Uitspraak
10/5442 WWB
10/5835 WWB
12/710 WWB
12/712 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] en [appellante], beiden wonende te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 25 augustus 2010, 09/2467 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar (college)
Datum uitspraak: 24 april 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld en nadere stukken aan de Raad gezonden.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en een nader besluit van 25 januari 2011 ingezonden.
De zaak is ter behandeling aan de orde gesteld ter zitting van 13 maart 2012, waar partijen, het college met bericht, niet zijn verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellanten ontvangen al geruime tijd een bijstandsuitkering. Na de omzetting van hun uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet naar een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) is appellant voor de duur van de afhandeling van een medisch onderzoek vrijgesteld van de in artikel 9, eerste lid, van de WWB bedoelde verplichtingen (arbeidsverplichtingen). Na een medisch advies van de GGD Zuid Holland West (GGD) van 24 maart 2006 heeft het college bij besluit van 25 april 2006, zoals na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 februari 2007, de arbeidsverplichtingen volledig aan appellant opgelegd. Hieraan is ten grondslag gelegd, dat niet is gebleken van dringende redenen voor ontheffing van de arbeidsverplichtingen omdat dit door toedoen van appellant niet kan worden vastgesteld. Hangende het door appellant tegen het besluit van 9 februari 2007 ingestelde beroep, is appellant in overleg tussen de rechtbank en partijen opnieuw door een arts van de GGD gezien. Het door deze arts op 4 februari 2008 aan het college gegeven advies houdt in dat appellant naar de actuele situatie, met de beperkingen zoals in het advies aangegeven, volledig arbeidgeschikt is. Bij uitspraak van 29 mei 2008 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 9 februari 2007 ongegrond verklaard. De Raad heeft deze uitspraak bij uitspraak van 27 april 2010, LJN BM2596, bevestigd.
1.2. Bij brief van 17 juni 2008 heeft de Afdeling Primair Proces van de gemeente Wassenaar (afdeling) appellant meegedeeld dat één van de hem bij besluit van 25 april 2006 opgelegde arbeidsverplichtingen is het als werkzoekende ingeschreven staan en blijven bij het Centrum voor werk en inkomen (CWI) en dat hij dit nog niet heeft gedaan. Daarbij is appellant verzocht om zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk vóór 24 juni 2008 zijn inschrijving als werkzoekende bij het CWI te regelen en een kopie van zijn bewijs van inschrijving in te leveren.
1.3. Bij besluit van 25 juni 2008 (maatregel 1) heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 juli 2008 voor de duur van één maand met 5% verlaagd, op de grond dat appellant zich niet heeft ingeschreven bij het CWI. Bij dit besluit is appellant tevens verzocht zich zo spoedig mogelijk in te laten schrijven als werkzoekende bij het CWI en uiterlijk vóór 2 juli 2008 een kopie van zijn inschrijvingsbewijs in te leveren.
1.4. Bij besluit van 8 juli 2008 (maatregel 2) heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 augustus 2008 voor de duur van één maand met 10% verlaagd, op de grond dat van appellant geen bewijs van zijn inschrijving als werkzoekende is ontvangen. Daarbij is toegelicht dat het verlagingspercentage voor een gedraging als hier aan de orde is verdubbeld, omdat sprake is van recidive. Bij dit besluit is appellant tevens verzocht zich zo spoedig mogelijk in te laten schrijven als werkzoekende bij het CWI en uiterlijk vóór 14 juli 2008 een kopie van zijn inschrijvingsbewijs over te leggen.
1.5. Bij besluit van 16 juli 2008 (maatregel 3), voor zover van belang, heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 september 2008 voor de duur van drie maanden met 10% verlaagd, op de grond dat van appellant nog steeds geen bewijs van zijn inschrijving als werkzoekende is ontvangen en hij dus wederom weigert aan de verplichting tot inschrijving te voldoen. Daarbij is voorts te kennen gegeven dat vanwege het volharden van appellant in deze weigering op grond van artikel 8, derde lid, van de Afstemmingsverordening WWB van de gemeente Wassenaar (Afstemmingsverordening) de verdubbelde maatregel voor onbepaalde tijd gehandhaafd zou moeten blijven, maar dat is besloten dit thans voor drie maanden te doen.
1.6. Bij brief van 7 november 2008 heeft de afdeling appellant opgeroepen voor een gesprek op het gemeentekantoor op 13 november 2008, om 9.30 uur, waarin met hem de verschillende trajectmogelijkheden die kunnen leiden naar een baan zullen worden besproken. Hierop heeft appellant gereageerd bij brief van 10 november 2008. Zijn reactie houdt onder meer in dat hij ziek is en dat het voeren van gesprekken met hem over trajectmogelijkheden zinloos is, omdat het uiteindelijke doel, te weten een baan, niet kan worden gehaald.
1.7. Bij besluit van 18 november 2008 (maatregel 4) heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 november 2008 voor de duur van één maand met 40% verlaagd, op de grond dat appellant niet is verschenen op de oproep voor het gesprek op 13 november 2008. Daartoe is voorts, samengevat, toegelicht dat deze gedraging behoort tot de derde categorie en dat het daarbij behorende verlagingspercentage van 20 wordt verdubbeld in verband met recidive. Bij dit besluit is appellant tevens verzocht zich zo spoedig mogelijk in te laten schrijven als werkzoekende bij het CWI en uiterlijk vóór 27 november 2008 een kopie van zijn inschrijvingsbewijs in te leveren.
1.8. Bij brief van 2 december 2008 heeft de afdeling appellant opgeroepen om op
8 december 2008, om 10.00 uur, te verschijnen en een kopie van zijn inschrijving als werkzoekende bij het CWI mee te nemen. Bij e-mail van 3 december 2008 heeft appellant laten weten dat hij niet in persoon kan verschijnen omdat zijn mobiliteit dat niet toelaat en er geen wet te vinden is die hem verplicht om in persoon bij de afdeling te verschijnen.
1.9. Bij besluit van 15 december 2008 (maatregel 5) heeft het college de bijstand van appellanten met ingang van 1 december 2008 voor de duur van drie maanden met 10% verlaagd, op de grond dat appellant niet is verschenen op de oproep van 2 december 2008, hij ook niet op een andere wijze een inschrijvingsbewijs heeft ingeleverd en hij volgens Suwinet (nog steeds) niet staat ingeschreven als werkzoekende bij het CWI. Daarbij is voorts overwogen dat vanwege het volharden van appellant in zijn weigering op grond van artikel 8, derde lid, van de Afstemmingsverordening de verdubbelde maatregel wederom voor de duur van drie maanden wordt gehandhaafd.
1.10. Bij besluit van 24 februari 2009 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren van appellanten tegen de maatregelen 1, 2, 3 en 5 ongegrond verklaard. Bij ditzelfde besluit heeft het college maatregel 4 in zoverre herroepen dat de hoogte van de maatregel wordt verlaagd van 40% naar 20%. Ten aanzien van dit laatste is, samengevat, geconcludeerd dat het hier gaat om een gedraging van de tweede categorie, waarbij een verlaging van 10% van toepassing is, welk percentage wordt verdubbeld in verband met recidive.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover dit ziet op de maatregelen 3, 4 en 5, en het college opgedragen - in zoverre - een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Artikel 8, derde lid, van de Afstemmingsverordening, welke bepaling het college aan de maatregelen 3 en 5 ten grondslag heeft gelegd, biedt het college de mogelijkheid om in het geval van, kort gezegd, herhaalde recidive de bijstand voor onbepaalde tijd te verlagen. Volgens de uitspraken van de Raad van 11 maart 2008, LJN BC7032 en LJN BC7309, is een dergelijke bepaling onverbindend. Het college heeft de maatregelen 3 en 5 gebaseerd op een artikellid dat onverbindend is. Genoemde uitspraken bevatten geen enkel aanknopingspunt om het standpunt van het college dat aan deze onverbindendheid voorbij kan worden gegaan omdat de Afstemmingsverordening en de uitvoering daarvan in overeenstemming zijn met het individualiseringsbeginsel van artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor juist te kunnen houden. Bij gebreke van een andere toepasselijke bepaling uit de WWB dan wel de Afstemmingsverordening komt daarmee de grondslag aan de verlaging voor de duur van drie maanden te ontvallen. Het college heeft voorts de ingangsdatum van de maatregelen 4 en 5 in strijd met artikel 5, eerste lid, van de Afstemmingsverordening bepaald op 1 november 2008, respectievelijk 1 december 2008. Voorts heeft de rechtbank onder meer nog overwogen dat zij in de door appellanten bij brief van 15 januari 2010 overgelegde medische stukken geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college aan appellanten geen maatregel had mogen opleggen. Hierbij wijst de rechtbank er op dat in dit geding niet de arbeidsongeschiktheid van appellant ter beoordeling voorligt, maar de maatregelen die het college aan appellanten heeft opgelegd, omdat appellant de op hem rustende arbeidsverplichtingen niet is nagekomen.
3.1. In hoger beroep hebben appellanten zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij hebben, kort samengevat, het volgende aangevoerd. De maatregelen zijn ten onrechte opgelegd. Er is wel een causaal verband tussen de opgelegde maatregelen en de arbeidsgeschiktheid van appellant, in die zin dat als appellant arbeidsongeschikt was verklaard er geen maatregelen waren opgelegd. Inschrijving van appellant als werkzoekende kan niet aan de orde zijn om drie redenen, te weten: appellant is nog steeds ziek en beperkt, door zich in te schrijven geeft appellant een duidelijk signaal dat hij beschikbaar is voor werk en dat hij zichzelf arbeidsgeschikt acht en er bestaat gegronde vrees dat aan de CWI-inschrijving op onjuiste gronden verdere (arbeids)verplichting en/of trajecten worden gekoppeld. De beperkte mobiliteit van appellant staat eraan in de weg dat hij in persoon verschijnt op het gemeentekantoor. Dit blijkt uit een door het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) op 27 oktober 2009 over hem uitgebracht advies. Gelet op de beschikbare medische gegevens is appellant in het verleden ten onrechte niet ontheven van de arbeidsverplichtingen en heeft de Raad dat destijds niet onderkend. In het bijzonder wordt in dit verband gewezen op een rapportage van verzekeringsarts L.Th. Schonagen van 17 december 2010, waarbij wordt geadviseerd appellant blijvend volledig arbeidsongeschikt te beschouwen. Appellanten verzoeken de Raad appellant te ontheffen van de arbeidsverplichtingen, een medisch deskundige om advies te vragen, de maatregelen ongedaan te maken, het college te veroordelen tot vergoeding van de door hen geleden schade en aan appellanten “de eenmalige uitkering over het jaar 2009” toe te kennen.
3.2. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 25 januari 2011 (bestreden besluit 2) op de volgende wijze opnieuw beslist op de bezwaren van appellanten tegen de maatregelen 3, 4 en 5. De duur van maatregel 3 is beperkt tot twee maanden, te weten september en oktober 2008. Maatregel 4 wordt opgelegd met ingang van 1 december 2008. Met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank wordt maatregel 5 met ingang van 1 januari 2009 opgelegd voor de duur van twee maanden.
3.3. Bij uitspraak van 20 juli 2011, 11/1412, heeft de rechtbank het beroep van appellanten tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor de toepasselijke bepalingen van de WWB en de Afstemmingsverordening verwijst naar de aangevallen uitspraak.
De aangevallen uitspraak
4.1. Gelet op het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 25 april 2006 staat vast dat de arbeidsverplichtingen ten tijde hier in geding onverkort op appellant van toepassing waren. In het kader van de over dat besluit gevoerde procedure, die geëindigd is met de in 1.1 vermelde uitspraak van de Raad van 27 april 2010, is appellant in oktober 2007 medisch onderzocht door een arts van de GGD. Deze arts heeft geconcludeerd dat appellant op dat moment volledig arbeidsgeschikt was. De conclusie van verzekeringsarts Schonagen in december 2010, dat appellant niet meer in staat is loonvormende arbeid te verrichten, ziet op de toekomst en niet op het verleden, nog daargelaten dat in dit geding niet de vraag voorligt of, en zo ja, in hoeverre, appellant arbeidsongeschikt is. Dit geding gaat immers niet over het verlenen van ontheffing van de arbeidsverplichtingen, maar over het opleggen van maatregelen. Gelet daarop en gelet op hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ligt in dit geding uitsluitend de vraag voor of de medische situatie van appellant ten tijde hier in geding zodanig was dat de maatregelwaardige gedragingen hem in het geheel niet te verwijten zijn, zodat het college had moeten afzien van het opleggen van de vijf maatregelen.
4.2. Uit de beschikbare medische gegevens blijkt niet dat appellant niet in staat was zich als werkzoekende in te schrijven bij het CWI. Dat appellant daar om hem moverende redenen vanaf heeft gezien, doet niet af aan het verwijtbare karakter van het niet nakomen van de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB (tekst tot 1 januari 2009) neergelegde verplichting om zich als werkzoekende bij het CWI te laten registreren.
4.3. Uit het door appellanten overgelegde CIZ-advies van 27 oktober 2009, noch uit de overige door hen ingebrachte medische gegevens blijkt dat appellant niet in staat was om op 13 november 2008, om 9.30 uur, op het gemeentekantoor te verschijnen voor het voeren van een gesprek over trajectmogelijkheden. Uit het CIZ-advies blijkt weliswaar dat appellant in zijn mobiliteit beperkt is, maar daaruit valt niet te concluderen dat appellant, naar hij stelt, op geen enkele wijze in staat was om de afstand tot het gemeentekantoor - volgens appellant 599 meter - te overbruggen. Bovendien dateert het CIZ-advies van bijna een jaar na de aan appellant verweten gedraging.
4.4. Uit hetgeen is overwogen in 4.2 en 4.3 volgt dat het appellant volledig is te verwijten dat hij zich niet als werkzoekende heeft ingeschreven bij het CWI en dat hij niet is verschenen op de oproep voor een gesprek op 13 november 2008. Van een situatie waarin vanwege het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid moet worden afgezien van het opleggen van de vijf maatregelen is dan ook geen sprake.
4.5. Gelet op hetgeen is overwogen in 4.1 tot en met 4.4 is er geen aanleiding om een medisch deskundige te benoemen om een oordeel te geven over de medische toestand van appellant ten tijde hier in geding. Voor zover appellanten met ‘de eenmalige uitkering over het jaar 2009’, doelen op de langdurigheidstoeslag over dat jaar, kan dat verzoek niet worden ingewilligd, reeds omdat het in dit geding niet gaat om de afwijzing van een aanvraag om langdurigheidstoeslag. Het hoger beroep slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
Bestreden besluit 2
4.6. De Raad stelt allereerst - ambtshalve - vast dat, gelet op de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet de rechtbank maar de Raad bevoegd is te beslissen op het beroep tegen bestreden besluit 2, waarbij het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw heeft beslist op de bezwaren tegen de maatregelen 3, 4 en 5. De rechtbank heeft bij haar in 3.3 vermelde uitspraak van 20 juli 2011 niettemin beslist op het beroep tegen bestreden besluit 2. De Raad zal daarom die uitspraak vernietigen en zelf het hangende hoger beroep genomen bestreden besluit 2 bij zijn beoordeling betrekken.
4.7. Ter beoordeling staat of het college met bestreden besluit 2 op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak. Wat betreft de ingangsdatum van de maatregelen 4 en 5 is dat het geval. Wat betreft de hoogte van de maatregelen 3 en 5 valt uit bestreden besluit 2 niet af te leiden wat de grondslag is van het opleggen van deze maatregelen voor de duur van twee maanden.
4.8. Uit de aangevallen uitspraak, waarin het college heeft berust, valt af te leiden dat de rechtbank artikel 8, derde lid, van de Afstemmingsverordening onverbindend heeft verklaard en het standpunt van het college over de toepasselijkheid van het in artikel 18, tweede lid, van de WWB besloten liggende individualiseringsbeginsel heeft verworpen. Dit betekent dat de maatregelen 3 en 5 niet meer konden worden gebaseerd op artikel 8, derde lid, van de WWB en evenmin - rechtstreeks - op artikel 18, tweede lid, van de WWB. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat het college bij bestreden besluit 2 heeft beoogd de - verlaagde - maatregelen 3 en 5 te baseren op de Afstemmingsverordening. Kennelijk is beoogd toepassing te geven aan artikel 8, tweede lid, van de Afstemmingsverordening, de recidive-bepaling, door naast de hoogte van de verlaging ook de duur daarvan te verdubbelen wegens herhaalde recidive. De maatregelen 3 en 5 houden immers in dat de bijstand van appellanten wordt verlaagd met 10% voor de duur van twee maanden, terwijl voor de aan appellant verweten gedragingen ten tijde hier in geding een verlaging van 5% gedurende één maand gold.
4.9. Uit de toelichting bij de Afstemmingsverordening blijkt dat bij de toepassing van de recidivebepaling de hoogte van de maatregel wordt verdubbeld indien het gaat om gedragingen waarvoor een verlaging van minder dan 100% geldt en dat de duur van de maatregel wordt verdubbeld indien het gaat om een gedraging waarvoor een verlaging van 100% geldt. Voorts blijkt uit de toelichting dat de recidivebepaling slechts eenmaal kan worden toegepast. Gelet op het feit dat het in dit geval gaat om een gedraging waarvoor een verlaging van minder dan 100% geldt en dat de recidivebepaling al was toegepast bij de maatregelen 2 en 4, kon het college bij het opleggen van de maatregelen 3 en 5 geen toepassing geven aan de recidivebepaling. Gelet hierop komt bestreden besluit 2 voor vernietiging in aanmerking voor zover dat ziet op de maatregelen 3 en 5.
4.10. In de omstandigheid dat de Afstemmingsverordening voor de onderhavige gedragingen wel voorziet in een maatregel van 5% gedurende één maand, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal:
- onder herroeping van maatregel 3 bepalen dat de bijstand van appellanten met ingang van 1 september 2008 voor de duur van één maand met 5% van de bijstandsnorm wordt verlaagd en;
- onder herroeping van maatregel 5 bepalen dat de bijstand van appellanten met ingang van 1 januari 2009 voor de duur van één maand met 5% van de bijstandsnorm wordt verlaagd.
Schadevergoeding
5.1. Uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat het college bij de maatregelen 3 en 5 ten onrechte de bijstand van appellanten voor de duur van drie maanden met 10% heeft verlaagd. Daarmee is de onrechtmatigheid van die besluiten gegeven. Als gevolg van deze besluiten is aan appellanten over de maanden september 2008 tot en met februari 2009 een te laag bedrag aan bijstand uitbetaald, te weten een bedrag ter hoogte van 5% van de op appellanten van toepassing zijnde bijstandsnorm over de maanden september 2008 en januari 2009 en een bedrag ter hoogte van 10% van de op appellanten van toepassing zijnde bijstandsnorm over de maanden oktober, november en december 2008 en februari 2009.
5.2. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 25 januari 2012, LJN BV1958, heeft overwogen heeft hij zich met betrekking tot de ingangsdatum van de wettelijke rente in geval van periodiek te betalen uitkeringen of salaris, mede naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Vierde Tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nader op zijn jurisprudentie beraden. Voor zover geen sprake is van specifieke algemeen verbindende voorschriften - anders dan de algemene bepalingen van Titel 4.4 van de Awb - met betrekking tot het tijdstip waarop deze periodieke betalingen moeten worden verricht, neemt de Raad voortaan, omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing, mede gezien het forfaitaire karakter van wettelijke rente, tot uitgangspunt dat de wettelijke rente gaat lopen op de eerste dag van de kalendermaand volgende op de maand (of het andere tijdvak) waarop de periodieke betaling betrekking heeft.
5.3. Toepassing van deze regels brengt met zich dat de wettelijke rente over de maand september 2008 is ingegaan op 1 oktober 2008 en over de maand december 2008 op 1 januari 2009. Over iedere verdere termijn is de wettelijke rente telkens gaan lopen op de eerste dag van de daarop volgende kalendermaand. Zoals de Raad eerder heeft uitgesproken, moet bij de berekening worden uitgegaan van het bruto-bedrag van de betrokken termijn. Tevens dient, voor iedere termijn afzonderlijk, telkens na afloop van een jaar het bedrag waarover de rente wordt berekend te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. De aldus berekende wettelijke rente loopt tot de dag van de algehele voldoening.
Proceskosten
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2011, 11/1412;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 januari 2011 gegrond en vernietigt dat
besluit voor zover dat ziet op de maatregelen 3 en 5;
- herroept de besluiten van 16 juli 2008 (maatregel 3) en 15 december 2008
(maatregel 5);
- bepaalt dat de bijstand van appellanten met ingang van 1 september 2008 voor de duur
van één maand met 5% van de bijstandsnorm wordt verlaagd;
- bepaalt dat de bijstand van appellanten met ingang van 1 januari 2009 voor de duur van
één maand met 5% van de bijstandsnorm wordt verlaagd;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van
25 januari 2011;
- veroordeelt het college tot schadevergoeding zoals in 5.1 tot en met 5.3 van deze
uitspraak is aangegeven;
- bepaalt dat het college aan appellanten het door hen in hoger beroep en in beroep tegen
het besluit van 25 januari 2011 betaalde griffierecht van in totaal € 152,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en W.F. Claessens en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 april 2012.
(get.) C. van Viegen.
(get.) B. Bekkers.
HD