Uitspraak
11/547 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 29 december 2010, 10/3135 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 16 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. I.A.C. Cools, advocaat te Tilburg, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 mei 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Slovacek en K. van Ingen, beiden werkzaam bij de Sociale verzekeringsbank. Voor betrokkene is mr. Cools verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren [in] 1940, is gehuwd met [B.], die ten tijde hier van belang de leeftijd van 65 jaar nog niet had bereikt en in Marokko verbleef.
1.2. Bij besluit van 26 juli 2005 heeft appellant aan betrokkene een ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend met ingang van
1 juli 2005. Appellant heeft op dit pensioen een korting toegepast van 32% in verband met niet-verzekerde jaren van betrokkene. Bij besluit van 20 maart 2007 heeft appellant aan betrokkene op grond van de AOW een toeslag toegekend met ingang van
1 oktober 2005. Op deze toeslag (hierna: AOW-toeslag) heeft appellant een korting toegepast van 30% wegens niet-verzekerde jaren van B.
1.3. Betrokkene ontving van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg (hierna: College) in aanvulling op zijn inkomen bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder die de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt. Het College heeft bij de vaststelling van de bijstand de AOW-toeslag van betrokkene buiten beschouwing gelaten. In december 2009 heeft appellant betrokkene schriftelijk meegedeeld dat de bijstand vanaf 1 januari 2010 door appellant zal worden betaald, dat de bijstand een andere naam krijgt, namelijk aanvullende inkomensvoorziening ouderen (hierna: AIO-aanvulling), dat de verandering van naam geen gevolgen heeft voor de hoogte van de bijstand en dat het recht op bijstand hetzelfde blijft.
1.4. Bij besluit van 11 februari 2010, voor zover hier van belang, heeft appellant betrokkene meegedeeld dat zijn AIO-aanvulling met ingang van 1 januari 2010 wordt aangepast in die zin dat de AOW-toeslag van betrokkene als inkomen in aanmerking wordt genomen.
1.5. Bij besluit van 21 juli 2010 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van
11 februari 2010 gegrond verklaard en bepaald dat de AOW-toeslag van januari 2010 tot en met juli 2010 niet tot de middelen wordt gerekend, van augustus 2010 tot en met december 2010 voor 50% tot de middelen wordt gerekend en vanaf januari 2011 conform het beleid volledig tot de middelen wordt gerekend. Tevens heeft appellant een vergoeding toegekend voor kosten van rechtsbijstand. Volgens appellant dient in overeenstemming met het door hem gevoerde en hierna onder 4.2.1 weergegeven beleid bij de vaststelling van de AIO-aanvulling de AOW-toeslag te worden meegenomen aangezien die toeslag op de rekening van betrokkene is overgemaakt en betrokkene daarom over die toeslag kon beschikken. Het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel verzet zich echter tegen aanpassing van de AIO-aanvulling met ingang van januari 2010 aangezien betrokkene naar aanleiding van de in december 2009 verstrekte schriftelijke informatie mocht verwachten dat appellant zijn recht op AIO-aanvulling op dezelfde wijze als het College zou vaststellen. Vandaar dat een afbouwregeling is toegepast.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - het beroep tegen het besluit van 21 juli 2010 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, behoudens voor zover daarin een vergoeding is toegekend voor de kosten van rechtsbijstand. De rechtbank heeft voorts met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak voorzien door het besluit van 11 februari 2010 te herroepen in die zin dat aan betrokkene een AIO-aanvulling wordt toegekend waarop de AOW-toeslag niet in mindering wordt gebracht. De rechtbank heeft geoordeeld dat op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB de AOW-toeslag ten behoeve van een echtgenoot in het buitenland die geen recht heeft op bijstand niet tot de middelen van de belanghebbende dient te worden gerekend en dat het door appellant ter zake gehanteerde en hierna onder 4.2.1 weergegeven beleid buiten toepassing moet blijven omdat het in strijd is met de wet.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat het hierna onder 4.2.1 weergegeven beleid niet in strijd is met artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB. Zo dat wel het geval mocht zijn, dient de AOW-toeslag te worden aangemerkt als inkomen van B en dient artikel 32, derde lid, van de WWB te worden toegepast, hetgeen meebrengt dat beoordeeld moet worden of het inkomen van betrokkene inclusief de aan hem te verlenen bijstand en het inkomen van B meer bedragen dan de gehuwdennorm.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Het wettelijk kader
4.1.1. Artikel 47a, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, bepaalt met ingang van 1 januari 2010 dat de Sociale verzekeringsbank tot taak heeft het verlenen van algemene bijstand in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen aan gehuwden van wie één echtgenoot 65 jaar of ouder is die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. In het tweede lid van artikel 47a, van de WWB is bepaald welke artikelen, hoofdstukken en paragrafen van de WWB van toepassing zijn op de uitvoering van de taak, bedoeld in het eerste lid, door de Sociale verzekeringsbank, tenzij in deze paragraaf (bedoeld is paragraaf 5.4) anders is bepaald. De hierna onder 4.1.2 tot en met 4.1.5 weergegeven bepalingen van de WWB behoren tot de bepalingen bedoeld in artikel 47a, tweede lid, van de WWB.
4.1.2. In artikel 24 van Pro de WWB is bepaald dat indien een van de gehuwden geen recht heeft op algemene bijstand, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk is aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
4.1.3. Op grond van artikel 31, eerste lid, eerste volzin, van de WWB worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Ingevolge de tweede volzin van artikel 31, eerste lid, van de WWB worden tot de middelen mede gerekend de middelen die ten behoeve van het levensonderhoud van de belanghebbende door een niet in de bijstand begrepen persoon worden ontvangen. Ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB worden niet tot de middelen van de belanghebbende gerekend de middelen die deze ontvangt ten behoeve van het levensonderhoud van een niet in de bijstand begrepen persoon.
4.1.4. Artikel 32, derde lid, van de WWB bepaalt dat indien een van de gehuwden geen recht op algemene bijstand heeft, zijn inkomen slechts in aanmerking wordt genomen voor zover het inkomen van de gehuwden tezamen, met inbegrip van de bijstand die zou worden verleend indien zijn inkomen niet in aanmerking wordt genomen, meer zou bedragen dan de bijstandsnorm voor gehuwden. Voor de vaststelling van het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot is deze paragraaf (bedoeld is paragraaf 3.4 van de WWB) van overeenkomstige toepassing. Ingevolge artikel 32, vierde lid, van de WWB wordt, in afwijking van het derde lid, indien gehuwden gescheiden leven, doch niet duurzaam gescheiden, het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot slechts in aanmerking genomen voor zover het de bijstandsnorm te boven gaat.
4.1.5. Ingevolge artikel 5, aanhef en onder c, van de WWB dient in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bijstandsnorm te worden verstaan de op grond van paragraaf 3.2, op de belanghebbende van toepassing zijnde norm, vermeerderd of verminderd met de op grond van paragraaf 3.3, door het college vastgestelde verhoging of verlaging.
4.1.6. Ingevolge artikel 47c, eerste lid, van de WWB stemt de Sociale verzekeringsbank de algemene bijstand als aanvullende inkomensvoorziening ouderen en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
4.2. Appellant hanteert betreffende de wijze waarop acht wordt geslagen op de AOW-toeslag en het inkomen van de in het buitenland verblijvende echtgenoot het volgende beleid.
4.2.1. “De toeslag op het ouderdomspensioen voor de in het buitenland wonende echtgenoot wordt buiten aanmerking gelaten indien de gerechtigde op eenvoudig te controleren wijze aantoont dat hij hierover niet kan beschikken. De SVB is in ieder geval van oordeel dat sprake is van eenvoudige controleerbaarheid indien de belanghebbende of de SVB de toeslag overmaakt op een bankrekening van de echtgenoot die niet (mede) op naam van de belanghebbende staat en waarvoor hij evenmin gemachtigd is. (…)”
4.2.2. “Indien de echtgenoot in het buitenland eigen inkomsten heeft, wordt bij de berekening van de hoogte van de inkomensvoorziening geen rekening gehouden met deze inkomsten, tenzij belanghebbende daarover feitelijk de beschikking heeft of daarover redelijkerwijs kan beschikken. Hiervan is in ieder geval sprake als de inkomsten van de echtgenoot worden overgemaakt op een rekening die (mede) op naam staat van de belanghebbende of waarvoor hij gemachtigd is.”
4.3. De Raad stelt bij zijn beoordeling van het hoger beroep voorop dat appellant bij het besluit van 21 juli 2010 het besluit van 11 februari 2010 heeft herroepen en in plaats daarvan heeft besloten de eerder door het College aan betrokkene verleende en door appellant onder noemer van AIO-aanvulling voortgezette bijstand te herzien door bij de bepaling van de hoogte daarvan de AOW-toeslag met ingang van 1 augustus 2010 voor de helft en met ingang van 1 januari 2011 geheel als inkomen van betrokkene in aanmerking te nemen.
4.4. Anders dan appellant is de Raad met de rechtbank van oordeel dat op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB de AOW-toeslag die een belanghebbende ontvangt ten behoeve van een echtgenoot in het buitenland die geen recht heeft op bijstand, niet tot de middelen van die belanghebbende wordt gerekend. Evenals de rechtbank wijst de Raad op de Memorie van Toelichting bij artikel 45, tweede lid, aanhef en onder a, van het wetsontwerp Algemene bijstandswet (Abw), welk artikel uiteindelijk als artikel 43, tweede lid, aanhef en onder a, in de Abw is opgenomen en ongewijzigd is overgenomen in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB. In die toelichting is het volgende vermeld:
“Onderdeel a betreft de situatie dat de belanghebbende zelf inkomen ontvangt dat kennelijk bestemd is voor het levensonderhoud van een derde, zoals een partnertoeslag op grond van de AOW ten behoeve van een echtgenoot die bijvoorbeeld door verblijf in het buitenland geen recht op bijstand heeft. Het in aanmerking nemen van zo’n inkomen zou inhouden dat door de verlening van bijstand de bestaansvoorziening van de niet-rechthebbende echtgenoot in gevaar zou worden gebracht.” (TK 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 144-145).
Voorts verwijst de Raad naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet invoering gelijke behandeling mannen en vrouwen in de Algemene Ouderdomswet alsmede aanpassing van overige wetten, Stb. 1985, 181, waarmee in de AOW de AOW-toeslag werd geïntroduceerd. Blijkens die geschiedenis is de toeslag op het ouderdomspensioen bestemd voor het levensonderhoud van de jongere partner van de pensioengerechtigde, zoals onder meer volgt uit de passage: “Het begrip toeslag kan dan beperkt worden tot de toekenning van verhogingen op de uitkeringen ten behoeve van een jongere partner, voor zover die partner geen voldoende eigen inkomen heeft.” (TK 1983-1984, 18 515, nr. 3, p.16).
4.5. Gelet op hetgeen in 4.4 is overwogen is de Raad met de rechtbank en anders dan appellant van oordeel dat het onder 4.2.1 weergegeven beleid van appellant in strijd is met artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB en daarom buiten toepassing moet blijven. Op grond van dit beleid wordt immers de AOW-toeslag die een belanghebbende ontvangt ten behoeve van een echtgenoot in het buitenland die geen recht heeft op bijstand, slechts dan niet tot de middelen van die belanghebbende gerekend indien deze op eenvoudig te controleren wijze aantoont dat hij niet over de AOW-toeslag kan beschikken. Deze voorwaarde wordt in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder a, van de WWB echter niet gesteld.
4.6. Op grond van hetgeen onder 4.4 en 4.5 is overwogen ziet de Raad aanleiding
de aangevallen uitspraak te bevestigen voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 21 juli 2010 gegrond heeft verklaard, dat besluit heeft vernietigd, behoudens voor zover daarin een vergoeding is toegekend voor de kosten van rechtsbijstand, en beslissingen zijn gegeven inzake griffierecht en proceskosten.
4.7. Met appellant is de Raad voorts van oordeel dat uit hetgeen onder 4.4 en 4.5 is overwogen niet zonder meer voortvloeit dat aan betrokkene een AIO-aanvulling moet worden toegekend zonder dat daarop de AOW-toeslag in mindering wordt gebracht. De Raad overweegt daartoe dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene en B met elkaar zijn gehuwd en gescheiden, doch niet duurzaam gescheiden leven en dat B in verband met haar verblijf in Marokko geen recht heeft op bijstand. Dat betekent dat, niet zoals appellant naar voren heeft gebracht het derde lid, maar het vierde lid van artikel 32 van Pro de WWB moet worden toegepast. Er dient derhalve te worden beoordeeld of het inkomen van B de bijstandsnorm te boven gaat. Voor zover dat het geval is, moet het inkomen van B in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het recht op en de hoogte van de AIO-aanvulling van betrokkene.
4.8. De rechtbank heeft hetgeen onder 4.7 is overwogen niet onderkend. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door het besluit van 11 februari 2010 te herroepen en in de plaats daarvan aan betrokkene een AIO-aanvulling toe te kennen waarop de AOW-toeslag niet in mindering wordt gebracht.
4.9. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. De Raad stelt vast dat appellant zich nog niet heeft uitgelaten over de vraag of het inkomen van B ten tijde hier van belang de bijstandsnorm te boven ging. Gelet daarop en gegeven de aard van het geschil, waarbij het onder 4.2.1 weergegeven beleid van appellant wegens strijd met de wet buiten toepassing dient te blijven, ziet de Raad geen geschikte wijze van finale geschilbeslechting binnen zijn bereik. De Raad zal appellant dan ook opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 11 februari 2010.
4.10. Met het oog op die nadere besluitvorming door appellant overweegt de Raad als volgt.
4.10.1. Aan artikel 31, eerste lid, tweede volzin, van de WWB en het tweede lid, aanhef en onder a, van dat artikel ligt het uitgangspunt ten grondslag dat de middelen die de ene persoon ten behoeve van het levensonderhoud van een ander ontvangt, worden gerekend tot de middelen van degene voor wiens levensonderhoud de betreffende middelen bestemd zijn en niet tot de middelen van degene die betreffende middelen ontvangt. In aanmerking genomen dat ingevolge artikel 32, derde lid, tweede volzin, van de WWB artikel 31 van Pro de WWB van overeenkomstige toepassing is voor de vaststelling van het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot is de Raad van oordeel dat indien de rechthebbende echtgenoot inkomen ontvangt ten behoeve van het levensonderhoud van de niet-rechthebbende echtgenoot dat inkomen moet worden gerekend tot het inkomen van de niet-rechthebbende echtgenoot. Dat betekent in dit geval dat de AOW-toeslag moet worden gerekend tot het inkomen van B.
4.10.2. Voorts merkt de Raad het onder 4.2.2 weergegeven beleid van appellant aan als buitenwettelijk begunstigend beleid aangezien de inkomsten van de echtgenoot in het buitenland buiten beschouwing blijven indien de belanghebbende daarover niet feitelijk beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Gemachtigde van appellant heeft dit ter zitting desgevraagd bevestigd. Volgens vaste rechtspraak wordt een dergelijk beleid als gegeven aanvaard en dient de door de bestuursrechter te verrichten toetsing zich te beperken tot de vraag of het beleid op consistente wijze is toegepast. Tussen partijen is, gelet op het verhandelde ter zitting, niet in geschil dat de AOW-toeslag ten tijde hier van belang werd uitbetaald op een rekening op naam van betrokkene in Nederland of op een rekening op naam van betrokkene en B in Marokko. Dat betekent dat toepassing van het onder 4.2.2 weergegeven beleid niet meebrengt dat de AOW-toeslag bij de vaststelling van het inkomen van B buiten beschouwing dient te blijven.
4.10.3. Op grond van artikel 32, vierde lid, van de WWB dient het inkomen van B slechts in aanmerking te worden genomen voor zover het de bijstandsnorm te boven gaat. Naar het oordeel van de Raad kan voor B een bijstandsnorm, zoals gedefinieerd in artikel 5, aanhef en onder c, van de WWB, niet worden bepaald omdat zij in Marokko verblijft en er derhalve geen verhoging of verlaging kan worden vastgesteld. Blijkens de Memorie van Toelichting op artikel 32, vierde lid, van de WWB wordt met die bepaling gegarandeerd dat de niet-rechthebbende echtgenoot kan voorzien in de kosten van de door hem zelfstandig gevoerde huishouding (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 60). Gelet op die toelichting en in aanmerking genomen de ingevolge artikel 47c, eerste lid, van de WWB op appellant rustende verplichting tot afstemming zal appellant een bedrag dienen te bepalen waarmee B kan voorzien in de kosten van de door haar zelfstandig gevoerde huishouding in Marokko.
4.10.4. De Raad merkt ten slotte nog op dat betrokkene, gelet op het bepaalde in artikel 8:69 van Pro de Awb, door de nadere besluitvorming door appellant niet in een slechtere positie mag worden gebracht dan het geval zou zijn geweest indien betrokkene geen beroep tegen het besluit van 21 juli 2010 zou hebben ingesteld.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank het besluit van 11 februari 2010 heeft herroepen in die zin dat aan betrokkene een AIO-aanvulling wordt toegekend waarop de AOW-toeslag niet in mindering wordt gebracht;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 11 februari 2010 met inachtneming van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en J.N.A. Bootsma en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van R.L.G. Boot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2011.
(get.) J.J.A. Kooijman.
(get.) R.L.G. Boot.
HD