Uitspraak
10/4441 WMO
10/5522 WMO
11/2194 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 23 juli 2010, 09/4797 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 18 januari 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. van Binnendijk. Betrokkene is met voorafgaand bericht niet verschenen.
De Raad heeft vervolgens vastgesteld dat het onderzoek niet volledig is geweest en heeft het onderzoek heropend.
De nadere behandeling van de zaak ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2011. Appellant heeft zich opnieuw laten vertegenwoordigen door mr. Van Binnendijk. Betrokkene is met voorafgaand bericht niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. Betrokkene heeft in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) op 5 maart 2007 een aanvraag ingediend voor een vervoersvoorziening. Bij besluit van 14 maart 2007 heeft appellant betrokkene in aanmerking gebracht voor een collectieve vervoersvoorziening in de vorm van een rolstoeltaxi (regiotaxi).
1.3. Bij brief van 13 mei 2009 heeft appellant betrokkene op de hoogte gesteld van het feit dat met ingang van 15 mei 2009 voor het gebruik van de regiotaxi een inkomensgrens geldt. Daarbij is aan betrokkene verzocht toestemming te verlenen voor het opvragen van haar inkomensgegevens bij instanties als de Belastingdienst en CAK. Op 17 mei 2009 heeft betrokkene het daartoe bestemde formulier aan appellant retour gezonden en aangegeven niet akkoord te gaan met het opvragen van gegevens bij in- en externe instanties.
1.4. Bij brief van 26 mei 2009 heeft appellant betrokkene verzocht om uiterlijk 10 juni 2009 haar inkomensgegevens te verstrekken. Bij brief van 11 juni 2009 heeft appellant dit verzoek herhaald en betrokkene daarvoor een termijn van een week gegeven. Bij brief van 23 juni 2009 heeft appellant betrokkene een laatste termijn van een week gegund om mee te werken aan het inkomensonderzoek. Daarbij is aangegeven dat indien de inkomensgegevens niet binnen deze termijn zijn overgelegd, er geen heronderzoek kan plaatsvinden en de regiotaxivoorziening zal worden beëindigd.
1.5. Bij besluit van 30 juli 2009 heeft appellant de aan betrokkene beschikbaar gestelde vervoersvoorziening in de vorm van regiotaxi met ingang van 30 juli 2009 beëindigd, op de grond dat betrokkene niet heeft meegewerkt aan het inkomensonderzoek.
1.6. Bij besluit van 2 oktober 2009 heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 30 juli 2009 ongegrond verklaard. Daarbij is aangegeven dat betrokkene herhaaldelijk heeft geweigerd medewerking te verlenen aan het inkomensonderzoek, waardoor het recht op een vervoersvoorziening niet kan worden vastgesteld.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 2 oktober 2009 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en appellant opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen. De opdracht houdt in dat appellant bij het nieuwe besluit op bezwaar de tijdens de bezwaarfase bekend geworden inkomensgegevens van betrokkene dient te betrekken. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellant ten onrechte heeft geweigerd het ter hoorzitting door betrokkene gedane aanbod tot het overleggen van inkomensgegevens te aanvaarden. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat zij de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit op bezwaar niet in stand zal laten, omdat niet zeker is dat de beschikbare inkomensgegevens van betrokkene een compleet beeld zullen geven van het gezinsinkomen.
3. Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Daarbij heeft appellant onder meer aangevoerd dat betrokkene zich pas op de hoorzitting van 1 oktober 2009 bereid heeft verklaard de gevraagde gegevens te verstrekken. Appellant stelt zich op het standpunt dat indien pas tijdens de bezwaarfase de gevraagde inlichtingen worden verstrekt dit er niet kan toe leiden dat de gevolgen van het niet voldoen aan de inlichtingenplicht met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt worden. Ten slotte heeft appellant gesteld dat, indien de inkomensgegevens van betrokkene wel in aanmerking worden genomen, moet worden geconcludeerd dat betrokkene niet langer in aanmerking komt voor de betreffende voorziening, omdat sprake is van te hoog gezinsinkomen.
4. Bij besluit van 23 augustus 2010 heeft appellant ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij is de vervoersvoorziening van betrokkene met ingang van 7 september 2009 beëindigd, op de grond dat het inkomen van betrokkene en haar echtgenoot € 2.377,99 per maand bedraagt, hetgeen hoger is dan de inkomensgrens van € 2.134,-- per maand. Bij brief van 26 augustus 2010 heeft betrokkene bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit.
5. Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ten aanzien van de aangevallen uitspraak
5.1. De beroepsgrond van appellant dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de in de bezwaarfase beschikbaar gekomen inkomensgegevens van betrokkene bij de beoordeling van het bezwaar dienen te worden betrokken, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) er toe strekt dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaatsvindt, waarbij tijdens de bezwaarfase overgelegde gegevens dienen te worden meegewogen. De uitspraak van de Raad van 15 mei 2001, LJN AJ9842, waarop appellant zich ter onderbouwing van zijn standpunt beroept, ziet op geheel andere feiten en omstandigheden. In die uitspraak heeft de Raad geoordeeld dat feiten en omstandigheden die niet gerelateerd kunnen worden aan de situatie in de periode in geding, bij de heroverweging in beginsel buiten beschouwing kunnen blijven.
5.2. De Raad begrijpt het hoger beroep van appellant voorts aldus dat de rechtbank na vernietiging van het besluit op bezwaar de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand had moeten laten. Ook deze grond slaagt niet. Artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepaalt dat de rechtbank kan bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven. Het betreft een discretionaire bevoegdheid. De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval, waarin uitsluitend de omvang van het geding in bezwaar aan de orde was, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte van deze bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het besluit van 23 augustus 2010
5.3. De Raad merkt het nadere besluit van 23 augustus 2010 aan als een besluit in de zin van artikel 6:18 van de Awb. Nu met dit besluit niet is tegemoetgekomen aan de bezwaren van betrokkene dient de Raad gelet op artikel 6:19 van de Awb, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb, dit besluit mede in zijn beoordeling te betrekken.
Regelgeving
5.4.1. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
5.4.2. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Blijkens de parlementaire geschiedenis is in de toevoeging van deze laatste zinsnede het draagkrachtprincipe verankerd (Tweede Kamer 2005 - 2006, 30 131, nr. 98, p 58-59).
5.4.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
5.4.4. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Dongen uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Dongen 2009 (hierna: Verordening).
5.4.5. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder t, van de Verordening dient in de verordening en de daarop gebaseerde regelgeving onder inkomen te worden verstaan het belastbaar inkomen. “Dit is het inkomen waarover inkomstenbelasting en volksverzekeringen verschuldigd is.”
5.4.6. Ingevolge artikel 5.1 van de Verordening kan de door het college, ter compensatie van beperkingen bij het zich lokaal verplaatsen, te verstrekken voorziening bestaan uit:
a. een algemene voorziening waaronder een collectieve vervoersvoorziening;
b. een vervoersvoorziening in natura of een persoonsgebonden budget te besteden aan een vervoersvoorziening;
c. een financiële tegemoetkoming.
5.4.7. Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van de Verordening wordt, indien het inkomen van een ongehuwde persoon of het gezamenlijk inkomen van gehuwde personen meer bedraagt dan 1,75 maal de in het Besluit maatschappelijke ondersteuning Dongen voor de diverse categorieën genoemde inkomensgrenzen, het bezit van een personenauto algemeen gebruikelijk geacht, zodat een auto of een met een auto vergelijkbare voorziening en de daarmee samenhangende gebruiks- en onderhoudskosten niet in aanmerking komen voor verstrekking of vergoeding. In artikel 5.4, tweede lid van de Verordening is bepaald dat onder een met een auto vergelijkbare voorziening mede wordt verstaan de collectieve vervoersvoorziening en het persoonsgebonden budget als bepaald in artikel 5.1 onder c van de Verordening.
5.4.8. Artikel 5.2 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning Dongen getiteld “Inkomensgrens” luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Collectief vervoer, een auto, een met een auto vergelijkbare voorziening en de daarmee samenhangende gebruiks- en onderhoudskosten komen niet voor verstrekking of vergoeding in aanmerking (Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2009 artikel 5.4) als het inkomen van de aanvrager meer bedraagt dan:
(….)
echtpaar 21 tot 65 jaar 1.75 maal norm WWB incl. toeslag en excl. VT
(….)”
5.5. Gelet op hetgeen betrokkene - onder meer in zijn verweerschrift - over de door de raad van de gemeente Dongen ingevoerde en door appellant gehanteerde inkomensgrens heeft aangevoerd, ziet de Raad aanleiding de rechtsgronden van het beroep van betrokkene tegen het besluit van 23 augustus 2010 aan te vullen. Daarbij gaat het om de vraag of in de Wmo grondslag kan worden gevonden voor de in artikel 5.4 van de Verordening, in verbinding met artikel 5.2 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning Dongen, opgenomen inkomensgrens voor een vervoersvoorziening.
5.6. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 19 december 2011, LJN BU7263, heeft vastgesteld is de tekst van artikel 4 van de Wmo gebaseerd op het amendement van Van Miltenburg c.s. (Kamerstukken II, 30 131, nr. 65). De Raad heeft uit het parlementaire debat, dat naar aanleiding van dit amendement is gevoerd, het volgende geconcludeerd. Het aspect “rekening houden met de capaciteit van de aanvrager”, zoals dat in artikel 4, tweede lid, van het amendement is voorgesteld, is door de staatssecretaris gekoppeld aan de eigenbijdrageregeling. De staatssecretaris heeft in de kamer toegezegd de eigenbijdrageregeling te zullen uitwerken in een algemene maatregel van bestuur (AMvB), waarmee zij invulling zal geven aan de bedoeling van het amendement (Kamerstukken II, 30 131, nr. 98, p. 58-61). Deze AMvB is het Besluit maatschappelijke ondersteuning dat in ontwerp aan de Tweede Kamer is toegestuurd en waarin in hoofdstuk IV de regeling voor de eigen bijdrage en de hoogte van de financiële tegemoetkomingen is opgenomen (Kamerstukken II, 30 131, nr. 105, nr. 107 en nr. 111, p. 5 en 6). Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris naar aanleiding van vragen over artikel 4, tweede lid, opnieuw verwezen naar de eigenbijdrageregeling en daarbij toegelicht dat deze eigenbijdrageregeling voor gemeenten een richtsnoer zal vormen voor het beoordelen van iemands draagkracht, waarbinnen gemeenten beleidsvrijheid hebben (Kamerstukken I, 30 131, nr. C, p. 2-3).
5.7. De Raad heeft in voornoemde uitspraak voorts geconcludeerd dat de wettelijke grondslag voor het Besluit maatschappelijke ondersteuning, waarin de regels voor de eigen bijdrage bij een verleende individuele voorziening of persoonsgebonden budget en het eigen aandeel bij de hoogte van de financiële tegemoetkoming zijn neergelegd, is gelegen in de artikelen 15 en 19 (in het voorstel van wet artikel 16 geheten) van de Wmo. Aan de artikelsgewijze toelichting (Kamerstukken II, 30 131, nr. 3, p. 35 en 36) ontleent de Raad het volgende: “De vormgeving van het Wmo-beleid dient plaats te vinden op lokaal niveau in de plaatselijke democratie. Daarvoor moet de gemeente voldoende vrijheid en een adequaat instrumentarium hebben. Het kunnen voeren van een eigenbijdragebeleid maakt daarvan deel uit. De gemeente dient voldoende vrijheid te krijgen om een eigen bijdrage vast te stellen. Het is echter onwenselijk dat gemeenten een inkomensbeleid gaan voeren. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur zullen nadere regels worden gesteld. De regering wil daarin kiezen voor een tussenweg: een begrensde gemeentelijke vrijheid. (...) De nadere regels zullen vergelijkbaar zijn met de Regeling inzake financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen Wvg. Met name wordt gedacht aan regels waarbij wordt bepaald dat wat verschuldigd is aan eigen bijdrage en aan eigen aandeel in de kosten van een voorziening waarvoor een financiële tegemoetkoming wordt verleend, niet meer bedraagt dan een bepaald deel van het inkomen.”
Van de zijde van de regering is aan de Tweede Kamer verduidelijkt waarom het voeren van inkomensbeleid door gemeenten onwenselijk wordt geacht: “De regering acht inkomensbeleid de verantwoordelijkheid van het Rijk. Wanneer meerdere bestuurslagen zich hiermee bezig houden kunnen ongewenste effecten optreden, zoals bijvoorbeeld de armoedeval. De stapeling van eigen bijdragen voor de Wmo en de AWBZ wordt in het voorstel van de regering onmogelijk gemaakt door het hanteren van een anticumulatiebeding. Dat betekent dat een cliënt voor AWBZ en Wmo voorzieningen gezamenlijk nooit meer betaalt dan de maximale inkomensafhankelijke bijdrage voor de AWB.” (Kamerstukken II, 2005-2006, 30 131, nr. 29).
5.8. De Raad heeft uit deze wetsgeschiedenis afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om artikel 4, tweede lid, van de Wmo, mede in verband met inkomenseffecten, te interpreteren in het licht van de artikelen 15 en 19 van die wet. De Raad is dan ook van oordeel dat bij de verstrekking van een vervoersvoorziening in natura, naast de op artikel 15 van de Wmo gebaseerde eigen bijdrage, geen ruimte is voor een inkomensgrens als neergelegd in artikel 5.4 van de Verordening in verbinding met artikel 5.2 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning Dongen. Hieruit volgt dat het beroep van appellant tegen het besluit van 23 augustus 2010 gegrond dient te worden verklaard. Hieruit volgt tevens dat de Raad de beroepsgronden van betrokkene die zien op het door appellant in het kader van de inkomensgrens gehanteerde inkomensbegrip onbesproken kan en zal laten. De Raad ziet voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door het besluit van 30 juli 2009 waarbij de aan betrokkene beschikbaar gestelde vervoersvoorziening in de vorm van regiotaxi met ingang van 30 juli 2009 is beëindigd te herroepen.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de Raad geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 23 augustus 2010 gegrond;
Vernietigt het besluit van 23 augustus 2010;
Herroept het besluit van 30 juli 2009;
Bepaalt dat van het College een griffierecht van € 448,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2012.
(get.) R.M. van Male.
(get.) P.J.M. Crombach.
HD