarop het - belastende - besluit tot herziening en (mede)terugvordering van bijstand te baseren.
4.9. Uit de door appellant in bezwaar ingebrachte jaarafrekeningen van Nuon blijkt dat het waterverbruik in de woning van appellant op het adres [adres 1] weliswaar laag was, maar niet extreem laag. De beschikbare gegevens over het waterverbruik in de woning op dat adres bieden dan ook op zichzelf geen toereikende grondslag om te kunnen vaststellen dat appellant in periode II zijn hoofdverblijf daar niet had. Ditzelfde geldt voor de verklaringen die bewoners van [adres 1] als getuigen tegenover Bureau Handhaving hebben afgelegd, reeds omdat deze verklaringen niet eenduidig zijn en een aantal getuigen geen uitsluitsel heeft kunnen geven over de bewoner van het adres [adres 1] in periode II. Bovendien, ook indien de beschikbare gegevens wel zouden uitwijzen dat appellant in die periode niet zijn hoofdverblijf had op het adres [adres 1], dan zou dat op zichzelf niet de conclusie rechtvaardigen dat appellant in periode II zijn hoofdverblijf heeft gehad in de woning van V op het adres [adres 2].
4.10. Uit 4.7 tot en met 4.9 volgt dat de verklaringen die zijn afgelegd door appellant, V en bewoners van [adres 2] en [adres 1] op zichzelf, noch in samenhang bezien met de gegevens over het waterverbruik in de woning op het adres [adres 1], een toereikende grondslag bieden voor de conclusie dat appellant in periode II zijn hoofdverblijf had in de woning van V op het adres [adres 2]. Gelet hierop behoeft het in de loop van de procedure door appellant ingebrachte tegenbewijs geen bespreking meer.
4.11. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover dit betrekking heeft op periode II, niet op een deugdelijke feitelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb vernietigen voor zover het college de bijstand van appellant over de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 heeft herzien en voor zover het de - ondeelbare - terugvordering en medeterugvordering betreft in zijn geheel.
4.12. De Raad ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit ten aanzien van de herziening van de bijstand, nu niet aannemelijk is dat het college het gebrek nog kan herstellen.
4.13. Het college zal een nieuwe berekening van het (mede) terug te vorderen bedrag over de periodes van 25 oktober 1998 tot 1 mei 2001 en 1 mei 2007 tot en met 30 juni 2008 moeten maken. De uitoefening van de bevoegdheid tot (mede)terugvordering van de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand is niet zelfstandig bestreden.
4.14. In dit geval bestaat geen ruimte voor het doen van een tussenuitspraak. Een opdracht aan het college op grond van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding. Het college zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant, met inachtneming van deze uitspraak.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de herziening en de terugvordering van bijstand over de periode van 1 mei 2007 tot en met
30 juni 2008;
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover die betrekking heeft op de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006;
- vernietigt het besluit van 1 februari 2010 voor zover dat betrekking heeft op de herziening van de bijstand over de periode van 1 mei 2001 tot en met 31 juli 2006 en op de terugvordering en de medeterugvordering;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 februari 2010 ten aanzien van de herziening;
- draagt het college op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen over de terugvordering en de medeterugvordering;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 944,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat het college het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en W.F. Claessens en J. Riphagen als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2013.
(getekend) E.J.M. Heijs
De griffier is buiten staat te tekenen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip gezamenlijke huishouding.