Uitspraak
06/5056 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 juli 2006, 05/1110 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv)
Datum uitspraak: 15 april 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. L.J. van der Veen, advocaat te Groningen, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2008. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Veen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Belopavlovic.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de daarop berustende bepalingen zoals die luidden ten tijde hier van belang, en dat in dit geding onder het Uwv tevens wordt verstaan zijn rechtsvoorganger, het Landelijk instituut sociale verzekeringen.
2. De Raad gaat uit van de feiten en omstandigheden zoals deze zijn weergegeven in zijn uitspraak van 21 december 2004, LJN: AR8522. Voor dit geding zijn de volgende feiten van belang.
2.1. Appellante was werkzaam bij de provincie Groningen bij de afdeling paspoorten in een fulltime ambtelijke aanstelling. Na een reorganisatie is zij per 1 augustus 1985 herplaatst in de functie van datatypiste voor 20 uur per week. Daarnaast ontving zij met ingang van 1 augustus 1985 een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) op basis van een nog resterend verlies aan arbeidsuren van 18 uur per week. In januari 1988 heeft appellante zich voor zowel de werkzaamheden van datatypiste als de WW ziek gemeld. In aansluiting daarop is haar in januari 1989 voor het WW-gedeelte een uitkering ingevolge de WAO toegekend. Deze uitkering is per 1 februari 1992 ingetrokken. Het Algemeen burgerlijk pensioenfonds (ABP) heeft appellante ongeschikt geacht voor haar werkzaamheden als datatypiste voor 20 uur per week, haar algemene invaliditeit vastgesteld op 15 tot 25% en haar herplaatsbaar verklaard. Per 1 juli 1990 is appellante eervol ontslagen onder toekenning van wachtgeld tot 1 juli 1995. Vervolgens is haar per 1 juli 1995 een invaliditeitspensioen toegekend op basis van 15 tot 25% algemene invaliditeit. Per 1 januari 1996 is dit omgezet in een WAO-conforme uitkering. Per 1 februari 1996 is deze uitkering ingetrokken.
2.2. Op 13 januari 1997 is appellante, die sedert 1990 een studie Nederlands recht volgde, in dienst getreden bij DSW-Stadspark te Groningen in de functie van juridisch medewerkster voor 18 uur per week. Op 5 april 1997 heeft appellante het Uwv verzocht haar in verband met toegenomen klachten in aanmerking te brengen voor een WAO-uitkering. Bij brief van 9 april 1998 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Dit heeft, voor zover thans nog van belang, geresulteerd in een - primair - besluit van 11 november 1998 waarbij haar per 1 maart 1997 een WAO-uitkering is toegekend naar de arbeidsongeschiktheidsklasse 80 tot 100%. Daarbij is voor de maatman uitsluitend het ambtelijk dienstverband voor 20 uur per week in aanmerking genomen. Het tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 21 juni 1999 ongegrond verklaard.
2.3. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 21 juni 1999 bij uitspraak van 30 oktober 2002 gegrond verklaard, het besluit vernietigd en voorts onder meer bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.4. De Raad heeft bij de uitspraak van 21 december 2004 de uitspraak van de rechtbank van 30 oktober 2002 vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten en het Uwv opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van zijn uitspraak. In die uitspraak, waarin het Uwv is aangeduid als gedaagde, heeft de Raad overwogen:
“De Raad stelt vast dat appellante op 1 januari 1996 aanspraak had op een WAO-conforme uitkering, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%, dat die uitkering met ingang van 1 februari 1996 is ingetrokken en dat appellante op 1 februari 1997 weer arbeidsongeschikt is geworden. Ingevolge artikel 32 van Pro de Wet Privatisering ABP, zoals dit artikel ten tijde van de datum in geding luidde, is artikel 43a van de WAO, anders dan in het geval dat aan de orde was in de uitspraak van de Raad van 26 augustus 2003, gepubliceerd in RSV 2003/266, derhalve in het geval van appellante van overeenkomstige toepassing.
Voorts is artikel 43a van de WAO rechtstreeks van toepassing in verband met de WAO-verzekering ten tijde van de eerste periode van arbeidsongeschiktheid die is aangevangen in januari 1988 en geëindigd is met ingang van 1 februari 1992.
Bij het nemen van een nieuw besluit dient gedaagde er rekening mee te houden dat artikel 43a van de WAO niet spreekt over een heropening van een eerder genoten uitkering maar van een toekenning van uitkering met een wachttijd van vier weken indien aan de in dat artikel opgenomen voorwaarden is voldaan.
Het is naar het oordeel van de Raad in strijd met de systematiek van de WAO, dat, indien ook overigens in verband met - zoals in het geval van appellante - twee onderscheiden, eerder ingetrokken WAO(-conforme) uitkeringen is voldaan aan de voorwaarden die in artikel 43a van de WAO zijn neergelegd voor de toepassing van dit artikel om reden van toegenomen arbeidsongeschiktheid, twee uitkeringen ingevolge die wet gelijktijdig en afzonderlijk zouden kunnen worden toegekend.”.
2.5. Ter uitvoering van de uitspraak van de Raad van 21 december 2004 heeft het Uwv bij besluit van 22 juli 2005 (hierna: bestreden besluit) opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 11 november 1998 beslist. Daarbij is het besluit van 11 november 1998 herroepen en is bepaald dat appellante met ingang van 1 maart 1997 geen recht heeft op een WAO-uitkering. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat artikel 43a van de WAO geen specifieke regeling kent ten aanzien van de vaststelling van de maatman, zodat de maatman op de gebruikelijke wijze dient te worden vastgesteld. De maatgevende arbeid is in beginsel de arbeid die appellante voorafgaande aan haar uitval op 1 februari 1997 verrichtte, derhalve de werkzaamheden in de functie juridisch medewerker in WSW-verband bij DSW-Stadspark voor 18 uur per week. Er bestaat geen aanleiding af te wijken van deze maatman omdat appellante niet de eerdere, volledige arbeidsomvang heeft opgegeven in verband met ziekte of gebrek. Appellante was, gelet op haar beperkingen, op 1 maart 1997 in staat haar maatgevende arbeid te verrichten. Dit betekent dat geen sprake is van arbeidsongeschiktheid in de zin van de WAO, zodat appellante met ingang van die datum geen recht heeft op een WAO-uitkering.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar beslissing om per 13 januari 1997 een functie als juridisch medewerkster voor niet meer dan 18 uur per week te aanvaarden, op medische gronden is gebaseerd. De rechtbank heeft in de overgelegde stukken geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat er medische (geobjectiveerde) redenen waren om slechts 18 uur te gaan werken. Voorts heeft appellante geen medische informatie overgelegd op grond waarvan getwijfeld zou kunnen worden aan de vaststelling door het Uwv van de omvang van de maatman.
4.1. In hoger beroep is allereerst aangevoerd dat het Uwv niet meer kan terugkomen van het bij het besluit van 11 november 1998 ingenomen standpunt dat op 1 maart 1997 sprake was van een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100% omdat zij per die datum niet geschikt was om algemeen geaccepteerde arbeid te verrichten.
4.2. De Raad volgt appellante hierin niet. In de uitspraak van 21 december 2004 heeft de Raad overwogen dat het Uwv bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar er rekening mee diende te houden dat artikel 43a van de WAO niet spreekt over een heropening van een eerder genoten uitkering, maar van een toekenning van uitkering met een wachttijd van vier weken indien aan de in dat artikel opgenomen voorwaarden is voldaan. Ter uitvoering van deze uitspraak diende het Uwv in volle omvang te beoordelen of appellante aan de voorwaarden van artikel 43a van de WAO heeft voldaan en of zij per 1 maart 1997 recht heeft op een WAO-uitkering. Daaruit vloeit onder meer voort dat het Uwv ter bepaling van het recht op WAO-uitkering de voor appellante geldende maatgevende arbeid dient vast te stellen als uitgangspunt voor de beoordeling van haar mate van arbeidsongeschiktheid. Deze vaststelling kan ertoe leiden dat achteraf bezien geen recht op WAO-uitkering aanwezig is. Voorts is appellante door de standpuntwijziging van het Uwv in materieel en processueel opzicht niet in een nadeliger positie gebracht nu, naar appellante ter zitting van de Raad heeft bevestigd, de haar met ingang van 1 maart 1997 toegekende WAO-uitkering door de toepassing van artikel 44 van Pro de WAO nimmer tot uitbetaling is gekomen.
5.1. Appellante heeft bovendien aangevoerd dat het Uwv ten onrechte een maatmanwisseling heeft toegepast. Zij meent dat zij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij uitsluitend op medische gronden heeft moeten kiezen voor een parttime dienstbetrekking.
5.2. Het Uwv heeft zich, onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 7 mei 2002, LJN: AE4598, en 5 augustus 2003, LJN: AJ9997, op het standpunt gesteld dat artikel 43a van de WAO ziet op de mogelijke toekenning van een WAO-uitkering en geen maatmangarantie inhoudt. Volgens het Uwv dient ter bepaling van de maatgevende arbeid in beginsel te worden uitgegaan van de arbeid die appellante op 1 februari 1997, de datum van het intreden van arbeidsongeschiktheid, verrichtte. Er is geen reden om uit te gaan van een andere (urenomvang van de) maatman. Het was destijds de eigen keuze van appellante om naast haar rechtenstudie een parttime baan te zoeken.
5.3. Hetgeen in hoger beroep is aangevoerd over de door het Uwv gehanteerde maatman en meer in het bijzonder de urenomvang van die maatman heeft de Raad niet tot een ander oordeel gebracht dan de rechtbank. De Raad wijst erop dat in de belastbaarheidspatronen die zijn opgesteld naar aanleiding van de verzekeringsgeneeskundige onderzoeken van appellante op 23 augustus 1995 en 18 juni 1997 geen urenbeperking is opgenomen, zij het dat wel een maximum urenomvang van acht uur per dag is aangegeven. Noch uit de beschikbare medische gegevens, waaronder de brief van neuroloog C. Bouwsma van 5 februari 1997, de brieven van revalidatiearts M.C. Schönherr van 13 maart 1997 en 8 april 1997 en de brief van huisarts O.H.W.P. Zersch van 31 juli 2000, noch uit de overige stukken, waaronder de verklaringen van 27 april 2000 en 2 maart 2007 van M.D. van Klaveren, de voormalige leidinggevende van appellante bij DSW-Stadspark, kan worden afgeleid dat aan de beslissing van appellante om per 13 januari 1997 een parttime functie voor 18 uur per week te aanvaarden naar objectieve medische maatstaven gemeten een medische indicatie ten grondslag heeft gelegen. Ook de mededeling van appellante ter zitting van de Raad dat haar (parttime) rechtenstudie destijds voor haar geen enkele belasting inhield, mede dankzij de faciliteiten die DSW-Stadspark bood, en dat de bovenformatieve ruimte destijds voldoende was voor een fulltime aanstelling, heeft de Raad er niet van overtuigd dat appellante uitsluitend op medische gronden per 13 januari 1997 18 uur per week is gaan werken. De Raad heeft daarentegen in de gedingstukken duidelijke aanwijzingen gevonden dat appellante om andere, niet medische redenen haar deelname aan het arbeidsproces heeft beperkt tot 18 uur per week. De Raad wijst op het rapport van arbeidsdeskundige C. Touw van 10 oktober 1991, waarin deze verslag heeft gedaan van een gesprek met appellante. In dat gesprek heeft appellante kenbaar gemaakt zich te kunnen verenigen met de opvatting dat zij in principe fulltime kan werken, maar dat dit onmogelijk is in verband met haar studie. Een gespreksverslag van M.D. van Klaveren van 15 september 1996 vermeldt dat appellante, die toen in het kader van een werkervaringsplaats werkzaam was, tussen de 20 en 25 uur per week werkte, dit afhankelijk van haar rooster voor de rechtenstudie en de afspraken binnen DSW-Stadspark. Ook heeft appellante op een vragenlijst in verband met het verzoek om werk in de WSW aangegeven dat zij denkt gedurende vier tot acht uur per dag en 20 tot 32 uur per week te kunnen werken.
5.4. Voorts bestaat naar het oordeel van de Raad, gelet op de voor appellante vastgestelde beperkingen - die op zich door haar niet zijn bestreden - en de gegevens over haar ziekteverzuim in de jaren 1997 tot en met 1999, geen aanleiding te veronderstellen dat appellante per 1 maart 1997 buiten staat was haar maatgevende arbeid te verrichten.
6. De Raad onderschrijft derhalve het oordeel van de rechtbank dat het Uwv bij het bestreden besluit op goede gronden geweigerd heeft aan appellante met ingang van 1 maart 1997 een WAO-uitkering toe te kennen. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor bevestiging in aanmerking.
7.1. Appellante heeft ten slotte de Raad verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase.
7.2. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
7.3. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat op grond van de rechtspraak van het EHRM de behandeling van - onder meer - socialezekerheidszaken in dit verband bijzondere aandacht vereist. In de uitspraak van 26 januari 2009 heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in 7.2 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
7.4. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 24 maart 2009 (LJN BH9991), moet in een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en – eventueel – een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (het ministerie van Justitie).
7.5. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv op 9 april 1998 van het eerste bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak is 11 jaar verstreken. De Raad heeft vooralsnog noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De Raad stelt vast dat de eerste behandeling in de rechterlijke fase is aangevangen met de ontvangst van het eerste beroepschrift door de rechtbank op 23 juli 1999. De rechtbank heeft op 30 oktober 2002 uitspraak gedaan, waarmee de rechtbank in deze fase de haar toekomende behandelingsduur van anderhalf jaar heeft overschreden. De procedure bij de Raad is aangevangen met de ontvangst van het hoger beroepschrift op 10 december 2002 en heeft geduurd tot de uitspraak van de Raad op 21 december 2004. De Raad heeft de hem toekomende behandelingsduur van twee jaar overschreden. De hernieuwde behandeling in de rechterlijke fase is aangevangen met de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 31 augustus 2005. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 11 juli 2006, waarmee de rechtbank in deze fase de haar toekomende behandelingsduur van anderhalf jaar niet heeft overschreden. De behandeling bij de Raad is aangevangen met de ontvangst van het hoger beroepschrift op 28 augustus 2006 en eindigt met deze uitspraak op 15 april 2009. Deze heeft derhalve meer dan twee jaar in beslag genomen, terwijl de behandeling door rechtbank en Raad tezamen niet minder dan drie en een half jaar heeft geduurd. Nu de langere behandelingsduur in de eerste rechterlijke fase en door de Raad in de tweede fase niet de totale overschrijding van de behandelingsduur van zeven jaar kunnen verklaren, kan aan deze vaststellingen het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.
7.6. De Raad verbindt hieraan - thans - de gevolgtrekking dat in deze procedure met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb moet worden beslist omtrent appellants verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met - eveneens - verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij, naast het Uwv, de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder de nummers 09/1442 en 09/1443 Beslu (SV) ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door M.S.E. Wulffraat-van Dijk als voorzitter en M.C.M. van Laar en J.F. Bandringa als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van E.M. de Bree als griffier, uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009.
(get.) M.S.E. Wulffraat-van Dijk.
(get.) E.M. de Bree.
TM