ECLI:NL:CRVB:2013:2390

Uitspraak

13/559 WMO, 13/5489 WMO

Datum uitspraak: 25 november 2013

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van
27 december 2012, 12/1631 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (appellant)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld.

Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 12 februari 2013 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. W.J.M. Peters en mr. E.J. Olthof. Voor betrokkene is haar dochter, [naam dochter van betrokkene], verschenen.

OVERWEGINGEN

De Raad gaat uit van de volgende feiten.

1.1.

Betrokkene heeft op 23 januari 2012 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) een voorziening in de vorm van (voortzetting van) hulp bij het huishouden aangevraagd.

1.2.

Appellant heeft bij besluit van 26 januari 2012 bij wijze van overgangsmaatregel aan betrokkene voor een periode van zes maanden, tot 21 september 2012, vier uur per week hulp bij het huishouden toegekend. Voor de periode daarna heeft appellant de aanvraag afgewezen, omdat betrokkene over voldoende financiële middelen kan beschikken om zelf hulp in te kopen, zodat artikel 4 van de Wmo aan verlenging van de hulp bij het huishouden in de weg staat.

1.3.

Appellant heeft bij besluit van 6 juni 2012 het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 26 januari 2012 ongegrond verklaard. Hieraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat betrokkene met een vermogen van € 50.365,- naast haar inkomen, zelf in staat is om de kosten van de huishoudelijke hulp te betalen. Zij kan bovendien de woon- en andere vaste lasten delen met haar dochter bij wie zij inwoont en zij kan de kosten van de huishoudelijke verzorging aftrekken bij de aangifte inkomstenbelasting. Er zijn dan ook geen beperkingen in haar zelfredzaamheid die door het college gecompenseerd moeten worden. Betrokkene heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juni 2012 vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daartoe heeft de rechtbank
- onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 19 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7263, en 18 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1309
- overwogen dat er naast de op de artikelen 15 en 19 van de Wmo gebaseerde eigen bijdrage geen ruimte is om voorafgaand aan de toelating tot de Wmo een vermogenstoets of een andere inkomenstoets toe te passen. Dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger in de Wmo een grote rol speelt, staat daar volgens de rechtbank los van.

3.1.

Appellant heeft de volgende beroepsgronden aangevoerd.

a. De rechtbank gaat uit van een onjuiste interpretatie van artikel 4 van de Wmo en de daaraan gerelateerde parlementaire geschiedenis. Gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wmo moet vaststaan of iemand beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie. Als iemand beperkingen ondervindt gaat het eerst om de vraag of hij in staat is die beperkingen op te lossen, door zelf een oplossing te organiseren en die oplossing te betalen. De compensatieplicht van appellant komt pas aan de orde als de betrokkene geen in redelijkheid van hem of haar te vergen mogelijkheden heeft om zelf een oplossing te realiseren. Uit de tekst van artikel 4, eerste lid, van de Wmo en de toelichting op de Wmo blijkt niet dat de begrippen zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid niet ook betrekking kunnen hebben op de inzet van de eigen financiële middelen, onder de voorwaarde dat alle omstandigheden van het geval worden meegewogen. Appellant vindt hiervoor steun in de toelichting bij het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 65), waarin is verwoord dat onder zelfredzaamheid mede wordt verstaan het financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het maatschappelijk verkeer mogelijk maken. Tevens verwijst appellant naar de behandeling van de Wmo in de Eerste Kamer (Handelingen I 2005/2006, nr. 34, p. 1613 en 1652) en naar de toelichting bij het Besluit maatschappelijke ondersteuning.

b. De rechtbank geeft een onjuiste interpretatie aan de in de aangevallen uitspraak genoemde uitspraken van de Raad, omdat die niet gaan over de eigen verantwoordelijkheid van de burger, maar over de toelaatbaarheid van een inkomensgrens en van een besparingsbijdrage.

c. Op het argument van de eigen verantwoordelijkheid gaat de rechtbank volgens appellant ten onrechte niet in. Verwezen wordt naar een uitspraak van de Raad van 21 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6810.

d. De rechtbank is volledig voorbijgegaan aan de geopperde mogelijkheid om het spaargeld buiten beschouwing te laten door de hulp bij het huishouden te betalen uit het geld dat bespaard wordt doordat betrokkene niet meer zelfstandig woont.

3.2.

Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd, dat het aanleggen van een vermogenstoets in strijd is met de Wmo, hetgeen bevestigd is door de staatssecretaris in een aantal aan gemeenten gerichte brieven. Betrokkene heeft een laag verzamelinkomen en staat door haar verslechterde gezondheid voor hogere kosten dan in de periode dat zij zelfstandig woonde, zodat van een besparing op de kosten van levensonderhoud geen sprake is. Bovendien heeft zij haar eigen verantwoordelijkheid al genomen door de woning waarin zij thans woont, aan haar beperkingen aan te passen.

In het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit op bezwaar van
12 februari 2013 heeft appellant aan betrokkene voor de periode van 22 september 2012 en tot en met 31 december 2013 een voorziening toegekend in de vorm van hulp bij het huishouden, HH1, voor vier uur per week.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:

a. een huishouden te voeren;

b. zich te verplaatsen in en om de woning;

c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;

d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.

5.2.

Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen en met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.

5.3.

De vraag die voorligt is of artikel 4, eerste lid, van de Wmo, mede gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager van een individuele voorziening, ruimte biedt om diens eigen financiële middelen te betrekken bij de vraag of hij beperkingen ondervindt in zijn zelfredzaamheid.

5.4.

Zoals de Raad in zijn in de aangevallen uitspraak genoemde uitspraken van

19 december 2011 en 18 januari 2012 al heeft vastgesteld, is de tekst van artikel 4 van de Wmo gebaseerd op het amendement Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 65). In het parlementaire debat, dat naar aanleiding van dit amendement is gevoerd, heeft de staatssecretaris verklaard dat het amendement vraagt om compensatie van beperkingen die mensen met beperkingen en mantelzorgers kunnen ondervinden in hun zelfredzaamheid en hun maatschappelijke participatie door voorzieningen te treffen die hen in staat stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal met een vervoermiddel te verplaatsen en mensen te ontmoeten en sociale verbanden aan te gaan. Verder heeft de staatssecretaris verklaard dat ook belangrijk is dat in het tweede lid een toetsingskader wordt neergelegd dat niet alleen bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien. De staatssecretaris noemde dat een essentiële toevoeging die het draagkrachtprincipe verankert.
In het debat is uitdrukkelijk de vraag aan de orde geweest of er sprake is van (een noodzaak tot) compensatie, als iemand een voorziening zelf kan betalen. Hierop is tot tweemaal toe door de staatssecretaris verduidelijkt dat het amendement zo begrepen moet worden dat gemeenten eigen bijdragen kunnen vragen. De staatssecretaris ziet het amendement en het kunnen vragen van een eigen bijdrage niet als twee verschillende regiems. De staatssecretaris heeft in dat kader aan de Tweede Kamer toegezegd de eigenbijdrageregeling te zullen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur, waarin uitwerking zal worden gegeven aan de bedoeling van het amendement (Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 98, blz. 58-61). De staatssecretaris heeft tijdens de parlementaire behandeling meermalen benadrukt dat er in het kader van het amendement geen vermogenstoets zal plaatsvinden.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris naar aanleiding van vragen over artikel 4 toegelicht dat het eerste lid inhoudt dat gemeenten voor bepaalde groepen personen voorzieningen treffen ten behoeve van de in dat artikellid genoemde activiteiten. Verder is toegelicht dat in het tweede lid wordt bepaald dat gemeenten bij het invullen van het compensatiebeginsel rekening kunnen houden met de aanwezige capaciteit van de burger om zelf zijn beperkingen te compenseren. Dat houdt in dat het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen ook rekening houdt met de capaciteit van de aanvrager om uit het oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Ook toen is verwezen naar de eigenbijdrageregeling en is daarbij toegelicht dat deze eigenbijdrageregeling voor gemeenten een richtsnoer zal vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht, waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben (Kamerstukken I 2005/06, 30 131, nr. C, blz. 2-3). Zoals de Raad ook reeds heeft overwogen in zijn eerdergenoemde uitspraak van 19 december 2011, acht de staatssecretaris inkomensbeleid een verantwoordelijkheid van het Rijk en zijn daarom bij algemene maatregel van bestuur nadere regels over de eigen bijdrage en het eigen aandeel gesteld.

5.5.

De conclusie uit het voorgaande is dat met artikel 4, eerste lid, van de Wmo is beoogd dat het college van burgemeester en wethouders voor de daarin bedoelde personen, ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voorzieningen treft voor de in dat artikellid genoemde activiteiten. In het tweede lid is daaraan uitwerking gegeven in die zin, dat bij de invulling van de compensatieplicht niet alleen rekening wordt gehouden met de persoonskenmerken en de behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, maar ook met diens capaciteit om uit het oogpunt van kosten zelf in zijn maatregelen te voorzien (het draagkrachtprincipe).

5.6.

In eerdergenoemde uitspraak van 18 januari 2012 is overwogen dat uit de wetsgeschiedenis moet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, mede in verband met inkomenseffecten, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van die wet. In aanmerking genomen die effecten en hetgeen daarover in de parlementaire behandeling is overwogen, betekent dit dat er bij het toekennen van individuele voorzieningen, naast of in plaats van de in de artikelen 15 en 19 van de Wmo bedoelde eigenbijdrageregeling, geen ruimte is om anders met het inkomen of vermogen van de aanvrager van een voorziening rekening te houden dan daarin is voorzien, ook niet met een beroep op de zelfredzaamheid van de aanvrager.

5.7.

In de door appellant genoemde passages uit de parlementaire geschiedenis ziet de Raad een bevestiging van de koppeling tussen de in artikel 4, tweede lid, van de Wmo bedoelde financiële capaciteit en de eigen bijdrageregeling. De door appellant genoemde passage uit de toelichting bij het Besluit maatschappelijke ondersteuning kan aan de uitleg van artikel 4 van de Wmo, zoals gegeven door de indienster van het amendement en verduidelijkt door de staatssecretaris, niet afdoen.

5.8.

Met appellant is de Raad van oordeel dat aan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in het kader van de Wmo substantieel betekenis toekomt bij de beoordeling van diens zelfredzaamheid. Deze kan echter, gelet op hetgeen onder 5.4 tot en met 5.7 over de betekenis van artikel 4 van de Wmo is overwogen, niet zover gaan, dat een individuele voorziening geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager wordt onthouden op grond van diens inkomen of vermogen. Dit zou leiden tot een doorkruising van de door de wetgever geregelde waarborgen van de artikelen 15 en 19 van de Wmo. Gemeenten zouden daardoor toch een door de wetgever niet gewenst inkomensbeleid kunnen gaan voeren. Bovendien zou de door het college voorgestane toepassing van de Wmo de uitvoering van de anticumulatieregeling (anticumulatie van eigen bijdrage ingevolge de Wmo met de eigen bijdrage ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) frustreren. Het beroep van appellant op de uitspraken van de Raad, waarin de eigen verantwoordelijkheid van de burger terecht werd tegengeworpen door het bestuursorgaan, slaagt niet. De situaties die daarin aan de orde waren, betreffen immers niet het sec opwerpen van een financiële drempel bij de aanvraag van een voorziening.

5.9.

De in 5.3 weergegeven vraag beantwoordt de Raad op grond van het voorgaande ontkennend. De beroepsgronden van appellant tegen de aangevallen uitspraak slagen niet en die uitspraak wordt bevestigd.

Betrokkene heeft ter zitting meegedeeld dat het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 12 februari 2013 haar instemming heeft, zodat dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht niet in de beoordeling wordt betrokken.

De Raad ziet aanleiding om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 41,- aan reiskosten.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 41,-;
bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 466,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en
D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van M.P. Ketting als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2013.

(getekend) R.M. van Male

(getekend) M.P. Ketting