Uitspraak
10/636 WW
11/370 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] wonende te [woonplaats] (appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2009, 09/2376 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
Datum uitspraak: 9 mei 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.L. Capel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft op 20 december 2010 een nieuw besluit genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Capel. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.M.J. Evers.
II. OVERWEGINGEN
1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen een besluit van het Uwv van 28 mei 2009 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Bij dat besluit heeft het Uwv - voor zover thans nog van belang - het bezwaar ongegrond verklaard dat was gemaakt tegen zijn besluit van 14 september 2006, aangevuld bij besluit van 29 september 2006, waarbij de WW-uitkering van appellant is herzien over de periode van 1 januari 2004 tot en met 6 november 2005. Het Uwv heeft bij besluit van 28 mei 2009 het bezwaar tegen zijn besluit van 23 april 2007, waarbij een bedrag van € 27.574,40 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellant is teruggevorderd, eveneens ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van
28 mei 2009 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De rechtbank heeft het Uwv veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 1.500,- aan appellant wegens de schending van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 644,-.
3. Appellant heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 mei 2009 in stand zijn gelaten en de proceskosten zijn vastgesteld op € 644,-.
4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project ‘Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering’ is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding).
4.2. In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot het in rubriek I genoemde besluit van het Uwv van
20 december 2010. Appellant heeft - op hierna te bespreken gronden - kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen.
4.3. De Bezwaaradviescommissie ZZP heeft appellant op 14 juli 2011 gehoord.
Op 6 september 2011 heeft de Bezwaaradviescommissie ZZP advies uitgebracht. Het Uwv heeft op 13 september 2011 te kennen gegeven het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP te volgen en de herziening en terugvordering te handhaven.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. In dit geding zijn de volgende bepalingen uit de WW, zoals deze golden ten tijde in geding, van belang:
Artikel 8
(…)
2. Een persoon, wiens werknemerschap is geëindigd door het verrichten van werkzaamheden in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep, herkrijgt bij beëindiging van die werkzaamheden de hoedanigheid van werknemer, voor zover die beëindiging plaatsvindt binnen een tijdvak van anderhalf jaar nadat die werkzaamheden een aanvang hebben genomen.
(…)
Artikel 20
1. Het recht op uitkering eindigt:
a. voor zover de werknemer zijn hoedanigheid van werknemer verliest;
(…)
2. Voor de werknemer op wie het eerste lid, onderdeel a, van toepassing is, eindigt het recht op uitkering terzake van het aantal uren dat hij werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij niet als werknemer in de zin van deze wet wordt beschouwd.
(…)
Artikel 22a
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet het Uwv een dergelijk besluit of trekt dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 24, 25 of 26 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
b. indien anderszins de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
(…)
2. Indien daarvoor dringende reden aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening of intrekking af te zien.
Artikel 25
De werknemer is verplicht aan het Uwv op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mede te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op de uitkering, de hoogte of de duur van de uitkering, of op het bedrag van de uitkering dat aan de werknemer wordt betaald.
(…)
Artikel 36
1. De uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a (…) onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door het Uwv teruggevorderd.
(…)
4. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
(…).
5.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen, is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van de gewerkte uren als zelfstandige, indien de belanghebbende wel heeft aangegeven erover te denken om als zelfstandige te gaan werken, maar daarvan concreet niets blijkt of indien de belanghebbende goede informatie heeft gehad, maar desondanks onjuiste informatie opgeeft aan het Uwv. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende wel uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en hij aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
5.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv met het besluit van 20 december 2010 opnieuw beslist over de herziening van de WW-uitkering van appellant en over de terugvordering. Anders dan in het besluit van 28 mei 2009 heeft het Uwv daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien maar geen aanleiding gezien om appellant in zijn bezwaren tegemoet te komen. De Raad merkt het besluit van 20 december 2010 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 14 september 2006, aangevuld bij besluit van 29 september 2006, en 23 april 2007 gemaakte bezwaren, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 28 mei 2009 vervangt (zie CRvB 15 maart 2011,
LJN BP7501). Gelet hierop kunnen - zoals partijen ter zitting hebben bevestigd - de rechtsgevolgen van het besluit van 28 mei 2009 niet in stand blijven, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
5.4. Ter zitting heeft de gemachtigde van het Uwv naar voren gebracht dat de motivering van het besluit van 20 december 2010 niet juist is en dat dit besluit moet worden gelezen in samenhang met het Beoordelingsformulier ZZP. Tevens heeft de gemachtigde erkend dat ten onrechte niet op de verzoeken om vergoeding van de gemaakte kosten in de bezwaarfase is beslist. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van
20 december 2010 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, en 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. De Raad zal onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit van 20 december 2010 in stand kunnen worden laten en of appellant in aanmerking komt voor vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten door het Uwv.
6.1. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd wordt nu eerst nagaan of in het geval van appellant voldaan is aan de in de WW opgenomen toepassingsvoorwaarden voor de in geding zijnde herziening en terugvordering.
6.2. In de bijlage Rechten en plichten bij het besluit waarbij aan appellant WW-uitkering is toegekend is appellant er expliciet op gewezen dat hij onbetaald of betaald werk op tijd moest doorgeven. Uit de werkbriefjes blijkt voorts dat het Uwv op basis van de hem verstrekte informatie ervan is uitgegaan dat appellant niet heeft gewerkt als zelfstandige en appellant expliciet heeft verzocht bij wijziging van de gewerkte uren als zelfstandige altijd uren en minuten in te vullen. Op grond van de bijlage Rechten en plichten en de werkbriefjes, had het appellant redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat alle uren die besteed werden aan activiteiten die direct verband hielden met werkzaamheden als zelfstandige op de werkbriefjes moesten worden opgegeven.
6.3. De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat hij de door hem verrichte werkzaamheden niet behoefde op te geven, omdat deze een hobbymatig karakter hadden. Appellant heeft immers een onderneming opgericht en heeft deze onderneming, met de handelsnaam [naam bedrijf] Classic Car Services, per 1 januari 2004 laten inschrijven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Appellant heeft verklaard dat hij dit heeft gedaan omdat hij serieus wilde overkomen met betrekking tot onder andere inkoop en verkoop van auto onderdelen, klassieke auto’s, poetsmiddelen en olieproducten. De intentie van de inschrijving was om hiermee ook inkomen te verwerven en de werkzaamheden niet alleen hobbymatig te verrichten. Appellant had dan ook moeten beseffen dat deze werkzaamheden gevolgen zouden kunnen hebben voor zijn recht op een WW-uitkering.
6.4. Voor de vaststelling van de omvang van de werkzaamheden als zelfstandige zijn volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld CRvB 14 juli 2004, LJN AR1541) niet alleen de gefactureerde uren van belang, maar ook de uren die besteed zijn aan acquisitie, administratie, correspondentie, reistijd, scholing, telefoontjes en dergelijke. Daarbij is niet van belang of de (niet-declarabele) werkzaamheden als zelfstandige in de avonduren of weekeinden worden verricht (zie bijvoorbeeld CRvB 31 augustus 2005, LJN AU2858). De omstandigheid dat appellant werkloos is geworden uit een dienstbetrekking voor 32 uur per week brengt evenmin met zich dat werkzaamheden die plaatsvonden op de dag waarop hij normaal niet in dienstbetrekking werkzaam was niet relevant waren voor het recht op WW-uitkering.
6.5. Vaststaat tevens dat appellant de door hem als zelfstandige gewerkte uren pas op
3 december 2005 op de werkbriefjes is gaan vermelden, terwijl uit de door appellant overgelegde facturen blijkt dat hij al in maart 2004 werkzaamheden heeft verricht, waarvoor hij heeft gefactureerd. Door niet vanaf de aanvang van de werkzaamheden als zelfstandige de gewerkte uren op de werkbriefjes te vermelden, is hij zijn inlichtingenverplichting niet nagekomen. De omstandigheid dat het Gerechtshof
’s-Gravenhage appellant heeft vrijgesproken van het opzettelijk schenden van de op hem rustende informatieplicht op grond van de WW maakt dit niet anders. De Raad is immers niet gebonden aan hetgeen in een strafrechtelijke procedure is geoordeeld. Daarbij is van belang dat in de strafrechtelijke procedure een andere rechtsvraag ter beantwoording voorlag, die aan de hand van de eigen criteria uit het strafrecht is beoordeeld.
6.6. Tegenover de buitengewoon opsporingsambtenaren [A.] en [G.] heeft appellant op 29 juni 2006 verklaard dat hij vanaf 1 januari 2004 gemiddeld acht uur per week als zelfstandige werkzaam was in zijn eenmanszaak. In twee weken in maart 2004 en juni 2004 is hij 22 en 32 uur werkzaam geweest als zelfstandige. Niet gebleken is dat appellant deze verklaring onder onaanvaardbare druk heeft afgelegd of dat de opsporingsambtenaren hem woorden in de mond hebben gelegd. Er bestaat dan ook geen aanleiding om niet uit te gaan van de door appellant afgelegde verklaring, mede nu hetgeen hij heeft verklaard wordt ondersteund door de door appellant overgelegde administratie.
6.7. Uit 6.6 volgt dat ingaande 1 januari 2004 en 15 maart 2004 appellants recht op
WW-uitkering voor acht onderscheidenlijk 22 uren gedeeltelijk is geëindigd. In week 26 van 2004 heeft appellant meer uren gewerkt dan het voor hem vastgestelde gemiddeld arbeidsurenverlies van 28,48 per week, zodat zijn recht met ingang van 21 juni 2004 geheel is geëindigd. Uit artikel 8, tweede lid, van de WW en de daarmee samenhangende vaste rechtspraak vloeit voort dat een geëindigd recht op WW-uitkering niet kan herleven indien niet binnen een tijdvak van anderhalf jaar nadat de werkzaamheden als zelfstandige een aanvang hebben genomen, aan die werkzaamheden een einde is gekomen (zie bijvoorbeeld CRvB 26 november 1996, USZ 1997/9). Aan die voorwaarde is hier niet voldaan.
6.8. Op grond van de artikelen 22a, eerste lid, aanhef en onder a, en 36, eerste lid, van de WW is het Uwv in dit geval verplicht tot herziening van de WW-uitkering van appellant en tot terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv op grond van het vierde lid van die artikelen besluiten geheel of gedeeltelijk van herziening en terugvordering af te zien. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de financiële of sociale consequenties die een terugvordering voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is, en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Hetgeen appellant heeft aangevoerd, kan niet worden aangemerkt als dringende reden in de zin van deze bepalingen.
6.9. Nu vast is komen te staan dat de WW-uitkering destijds onverschuldigd is betaald is de terugvordering daarvan niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het beroep van appellant op schending van dat artikel slaagt daarom niet.
7.1. In verband met de door appellant gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
7.2. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn, geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moeten worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
7.3. Appellant heeft tot 3 december 2005 in het geheel geen melding gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Gelet op het in 5.3 gedeeltelijk weergegeven onderdeel 2.1 van het in de Handleiding opgenomen beleid is het besluit van 20 december 2010, nader aangevuld met de motivering zoals verwoord in het Beoordelingsformulier ZZP, in overeenstemming met dat beleid. Pas op 29 augustus 2005, ruim anderhalf jaar na de start van zijn onderneming, heeft appellant contact opgenomen met het Uwv met het verzoek een casemanager te mogen spreken over het beginnen als zelfstandige. Nu appellant op een zodanig laat moment het Uwv op de hoogte heeft gesteld van zijn werkzaamheden als zelfstandige, kan niet gezegd worden dat de informatieverstrekking door de casemanager bepalend is geweest voor de wijze waarop appellant zijn werkbriefjes heeft ingevuld. Appellant heeft door het nalaten het Uwv in kennis te stellen van zijn werkzaamheden het Uwv de mogelijkheid ontnomen hem tijdig op zijn verplichtingen te verwijzen en daarbij gerichte voorlichting te geven over de opgave van zijn werkzaamheden. Aan de eis van een consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid is voldaan.
8.1. Op grond van art. 7:15, tweede lid, van de Awb komen kosten, die appellant in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, uitsluitend voor vergoeding in aanmerking voor zover het besluit waartegen bezwaar is gemaakt wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ten aanzien van de door het Uwv ingetrokken besluiten van 6 februari 2006, 3 april 2006 en 5 april 2006 was geen sprake van het aan het Uwv te wijten onrechtmatigheid, nu de onjuistheid van die besluiten het gevolg was van onjuiste informatieverstrekking door appellant. Uit 6.2 tot en met 7.3 volgt dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 20 december 2010 in stand kunnen blijven en er dan ook geen grond is het besluit van 14 september 2006, zoals aangevuld bij besluit van 29 september 2006, en het besluit van 23 april 2007 te herroepen. Er is dus geen ruimte appellant een vergoeding van de door hem in bezwaar gemaakte kosten toe te kennen.
8.2. Het standpunt van appellant dat de rechtbank aanleiding had moeten zien voor een hogere proceskostenveroordeling dan het forfaitaire bedrag op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) onderschrijft de Raad niet. In artikel 2, eerste lid, van het Bpb is de hoogte van het te vergoeden bedrag aan kosten van verleende rechtsbijstand geregeld. Deze wordt bepaald op basis van het in de bijlage bij het Bpb opgenomen tarief. In artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van het bepaalde in het eerste lid van artikel 2 van het Bpb. De toelichting bij het Bpb vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het gaat om uitzonderingssituaties. De omstandigheid dat het bedrag aan advocaatkosten hoger is geweest dan het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 644,- levert geen bijzondere omstandigheid op die aanleiding geeft tot afwijking van de limitatieve en forfaitaire tarieven. Ook de omstandigheid dat de besluitvorming door het Uwv niet vlekkeloos is verlopen, vormt geen aanleiding voor aanpassing van het te hanteren tarief. De wijze van besluitvorming heeft voor de rechtbank in een eerdere procedure ook aanleiding gegeven tot vergoeding van proceskosten. Van een uitzonderlijk geval als bedoeld in de toelichting van het Bpb is hier geen sprake.
8.3. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat wel aanleiding. Gelet op hetgeen is overwogen in 8.2 kan ook ten aanzien van de proceskosten in hoger beroep worden aangesloten bij het in het Bpb gehanteerde forfaitaire tarief. De kosten voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep worden begroot op € 1.311,-.
9. Voor de gevraagde veroordeling van het Uwv tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente is geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
recht doende:
-vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het
vernietigde besluit van 28 mei 2009 in stand zijn gelaten;
-bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is beslist over proceskosten
in beroep;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2010 gegrond en vernietigt
dat besluit;
-bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 20 december 2010 in
stand blijven;
-wijst de verzoeken om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling
van de door appellant gemaakte bezwaren af;
-wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van renteschade af;
-veroordeelt het Uwv in de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.311,-;
-bepaalt dat het Uwv het door appellant hoger beroep betaalde griffierecht
van € 110,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en B.M. van Dun en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van K.E. Haan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2012.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) K.E. Haan.
TM