Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/4035 WIJ, 13/3485 WIJ
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 25 mei 2011, 10/1410 (aangevallen uitspraak 1) en 8 maart 2011, 10/1410 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats](appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft R.V. Tjon hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2013. Voor appellante is Tjon verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.A.E.G. Ebbing.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft op 19 februari 2010 een aanvraag ingediend voor een werkleeraanbod ingevolge de Wet investeren in jongeren (WIJ). Het college heeft ambtshalve het recht op een inkomensvoorziening op grond van de WIJ beoordeeld.
1.2.
Bij brief van 3 maart 2010 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de weigering haar een voorschot toe te kennen.
1.3.
Bij brief van 4 maart 2010, met als onderwerp ‘Bezwaarschrift [appellante]’ heeft het college appellante meegedeeld dat het toekennen van een voorschot geschiedt bij een beschikking, waartegen op grond van de artikelen 7:1 en 8:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met de bijlage, onderdeel F, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat (beslissing van 4 maart 2010). Voorts heeft het college meegedeeld dat hij het bezwaarschrift van 3 maart 2010 doorzendt aan de voorzitter van gedeputeerde staten en erop gewezen dat, in het geval het college weigert een voorschot te verstrekken, de voorzitter van gedeputeerde staten op verzoek van de belanghebbende kan besluiten dat het college een voorschot verleent, indien de noodzaak tot onverwijlde bijstand aanwezig is.
1.4.
Bij brief van - eveneens - 4 maart 2010 heeft het college het bezwaarschrift van 3 maart 2010 doorgezonden naar de voorzitter van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland (voorzitter).
1.5.
Bij brief van 11 maart 2010 heeft het college appellante bericht dat zij een voorschot op de inkomensvoorziening krijgt over de periode van 19 februari 2010 tot en met 28 februari 2010 tot een bedrag van € 360,--. Onder verwijzing naar deze brief heeft de voorzitter bij brief van 12 maart 2010 het als verzoek om onverwijlde bijstand aangemerkte bezwaarschrift van
3 maart 2010 afgewezen. Bij besluit van 29 maart 2010 heeft het college appellante met ingang van 19 februari 2010 een inkomensvoorziening op grond van de WIJ toegekend.
1.6.
Appellante heeft bij brief van 12 augustus 2010 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 (beroep). Hangende het beroep heeft het college appellante bij brief van 3 september 2010, met als aanhef ‘Uitspraak op bezwaarschrift inzake voorschot Boerleider’, meegedeeld besloten te hebben het bezwaarschrift van 3 maart 2010 kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren (beslissing van
3 september 2010). Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het op grond van de artikelen 7:1 en 8:5 van de Awb in verbinding met de bijlage, onderdeel F, van de Awb niet mogelijk is bezwaar te maken tegen het niet verlenen van een voorschot.
1.7.
Bij uitspraak van 2 november 2010 heeft de rechtbank zich met toepassing van
artikel 8:54 van Pro de Awb onbevoegd verklaard kennis te nemen van het beroep. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het door appellante gedane verzet tegen de uitspraak van 2 november 2010 gegrond verklaard en het college veroordeeld in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 54,63 wegens verleende rechtsbijstand.
2.
Bij de aangevallen uitspraak 1, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank overwogen dat de beslissing van 4 maart 2010 moet worden gezien als een ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb met een besluit gelijk te stellen weigering te beslissen op het bezwaarschrift van 3 maart 2010. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake meer is van het niet tijdig nemen van een besluit op dat bezwaarschrift. Appellante heeft niet binnen de beroepstermijn beroep ingesteld tegen de beslissing van 4 maart 2010. Voor zover het beroep is gericht tegen de weigering een besluit te nemen op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 is het bezwaar dan ook niet-ontvankelijk. De beslissing van 3 september 2010 wordt met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb aangemerkt als een wijzigingsbesluit. Het beroep wordt geacht mede tegen dat besluit te zijn gericht. Bij de beslissing van 3 september 2010 is het bezwaarschrift van 3 maart 2010 terecht
niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep, voor zover gericht tegen de beslissing van 4 maart 2010, is niet-ontvankelijk verklaard. Voor het overige is het beroep ongegrond verklaard.
3.1.
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd. Aangezien het college bij de beslissing van 3 september 2010 alsnog heeft beslist op het bezwaarschrift van 3 maart 2010, is de beslissing van 4 maart 2010 niet aan te merken als een weigering op dat bezwaarschrift te beslissen. Met de beslissing van 3 september 2010 is het college tegemoet gekomen aan het beroep. Gelet op de gemeentelijke richtlijn B117 had uiterlijk op 28 februari 2010 een voorschot op de bankrekening van appellante moeten staan. Deze richtlijn is te kwalificeren als buitenwettelijk begunstigend beleid. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat tegen het onjuist toepassen van het gemeentelijk beleid altijd rechtsmiddelen openstaan. Gelet op de in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb neergelegde verplichting voor de bestuursrechter om de rechtsgronden aan te vullen, dient de Raad te beschikken over het volledige beleid ten aanzien van voorschotverlening en, voor zover nodig, dit beleid bij het college op te vragen. Voorts heeft appellante de Raad verzocht het appelverbod te doorbreken ten aanzien van de bij de aangevallen uitspraak 2 uitgesproken proceskostenveroordeling. Zij heeft er hierbij op gewezen dat zij de rechter die de aangevallen uitspraak 2 heeft gewezen in drie latere beroepszaken succesvol heeft gewraakt en dat vooringenomenheid van deze rechter of anderszins bedenkelijke overwegingen ten grondslag liggen aan een te lage proceskostenvergoeding voor het verzet.
3.2.
Het college heeft in zijn verweerschrift onder meer betoogd dat het hoger beroep van appellante tegen de aangevallen uitspraak 1 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Hierbij heeft het college er, samengevat, op gewezen dat appellante de mogelijkheid om iets tegen de - wijze van - voorschotverlening te ondernemen, te weten het maken van bezwaar tegen het toekenningsbesluit van 29 maart 2010, niet heeft benut en zij met het hoger beroep niet kan bereiken wat haar voor ogen staat.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
procesbelang
4.1.
Anders dan het college is de Raad, in overeenstemming met zijn vaste rechtspraak
(CRvB 15 december 2009, LJN BK6670), van oordeel dat appellante een belang is blijven behouden bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 1, aangezien zij in bezwaar heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase. Voor het antwoord op de vraag of het college dit verzoek terecht, zij het impliciet, heeft afgewezen, dient, gelet op artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb, onderzocht te worden of de weigering op 3 maart 2010 een voorschot te verstrekken - indien appellabel - in rechte kan standhouden.
het beroep
4.2.
In de beslissing van 4 maart 2010 heeft het college tot uitdrukking gebracht dat het bezwaarschrift van appellante van 3 maart 2010 niet kan worden ontvangen. Immers, het college heeft gemotiveerd en in duidelijke bewoordingen uiteengezet dat en waarom de weigering op 3 maart 2010 een voorschot toe te kennen niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Onder deze omstandigheden is de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college met de beslissing van 4 maart 2010 heeft beslist op het bezwaarschrift van 3 maart 2010, in die zin dat daarbij het bezwaar tegen de weigering op 3 maart 2010 een voorschot te verstrekken niet-ontvankelijk is verklaard. Dat dit laatste niet expliciet in de beslissing van
4 maart 2010 is opgenomen, doet er niet aan af dat deze beslissing naar de inhoud moet worden aangemerkt als een besluit op het bezwaarschrift van 4 maart 2010, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, onder gelijktijdige doorzending van het bezwaarschrift naar de voorzitter als verzoek om onverwijlde bijstand.
4.3.
Uit 4.2 volgt dat, anders dan appellante betoogt, de rechtbank terecht het standpunt van het college heeft onderschreven dat ten tijde van het instellen van het beroep op 12 augustus 2010 geen sprake was van een met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Hieruit volgt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 3 maart 2010 niet-ontvankelijk is. De rechtbank heeft ten onrechte nagelaten dit in het dictum van de aangevallen uitspraak 1 op te nemen.
4.4.1.
Voor zover het beroep geacht moet worden te zijn gericht tegen de als besluit op bezwaar aangemerkte beslissing van 4 maart 2010, staat vast dat dit besluit op de juiste wijze is bekendgemaakt, dat daarbij een rechtsmiddelenclausule als bedoeld in artikel 3:45 van Pro de Awb ontbrak en dat het beroep niet binnen de wettelijke termijn is ingediend.
4.4.2.
In artikel 6:11 van Pro de Awb is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkheid op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
4.4.3.
Het ontbreken van een rechtsmiddelenverwijzing bij een besluit of een uitspraak leidt in beginsel tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, wanneer een belanghebbende daar een beroep op doet. Dit is anders wanneer redelijkerwijs moet worden aangenomen dat de belanghebbende wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan wel beroep of hoger beroep moest instellen (CRvB 5 juli 2011, LJN BR1156).
4.4.4.
In dit geval heeft appellante zich niet beroepen op het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule onder de beslissing van 4 maart 2010. Voorts is zij van meet af aan bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Gelet hierop is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Dit betekent dat de rechtbank het beroep, voor zover het is gericht tegen de beslissing van 4 maart 2010, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
de beslissing van 3 september 2010
4.5.
De beslissing van 3 september 2010, waarbij het college heeft besloten het bezwaar tegen de weigering op 3 maart 2010 een voorschot te verstrekken niet-ontvankelijk te verklaren, roept geen rechtsgevolg in het leven en houdt dus geen rechtshandeling in. Uit 4.2 volgt immers dat het college bij de beslissing van 4 maart 2010 al heeft beslist op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 en dat bezwaar ook toen al niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat de beslissing van 3 september 2010 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Om die reden kan deze beslissing niet met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, dan wel met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb bij het beroep worden betrokken. De rechtbank heeft daarom het beroep van appellante ten onrechte mede gericht geacht tegen de beslissing van 3 september 2010.
het voorschotbeleid
4.6.
Gelet op 4.1 tot en met 4.5 komt de Raad niet toe aan bespreking van de beroepsgronden die betrekking hebben op en/of samenhangen met de - aard van de - door appellante genoemde gemeentelijke richtlijn B117.
doorbreking appelverbod
4.7.
De Raad begrijpt het verzoek om doorbreking van het appelverbod zo, dat appellante beoogt tevens hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraak 2, voor zover het college daarbij is veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 54,63 (wegingsfactor 0,25).
4.8.
De aangevallen uitspraak 2 is een uitspraak als bedoeld in artikel 8:55, vijfde lid, van de Awb. Op grond van artikel 18, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beroepswet kan tegen een dergelijke uitspraak geen hoger beroep worden ingesteld. Dit lijdt slechts uitzondering indien zich een zodanig ernstige schending van de eisen van een goede procesorde dan wel van fundamentele rechtsbeginselen heeft voorgedaan, dat van een eerlijke en onpartijdige behandeling niet kan worden gesproken (vergelijk CRvB 4 juni 2013, LJN CA1948). De stelling van appellante dat het bedrag van de proceskostenveroordeling in verzet te laag is, rechtvaardigt, gelet op dit criterium, niet dat het appelverbod wordt doorbroken.
conclusie
4.9.
Uit 4.3 en 4.5 vloeit voort dat de aangevallen uitspraak 1 voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit en voor zover daarbij is geoordeeld over de beslissing van 3 september 2010. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 niet-ontvankelijk verklaren. Voor het overige komt de aangevallen uitspraak, voor zover het betreft de kwalificatie van de beslissing van 4 maart 2010, met verbetering van gronden voor bevestiging in aanmerking, voor zover aangevochten.
4.10.
Uit 4.8 volgt dat de Raad zich onbevoegd dient te verklaren kennis te nemen van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2.
proceskosten
5.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 944,-- tegen de aangevallen uitspraak 1 voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
aangevallen uitspraak 1
- vernietigt de aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 en voor zover daarbij een inhoudelijk oordeel is gegeven over de beslissing van 3 september 2010;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 3 maart 2010 niet-ontvankelijk;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 944,--;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 112,-- vergoedt.
aangevallen uitspraak 2
- verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak 2.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en W.F. Claessens en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2013.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) V.C. Hartkamp