Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11 3560 WSF, 11/4756 WSF
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 19 mei 2011, 10/1035 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 11 augustus 2011 opnieuw op het bezwaar beslist, en heeft gereageerd op een vraagstelling van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2013. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.Per 1 januari 2010 is de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) in rechte opgevolgd door appellant. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan
de IB-Groep.
2.1.Bij brieven van 12 oktober 2009 heeft appellant aan betrokkene meegedeeld dat na controle is geconstateerd dat het woonadres dat zij aan appellant heeft opgegeven ([opgegeven adres]) afwijkt van het adres waarop zij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) staat ingeschreven ([GBA adres]). Daarbij is te kennen gegeven dat indien betrokkene haar (nieuwe) woonadres nog niet heeft doorgegeven aan de gemeente, dit binnen vier weken alsnog moet gebeuren. Verder is te kennen gegeven dat indien het woonadres dat aan appellant is doorgegeven niet (meer) juist is, betrokkene het juiste adres alsnog binnen vier weken moet doorgeven. Betrokkene is in die brieven gewaarschuwd dat de haar toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende vanaf september 2009 wordt omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende, indien zij de afwijking tussen beide adressen niet binnen vier weken ongedaan maakt.
2.2.Appellant heeft bij besluiten van 12 december 2009 - berichten studiefinanciering 2009/2 en 2010/2 - de aan betrokkene toegekende uitwonendenbeurs met ingang van september 2009 omgezet in een thuiswonendenbeurs. Daartoe is overwogen dat betrokkene heeft nagelaten de afwijking tussen het aan appellant opgegeven woonadres en het adres waarop zij in de GBA ingeschreven staat ongedaan te maken.
2.3.Betrokkene heeft bij brief van 3 februari 2010, door appellant ontvangen op
8 februari 2010, tegen de onder 2.2 genoemde besluiten bezwaar gemaakt. Voor wat betreft het tijdstip waarop bezwaar is gemaakt heeft betrokkene gesteld dat ze de besluiten van
12 december 2009 niet per e-mail heeft ontvangen en van die besluiten eerst op de hoogte is geraakt door raadpleging van de website van appellant nadat ze in januari 2010 geen studiefinanciering had ontvangen. Het bezwaar is door appellant bij besluit van 16 maart 2010 (bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding. Daartoe is overwogen dat betrokkene ervoor heeft gekozen om berichten studiefinanciering online, via “Mijn IB-Groep’, te ontvangen, en zij heeft nagelaten tijdig kennis te nemen van de via ‘Mijn IB-Groep’ bekend gemaakte berichten studiefinanciering 2009/2 en 2010/2 van 12 december 2009.
3.Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank is van oordeel dat appellant het bezwaar van betrokkene ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe is overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene ten tijde hier in geding bij appellant was aangemeld voor elektronische berichtgeving. De rechtbank begrijpt de werkwijze van appellant inzake elektronische berichtgeving aldus dat nadat een bericht studiefinanciering op ‘Mijn IB-Groep’ is geplaatst, ten behoeve van dat bericht een
e-mailbericht naar de studerende wordt gestuurd waarin wordt medegedeeld dat een nieuw bericht op ‘Mijn IB-Groep’ is geplaatst. Er is naar het oordeel van de rechtbank pas sprake van elektronische verzending van een besluit als bedoeld in artikel 2:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als beide voornoemde handelingen zijn verricht.
De rechtbank heeft geconcludeerd dat de besluiten van 12 december 2009 niet op de voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt, reeds omdat niet aannemelijk is geworden dat, zoals appellant stelt, op 18 december 2009 ten behoeve van die besluiten een e-mailbericht is verzonden aan het door betrokkene opgegeven e-mailadres. Dit heeft tot gevolg dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift niet is aangevangen. Het bezwaar is ontvankelijk ingevolge het bepaalde in artikel 6:10, eerste lid, onder a, van de Awb nu betrokkene ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift heeft geconstateerd dat de besluiten van
12 december 2009 op ‘Mijn IB-Groep’ waren geplaatst.
4.Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat hij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat op 18 december 2009 in verband met de berichten studiefinanciering van
12 december 2009 aan het door betrokkene opgegeven e-mailadres een e-mailbericht is verzonden. Nu de verzending van de e-mailberichten het sluitstuk is van een volledig geautomatiseerd traject en het door betrokkene opgegeven e-mailadres voorkomt in het outputbestand van 12 december 2009 staat het vast dat het e-mailbericht aan betrokkene is verzonden. Het outputbestand vormt bewijs van verzending van het e-mailbericht nu het outputbestand (evenals de schermprints die in het kader van de adrescontroles worden overgelegd) een weergave is van de gegevens in het geautomatiseerde bestand van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), en het verzendingsproces (evenals bij de adrescontroles) volledig geautomatiseerd verloopt.
5.1.Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij besluit van
11 augustus 2011 opnieuw op het bezwaar tegen de besluiten van 12 december 2009 beslist. Bij dat besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
5.2.Betrokkene heeft in beroep tegen het besluit van 11 augustus 2011 aangevoerd dat de omzetting in een thuiswonende beurs met ingang van september 2009 ten onrechte heeft plaatsgevonden omdat zij geen waarschuwingsbrieven heeft ontvangen en voorts omdat de adresafwijking niet verwijtbaar is. In verband met dit laatste is naar voren gebracht dat ze sinds 1 september 2008 studeert aan de University College te Utrecht (UCU). Tijdens de
3-jarige opleiding woonde ze op de campus van UCU. Bij het begin van de studie heeft ze op de campus een postbusnummer als postadres toegewezen gekregen dat gedurende de studie en het wonen op de campus hetzelfde is gebleven. Bij het begin van elk nieuw studiejaar krijgen de studenten van UCU een nieuwe kamer toegewezen. UCU heeft haar nieuwe kamernummer per september 2009 doorgegeven aan de GBA. Zij heeft dat nieuwe kamernummer echter niet doorgegeven aan appellant omdat het voor haar niet duidelijk was dat sprake was van een wijziging van woonadres, nu ze nog steeds uitwonend was op dezelfde campus, en met hetzelfde postadres.
5.3.De Raad zal het besluit van 11 augustus 2011 met toepassing van de artikelen 6:18 (oud), 6:19, eerste lid, (oud) en 6:24 van de Awb in zijn beoordeling betrekken.
6.Het oordeel van de Raad over de aangevallen uitspraak.
6.1.Ingevolge artikel 2:13, eerste lid, van de Awb, kan in het verkeer tussen burgers en bestuursorganen een bericht elektronisch worden verzonden, mits de bepalingen van afdeling 2.3 in acht worden genomen. Ingevolge artikel 2:17, eerste lid, van de Awb, zoals luidend ten tijde hier van belang, geldt als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarover het bestuursorgaan geen controle heeft of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde.
6.2.De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:17 van de Awb geeft aan dat onder een systeem van gegevensverwerking is te verstaan een systeem voor het genereren, verzenden, ontvangen, opslaan of op andere wijze verwerken van gegevens (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 42). De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:13, eerste lid, van de Awb vermeldt dat onder verzenden langs elektronische weg bijvoorbeeld zowel is te begrijpen het versturen van een e-mailbericht als het plaatsen van een stuk op een website (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 37).
6.3.Zoals de rechtbank reeds heeft overwogen is tussen partijen niet in geschil dat betrokkene ten tijde hier van belang ervoor heeft gekozen om berichten studiefinanciering elektronisch te ontvangen. Blijkens de door appellant gehanteerde Algemene Voorwaarden (AV) van ‘Mijn IB-Groep’ brengt deze keuze met zich dat berichten studiefinanciering in beginsel niet langer per reguliere post worden verzonden, maar deze te raadplegen zijn op de website
‘Mijn IB-Groep’. Volgens artikel 4, vierde lid, van de AV wordt de gebruiker, zodra een nieuw bericht beschikbaar is op de website, door middel van een e-mailbericht aan het door de gebruiker opgegeven e-mailadres hierop geattendeerd. Om privacyredenen wordt het bericht zelf niet per e-mail verzonden. Het verzenden van het e-mailbericht wordt beschouwd als de verzending en bekendmaking van het bericht. Als het e-mailbericht na meerdere pogingen onbestelbaar retour komt, wordt de gebruiker als onvoldoende bereikbaar langs deze weg beschouwd en wordt het bericht binnen drie weken na de elektronische verzending alsnog per reguliere post verzonden. Blijkens artikel 4, zevende lid, van de AV gaat de bezwaartermijn lopen vanaf het tijdstip van verzending als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de AV.
6.4.Appellant heeft bij de rechtbank, desgevraagd, schriftelijk weergegeven en vervolgens, desgevraagd, ter zitting van de Raad mondeling nader uiteengezet op welke wijze de elektronische berichtgeving plaatsvindt. Daaruit is naar voren gekomen dat de elektronische berichtgeving een volledig geautomatiseerd proces betreft, zowel voor wat betreft het aanmaken van berichten studiefinanciering, het vervolgens plaatsen daarvan op
‘Mijn IB-Groep’ (thans ‘Mijn DUO’) als het daarna verzenden van e-mailberichten, waarin melding wordt gemaakt van op ‘Mijn IB-Groep’ te raadplegen nieuwe berichten. Aangegeven is dat berichten studiefinanciering in de regel worden aangemaakt in het weekend, waarna ze uiterlijk op de maandag erna op ‘Mijn IB-Groep’ te raadplegen zijn voor de studerende. Ten slotte wordt aan het eind van de betreffende week ter zake een e-mailbericht verzonden. Het bewijs voor de elektronische verzending bestaat volgens appellant uit een outputbestand en een hardbouncelijst. Het outputbestand is een bestand waarin alle berichten studiefinanciering die op een bepaalde datum zijn aangemaakt staan vermeld, gekoppeld aan de burgerservicenummers en e-mailadressen van de studerenden die gekozen hebben voor digitale verzending. Dit outputbestand wordt automatisch ingelezen in een e-mailpakket, wat per studerende een e-mail maakt. De hardbouncelijst is een lijst van onbestelbaar retour gekomen e-mailberichten die zijn verzonden naar aanleiding van de op ‘Mijn IB-Groep’ geplaatste berichten studiefinanciering van een bepaalde datum. Deze lijst wordt gemaakt in het begin van de week volgend op de week waarin verzending van de
e-mailberichten heeft plaatsgevonden.
6.5.In dit geval zijn, volgens het schrijven van appellant van 10 juli 2012 en de toelichting van de gemachtigde van appellant ter zitting bij de Raad, de berichten studiefinanciering van 12 december 2009 op 14 december 2009 op ‘Mijn IB-Groep’ geplaatst en waren deze vanaf dat moment raadpleegbaar voor betrokkene. Op 17 december 2009 is ter zake van de plaatsing van die berichten een e-mail aan betrokkene verzonden. Bewijs voor plaatsing van de besluiten van 12 december 2009 en verzending van de e-mail op 17 december 2009 vormen, volgens appellant, het in de procedure bij de rechtbank overgelegde outputbestand waarin de berichten studiefinanciering van 12 december 2009, het burgerservicenummer en het
e-mailadres van betrokkene zijn opgenomen, en de hardbouncelijst van - naar appellant bij de rechtbank heeft gesteld - 22 december 2009, waarin de onbestelbaar retour gekomen e-mails zijn opgenomen die zijn verzonden naar aanleiding van de bekendmaking van de berichten studiefinanciering van 12 december 2009. Op die hardbouncelijst komt het e-mailadres van betrokkene niet voor.
6.6.Artikel 2:17 is evenals de artikelen 6:7 en 6:8 van de Awb een bepaling van openbare orde. Het staat partijen niet vrij hieraan een eigen uitleg te geven. Elektronische berichtgeving door appellant vindt, zoals uit 6.4 en 6.5 volgt, plaats via de website ‘Mijn IB-Groep’ (thans ‘Mijn DUO’). Van dit systeem voor gegevensverwerking wordt zowel door appellant als door de studerende gebruik gemaakt. De studerende kan via dit systeem immers ook zelf aanvragen indienen en wijzigingen doorgeven. Appellant en betrokkene maken dan ook gebruik van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking. Gelet op de duidelijke tekst van artikel 2:17, eerste lid, van de Awb, die overigens in overeenstemming is met wat de wetsgeschiedenis aangeeft over het verzenden langs elektronische weg en systeem van gegevensverwerking, geldt naar het oordeel van de Raad als tijdstip waarop een bericht studiefinanciering door appellant elektronisch is verzonden, het tijdstip waarop dit bericht is geplaatst op
‘Mijn IB-Groep’ of ‘Mijn DUO’. Op dat moment is het bericht studiefinanciering te raadplegen door betrokkene en is het dus toegankelijk voor de geadresseerde als bepaald in artikel 2:17, eerste lid, van de Awb.
6.7.De vaststelling dat een bericht studiefinanciering ingevolge artikel 2:17, eerste lid, van de Awb elektronisch is verzonden op de datum waarop het is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’, leidt vervolgens tot de conclusie dat die datum tevens de datum is waarop het besluit is bekendgemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Awb. Ingevolge artikel 6:8 van de Awb vangt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift tegen een bericht studiefinanciering (dat kan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zoals in het onderhavige geval) aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, derhalve met ingang van de dag na plaatsing ervan op de website. Vorenstaande betekent ook dat, anders dan waar de rechtbank in de aangevallen uitspraak en appellant in de AV van ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’ vanuit gaan, aan de verzending van het e-mailbericht, waarin betrokkene wordt geattendeerd op een op de website geplaatst nieuw bericht, in dit verband geen betekenis toekomt.
6.8.De door appellant beschreven geautomatiseerde systematiek ten aanzien van de elektronische berichtgeving biedt onvoldoende aanknopingspunten om op grond daarvan aan te nemen dat de besluiten van 12 december 2009 op maandag 14 december 2009 voor betrokkene toegankelijk waren op ‘Mijn IB-Groep’. Ook het door appellant overgelegde outputbestand biedt niet de vereiste duidelijkheid en verifieerbaarheid omtrent de datum van plaatsing van de daarin vermelde berichten studiefinanciering van 12 december 2009 op ‘Mijn IB-Groep’. Het outputbestand bevat, anders dan de schermprints die in het kader van de adrescontroles door appellant worden overgelegd, geen verwerkingsdatum. De Raad voegt hier aan toe dat wat er ook zij van de in deze zaak overgelegde
- ongedateerde - hardbouncelijst, met een dergelijke lijst een datum van plaatsing van de besluiten op de website niet kan worden bewezen. Hetzelfde geldt voor de aan betrokkene verstuurde e-mail, nog afgezien van het gegeven dat de gestelde datum van verzending daarvan op 17 december 2009 niet uit de door de appellant overgelegde gegevens kan worden afgeleid.
6.9.Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de berichten studiefinanciering van
12 december 2009 op 14 december 2009 op ‘Mijn IB-Groep’ zijn geplaatst, moet het er naar het oordeel van de Raad voor worden gehouden dat die besluiten eerst zijn bekendgemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Awb op het moment dat betrokkene die besluiten eind januari 2010 op ‘Mijn IB-Groep’ heeft gezien. Op dat moment waren de berichten studiefinanciering van 12 december 2009 voor het eerst aantoonbaar beschikbaar op de website. Dit brengt met zich dat de bezwaartermijn eerst eind januari 2010 is aangevangen, zodat het op
8 februari 2010 door appellant ontvangen bezwaarschrift van betrokkene tegen de besluiten van 12 december 2009 ontvankelijk is ingevolge het bepaalde in artikel 6:9, eerste lid, van de Awb.
6.10.Uit 6.6 tot en met 6.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak komt - zij het op andere gronden - voor bevestiging in aanmerking.
7.Het oordeel van de Raad over het besluit van 11 augustus 2011.
7.1.Primair is in geschil of betrokkene voorafgaand aan de omzetting van een uitwonendenbeurs in een thuiswonendenbeurs met ingang van september 2009 in de gelegenheid is gesteld de afwijking tussen het aan appellant opgegeven woonadres en het GBA-adres ongedaan te maken, zoals vereist in artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000.
7.1.1.Naar vaste rechtspraak van de Raad is voor het op een juiste wijze in de gelegenheid stellen als bedoeld in 7.1 noodzakelijk dat de waarschuwingsbrieven bedoeld in 2.1 zijn verzonden naar het juiste adres van de studerende, dat wil - in dit verband - zeggen het op het moment van verzending bij appellant bekende woonadres en GBA-adres van de studerende. Hierbij geldt (uiteraard) dat in geval van opgave van een postadres dat adres moet worden gebruikt in plaats van het opgegeven woonadres. De Raad voegt hier aan toe dat waarschuwingsbrieven geen berichten studiefinanciering zijn zodat digitale verzending van die brieven door appellant niet plaatsvindt.
7.1.2.Uitgangspunt in geval van niet aangetekende verzending van een rechtens van belang zijnd document, zoals een waarschuwingsbrief, is dat het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst daarvan op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe dient de geadresseerde feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
7.1.3.In dit geval zijn de waarschuwingsbrieven van 12 oktober 2009 geadresseerd aan het GBA-adres (waar betrokkene daadwerkelijk woonde) en het door betrokkene aan appellant opgegeven postadres. Daarmee is in beginsel voldaan aan de 7.1.1 vermelde eis.
7.1.4.Zoals de Raad in eerdere uitspraken heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 februari 2010, LJN BL5253) zijn de geschetste werkwijze en registratie van de adrescontrole in het computersysteem van appellant zodanig dat de kans op een fout verwaarloosbaar klein is. Er mag dan ook van worden uitgegaan dat de uitgevoerde controles hebben geleid tot daadwerkelijke verzending van de waarschuwingsbrieven en dat de door appellant overgelegde schermprints voldoende bewijs zijn van de feitelijke verzending van die brieven naar de daarin vermelde adressen.
7.1.5.Nu, gelet op 7.1.4, verzending op de juiste wijze heeft plaatsgevonden, is het aan betrokkene om het vermoeden dat op zijn minst één van de waarschuwingsbrieven is bezorgd op het daarop vermelde adres te ontzenuwen. Betrokkene is hier niet in geslaagd. In dit geval is, doordat betrokkene haar postbusnummer bij UCU als postadres aan appellant heeft opgegeven één van de waarschuwingsbrieven verzonden naar het postadres van betrokkene op de campus, dat door haar interne verhuizing op de campus niet was gewijzigd. De andere waarschuwingsbrief is verzonden naar het adres waarop zij feitelijk woonachtig was. De kans dat in zo’n geval geen van beide brieven betrokkene daadwerkelijk bereikt, is bijzonder klein. Betrokkene heeft geen feiten gesteld op grond waarvan de ontvangst van de waarschuwingsbrieven redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
7.2.Betrokkene heeft verwijtbaar nagelaten om tegelijk met of kort na de opgave aan de GBA van het nieuwe woonadres, het eerder aan appellant opgegeven foutieve woonadres te corrigeren. Voor zover haar niet van meet af aan duidelijk was dat UCU aan de GBA opgave had gedaan van haar nieuwe woonadres, was de wijziging van het GBA-adres in ieder geval kenbaar voor haar met de waarschuwingsbrieven, waarop zij vervolgens niet adequaat heeft gereageerd. De omstandigheid dat betrokkene zich niet heeft gerealiseerd dat ze de afwijking in adressen na haar interne verhuizing ongedaan moest maken is weliswaar niet onbegrijpelijk maar is in het licht van het voorgaande niet voldoende om te oordelen dat haar van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
7.3.Uit 7.1.1 tot en met 7.2 volgt dat wat door betrokkene is aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 11 augustus 2011. Het beroep tegen dat besluit moet dan ook ongegrond worden verklaard.
8.Er is geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling in hoger beroep nu niet is gebleken van door betrokkene gemaakte, voor vergoeding in aanmerking komende, proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-bevestigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 11 augustus 2011 ongegrond;
-bepaalt dat van appellant een griffierecht wordt geheven van € 454,-.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en H.J. de Mooij en
I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2013.
(getekend) J. Brand
(getekend) M.R. Schuurman