Uitspraak
10/2307 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 11 maart 2010, 09/1138 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 9 mei 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld, op 20 september 2010 een nieuw besluit genomen en nadere stukken ingezonden.
Namens betrokkene heeft mr. G.J. van der Veer, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 4 april 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Ruis. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Veer.
OVERWEGINGEN
1. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen een besluit van appellant van 25 maart 2008 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Bij dat besluit heeft appellant de bezwaren ongegrond verklaard die betrokkene heeft gemaakt tegen twee besluiten van 9 november 2007, waarbij zijn WW-uitkering is ingetrokken met ingang van 2 februari 2004 en een bedrag van € 8.677,58 aan volgens appellant onverschuldigd betaalde WW-uitkering van hem is teruggevorderd. Dat beroep is ongegrond verklaard, hetgeen in hoger beroep is bevestigd (CRvB 26 november 2009, LJN BK5740).
2. Betrokkene heeft eveneens beroep ingesteld tegen een besluit van appellant van 18 mei 2009. Bij dat besluit, voor zover van belang, heeft appellant het bezwaar ongegrond verklaard dat betrokkene heeft gemaakt tegen een besluit van 29 januari 2009, waarbij aan hem een boete is opgelegd van € 869,-. Dat beroep is gegrond verklaard. Betrokkene heeft naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de inlichtingenplicht neergelegd in artikel 25 van de WW. Gelet op de passage “Experiment: uitkering naast eigen bedrijf” in de folder “Kan ik ook voor mezelf beginnen” en nu van enige (verdere) voorlichting over rechten en plichten tijdens een oriëntatieperiode niet is gebleken heeft de rechtbank geconcludeerd dat de handelwijze van betrokkene hem in verminderde mate kan worden verweten en dat halvering van de opgelegde boete redelijk is. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
3. Appellant heeft het oordeel van de rechtbank bestreden dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en aan de Raad zijn in rubriek I genoemde besluit van 20 september 2010 toegezonden. Dat besluit is genomen na een herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP in het kader van een zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers op basis van een handleiding met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). Daarbij zijn de intrekking, de terugvordering en de boete gehandhaafd. Betrokkene heeft in zijn verweerschrift kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen en bij brief van 18 april 2011 verzocht om raadpleging van de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP, die betrokkene heeft gehoord en op 24 november 2011 advies heeft uitgebracht.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Het besluit van 20 september 2010 komt niet tegemoet aan betrokkene. Dit besluit is, in zoverre het de boete betreft, een nieuw besluit op het tegen het besluit van 29 januari 2009 gemaakte bezwaar, dat het door de rechtbank beoordeelde besluit van 18 mei 2009 vervangt (vgl. CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501). Voor zover het besluit van 20 september 2010 strekt tot handhaving van de opgelegde boete maakt het daarom, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), deel uit van dit geding. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak in stand moet blijven voor zover daarbij het besluit van 18 mei 2009 is vernietigd en over vergoeding van proceskosten en griffierecht is beslist.
Voor zover in het besluit van 20 september 2010 niet wordt teruggekomen van de in 1 genoemde besluiten van 9 november 2007 en 25 maart 2008 over intrekking en terugvordering van WW-uitkering, kan het besluit van 20 september 2010 in het kader van de behandeling van het voorliggende hoger beroep niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb. In zoverre moet het besluit van 20 september 2010 worden aangemerkt als een nieuw primair besluit waartegen eerst de mogelijkheid van bezwaar en vervolgens beroep openstaat. Ter zitting heeft appellant toegezegd dat alsnog een beslissing zal worden genomen op de bezwaren tegen het besluit van 20 september 2010, voor zover daarbij niet wordt teruggekomen van de besluiten van 9 november 2007.
4.2. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd wordt nu eerst nagegaan of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 27a, eerste lid, van de WW is voldaan. Vervolgens wordt beoordeeld of de opgelegde boete een evenredige sanctie is. Voor de wijze van toetsing van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de uitspraken van 11 maart 2009, LJN BH7780 en van 27 mei 2010, LJN BM5914. In dit verband is het volgende van belang.
4.3. Aan betrokkene is de folder “Kan ik ook voor mezelf beginnen” toegezonden, waarin onder meer is vermeld:
“Onder de oriënterende werkzaamheden vallen in ieder geval niet:
· het werk voor uw bedrijf;
· reistijd;
· het binnenhalen van opdrachten (acquisitie) inclusief reistijd. Dit betekent dat deze activiteiten wel gevolgen kunnen hebben voor uw uitkering. (…)
De uren die u aan uw eigen bedrijf besteedt, gaan blijvend van uw uitkeringsrecht af. Voor die uren bent u namelijk geen ‘werknemer’ meer.”
Volgens een door betrokkene ondertekend gespreksverslag is hij van dinsdag 3 februari 2004 tot en met vrijdag 7 februari 2004 van 10.00 tot 20.00 uur bezig geweest met de verkoop van maaltijden en snacks op vier markten in Meppel en op zaterdag 8 februari 2004 van 8.00 tot 17.30 uur. Volgens een door hem verstrekt urenoverzicht heeft hij als zelfstandige in de maand februari 2004 ongeveer 100 uur gewerkt, in de maanden maart tot en met mei 2004 telkens 52 uur en in de vijf daarop volgende maanden achtereenvolgens 46, 90, 110, 180 en 205 uur. Door de vraag op de werkbriefjes naar het gewerkt hebben als zelfstandige is betrokkene op een niet mis te vatten wijze kenbaar gemaakt dat hij daarvan op elk werkbriefje opgave moest doen. Betrokkene heeft op de werkbriefjes over de periode van 19 januari 2004 tot en met 4 juli 2004 die vraag echter steeds met nee beantwoord. Op de werkbriefjes over de periode van 5 juli 2004 tot en met 24 oktober 2004 heeft hij volstaan met het opgeven van gewerkte uren in loondienst. Voor zover er onduidelijkheid was over de manier waarop onderdeel 5.2 op de achterkant van het werkbriefje moest worden ingevuld, had het op de weg van appellant gelegen daarover vragen te stellen. Van de onjuiste informatieverstrekking valt betrokkene dan ook niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt te maken. Appellant was daarom op grond van artikel 27a van de WW verplicht betrokkene een boete op te leggen.
4.4. Uit de feiten onder 4.3 volgt dat appellant het voor de hoogte van de boete in aanmerking genomen benadelingsbedrag niet te hoog heeft vastgesteld. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is hier geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Niet aannemelijk is dat de tekst van de door de rechtbank genoemde passage “Experiment: uitkering naast eigen bedrijf” in de folder “Kan ik ook voor mezelf beginnen”, van invloed is geweest op het handelen van betrokkene. Betrokkene heeft zich niet voor deelname aan genoemd experiment gemeld en in een gesprek met rapporteur G.F. Wiekema heeft hij erkend dat hij zich meer had moeten verdiepen “in de papierwinkel van het Uwv”. Het bedrag van de boete is evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van betrokkene.
4.5. Ter zitting is nog aan de orde gesteld of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Die vraag moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
4.6. Als uitgangspunt dient te gelden dat de redelijke termijn voor een procedure over een punitieve sanctie als hier aan de orde in haar geheel in beginsel niet meer dan vier jaar mag bedragen. De in 4.5 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze termijn gerechtvaardigd te achten.
4.7. De redelijke termijn is in dit geval niet al aangevangen met de ontvangst van de brief van 12 december 2007, waarin appellant betrokkene heeft meegedeeld dat wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht aangifte wordt gedaan bij de Officier van Justitie. Aan die brief heeft betrokkene niet in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat tegen hem ter zake van een bepaald strafbaar feit door het openbaar ministerie een strafvervolging zal worden ingesteld (vgl. HR 17 juni 2008, LJN BD2578, r.o. 3.12.1). De termijn is wel aangevangen met de ontvangst van de brief van 11 december 2008, waarin appellant na de beslissing van de Officier van Justitie om niet tot vervolging over te gaan betrokkene zijn voornemen kenbaar heeft gemaakt om hem een boete op te leggen. Daarvan uitgaande en gelet op de datum van deze uitspraak is geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn, zodat voor een vermindering van het bedrag van de boete in verband met de duur van de procedure geen aanleiding bestaat.
4.8. Uit 4.2 tot en met 4.7 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij appellant is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en dat het beroep tegen het besluit van 20 september 2010 ongegrond moet worden verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat aanleiding. De kosten voor verleende rechtsbijstand worden begroot op € 1.311,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij appellant is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 september 2010 om de opgelegde boete te handhaven ongegrond;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.311,- .
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van N.S.A. El Hana als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2012.
(get.) G.A.J. van den Hurk.
(get.) N.S.A. El Hana.
TM