Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
12/3280 AWBZ
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
26 april 2012, 11/5016 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
Zorgkantoor Delfland Westland Oostland Nieuwe Waterweg Noord (appellant)
[A. te B.] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 2 juli 2012 heeft mr. M.F. van der Mersch, advocaat, zich gesteld als gemachtigde van appellant.
Namens betrokkene heeft mr. G.J.W. Pulles, advocaat, een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013. Deze zaak is gevoegd behandeld met het onderzoek in de zaken 12/3281 AWBZ en 13/678 AWBZ. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Pulles. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Van der Mersch en R. Nyns. In de gevoegde zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
De Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) heeft op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) aan betrokkene voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 23 oktober 2012 een indicatie verleend voor de functies persoonlijke verzorging klasse 5, verpleging klasse 2, en begeleiding individueel klasse 3. Bij besluit van 28 juni 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 oktober 2011 (bestreden besluit), heeft appellant de aanvraag van betrokkene voor een persoonsgebonden budget (pgb) afgewezen.
1.2.
Hieraan heeft appellant, onder verwijzing naar artikel 4:35, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ten grondslag gelegd dat betrokkene door haar beperkte begrip van de Nederlandse taal en door haar psychische problemen niet in staat is de regie over haar zorg te voeren, zodat een gegronde reden bestaat om het aangevraagde pgb te weigeren. De omstandigheid dat betrokkene van derden ondersteuning krijgt betekent niet dat zij zelf in staat is tot het voeren van de regie over haar zorg.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, bepaald dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak en voorts beslist dat betrokkene bij wijze van voorlopige voorziening een voor haar gebruikelijk pgb krijgt toegekend tot zes weken na de bekendmaking van de nieuwe beslissing op bezwaar. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, het volgende overwogen. Voldoende aannemelijk is dat betrokkene, zonder hulp van derden, niet in staat is om de regie over haar zorg te voeren. Indien de aanvrager van een pgb capaciteiten en/of bekwaamheden mist die op grond van de aan de subsidie verbonden verplichtingen worden verondersteld aanwezig te zijn, betekent dat niet dat de aanvrager dit niet kan compenseren door gewaarborgde hulp van derden. Nu betrokkene gemotiveerd heeft betoogd dat zij met hulp van derden in staat is om de regie over haar zorg te voeren, kon appellant zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat er een gegronde reden is om aan te nemen dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:35, eerste lid, aanhef en onder b en/of c, van de Awb. Appellant had in elk geval moeten bezien of de hulp die betrokkene wenst in te roepen bij het omgaan met de pgb-gelden gewaarborgd is.
3.
Appellant heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. In de eerste plaats vereisen aard en doel van het pgb dat de verzekerde zelf in staat is de regie over zijn zorg te voeren en te voldoen aan de verplichtingen die aan het pgb zijn verbonden. Voor wie de capaciteiten en bekwaamheden mist om die verantwoordelijkheid te dragen mist het pgb doel en kan zorg in natura worden ontvangen. Voor een onderzoeksverplichting naar de hulp door derden ziet appellant dan ook geen grond. In de tweede plaats moet van een verzekerde die hulp van derden inschakelt in ieder geval worden verlangd dat deze in staat is adequaat toezicht te houden op de besteding van het pgb en de daarover af te leggen verantwoording door die derden. Betrokkene is niet in staat tot het voeren van regie en het uitoefenen van adequaat toezicht, zodat appellant gebruik kon maken van de in artikel 4:35, eerste lid, van de Awb opgenomen bevoegdheid om de aanvraag van betrokkene voor het pgb af te wijzen.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 4:35, eerste lid, van de Awb, voor zover van belang, luidt:
“De subsidieverlening kan in ieder geval worden geweigerd indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat:
b. de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.”
4.1.1.
Aan de memorie van toelichting op artikel 4:35 van Pro de Awb kan het volgende worden ontleend. In het algemeen bepaalt de concrete subsidieregeling in welke gevallen een subsidie kan worden geweigerd, omdat de weigeringsgronden nauw samenhangen met aard en doel van de desbetreffende subsidie. Aan een beperkt aantal weigeringsgronden bestaat echter bij vrijwel iedere subsidie behoefte. Uit oogpunt van harmonisatie van wetgeving is het gewenst deze gronden in de Algemene wet bestuursrecht neer te leggen. Artikel 4:35 voorziet Pro daarin. De in deze bepaling neergelegde weigeringsgronden zijn aanvullend: zij gelden naast de eventueel in de concrete subsidieregeling neergelegde weigeringsgronden. Dit is in de aanhef van zowel het eerste als het tweede lid tot uitdrukking gebracht door de woorden "in ieder geval" (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 58).
4.1.2.
De concrete subsidieregeling die betrekking heeft op het pgb is de Regeling subsidies AWBZ (Regeling). De weigeringsgronden zijn opgenomen in artikel 2.6.4 van de Regeling. Gelet op de in 4.1.1 weergegeven toelichting zijn de in artikel 4:35 van Pro de Awb neergelegde weigeringsgronden aanvullend op de weigeringsgronden van artikel 2.6.4 van de Regeling. Tussen partijen is niet in geschil dat geen van de in dat artikel van de Regeling genoemde weigeringsgronden voor subsidie zich voordoet. Appellant heeft dan ook terecht in zijn beoordeling betrokken of artikel 4:35 van Pro de Awb kan worden toegepast.
4.2.
Tussen partijen is voorts niet in geschil dat betrokkene zelf niet in staat is tot het voeren van de regie over haar zorg. Partijen zijn uitsluitend verdeeld over de vraag of betrokkene ter compensatie van het gebrek aan capaciteiten of bekwaamheden om zelf de regie te voeren de gewaarborgde hulp van derden kan inroepen. Om de verzekerde te beschermen tegen malafide zorg- en/of bemiddelingsbureaus, is appellant van oordeel dat een verzekerde niet de hulp van andere derden dan zijn wettelijk vertegenwoordiger, partner of inwonend kind kan inroepen.
4.3.
De Raad stelt allereerst vast dat de regie over de zorg mede inhoudt het nakomen van de aan het pgb verbonden verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 2.6.9 van de Regeling. Dit betreft zowel de organisatie en het beheer van de zorg, waaronder het kiezen van de zorgverlener en het besteden van het pgb aan zorg die kwalitatief verantwoord is, als het afleggen van rekening en verantwoording over de verleende zorg bij het desbetreffende Zorgkantoor.
4.4.
Appellant hanteert een beslissingsmodel voor de beoordeling of de verzekerde in staat zal zijn om aan de aan het pgb verbonden verplichtingen te voldoen. In dit beslissingsmodel zijn risicofactoren opgenomen zoals de niet-zelfredzaamheid van de aanvrager van het pgb, zijn onvermogen om overzicht te houden, het niet beheersen van de Nederlandse taal, de toepassing van door derden veroorzaakte schuldsanering en verslavingsproblematiek. Appellant stelt de feiten en omstandigheden van het individuele geval vast aan de hand van de door CIZ verleende indicatie en een screeninggesprek met de aanvrager van het pgb. Indien de aanvrager wordt ondersteund door een wettelijk vertegenwoordiger, een partner of een inwonend kind, dan wordt dit in de beoordeling betrokken. Dit geldt niet voor de ondersteuning door andere derden, omdat daarbij volgens appellant geen sprake is van gedeelde verantwoordelijkheid.
4.5.
De memorie van toelichting op artikel 4:35 van Pro de Awb vermeldt dat de aan de subsidie verbonden verplichtingen zekere capaciteiten of bekwaamheden van of voorzieningen bij de subsidieontvanger kunnen veronderstellen. Ook dan kan het voorkomen dat de aanvrager kennelijk onvoldoende waarborgen biedt voor de nakoming van deze verplichtingen (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, blz. 59). Uit deze toelichting en de toelichting op de Regeling leidt de Raad af dat noch met de Regeling noch met artikel 4:35 van Pro de Awb is beoogd uit te sluiten dat de verzekerde die niet in voldoende mate over de capaciteiten of bekwaamheden beschikt om de aan het pgb verbonden verplichtingen na te komen bij derden de daartoe benodigde ondersteuning inroept. Doordat de derde de verzekerde ondersteunt en hem compensatie biedt voor het gemis aan vermogen om zelf de regie te voeren over zijn zorg kan immers ook worden bereikt dat de verzekerde kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden en op hem rustende verplichtingen.
4.6.
Zoals uiteengezet in 4.2 en 4.4 gaat appellant er vanuit dat uitsluitend hulp van een wettelijk vertegenwoordiger, een partner of een inwonend kind kan worden betrokken in de beoordeling of de verzekerde in staat is tot het voeren van de regie over zijn zorg. Appellant heeft toegelicht dat hiervoor redengevend is dat deze derden ofwel als wettelijk vertegenwoordiger aanspreekbaar zijn ofwel mede verantwoordelijk zijn voor de gezinsfinanciën. Voor een dergelijke beperking van de kring van derden die de verzekerde kunnen ondersteunen bij het voeren van de regie over zijn zorg, vindt de Raad geen aanknopingspunt in de tekst noch in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:35 van Pro de Awb. Deze aanknopingspunten worden evenmin gevonden in de tekst en toelichting van de Regeling. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is wel van belang of sprake is van gewaarborgde hulp van derden. Daarvan is in ieder geval geen sprake indien de derde niet kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen, waaronder die welke betrekking hebben op de keuze van de zorgverlener, de kwaliteit van de zorg en de financiële verantwoording, waaraan inherent moet worden geacht dat eisen kunnen worden gesteld aan de integriteit van de derde. De Raad voegt hieraan toe dat deze waarborgen niet uitsluitend hoeven te zijn gelegen in de gedeelde verantwoordelijkheid voor de gezinsfinanciën, maar ook in de erkende of bewezen capaciteiten van professionele hulpverleners of aanbieders van administratieve en financiële diensten.
4.7.
Uit wat is overwogen in 4.3 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4.8.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak dient appellant nader te onderzoeken of betrokkene door de inschakeling van derden die haar (zullen) ondersteunen bij de regie over haar zorg, voldoende kan instaan voor de nakoming van de aan het pgb verbonden verplichtingen. Dit betreft in elk geval de ondersteuning door bewindvoerder P. Hoornweg van Stichting Humanitas en door H. Erdem van de Stichting Sociaal Maatschappelijk Steunpunt.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en W.H. Bel en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) M.R. Schuurman