Uitspraak
05/5977 WWB
06/44 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 29 augustus 2005, 05/491 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg (hierna: College)
Datum uitspraak: 14 november 2006
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B.A.R. Brouwers, advocaat te Oosterhout, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend en een nader besluit van
13 september 2005 aan de Raad gezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2006. Appellante is niet verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A.C. Helmonds, werkzaam bij de gemeente Geertruidenberg.
II. OVERWEGINGEN
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
Aan appellante is jarenlang bijstand verleend ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk - na een korte onderbreking - met ingang van 23 september 2003. In het kader van deze toekenning is een trajectplan opgesteld, waarin is besloten dat door middel van een praktijkonderzoek, in te kopen bij het reïntegratiebedrijf Go, gewerkt zal gaan worden aan arbeidsgewenning, motivatie en oriëntatie op verdere mogelijkheden voor appellante.
Op 13 januari 2004 heeft appellante meegedeeld dat zij niet deelneemt aan het praktijkonderzoek, omdat zij daar vijf ochtenden per week aan mee dient te doen en zij zelf hooguit twee dagen per week wil komen. Het College heeft hierin aanleiding gezien om bij besluit van 2 februari 2004 aan appellante een maatregel op te leggen, inhoudende een verlaging van haar uitkering met 20% voor de duur van twee maanden, ingaande
1 januari 2004 (maatregel 1). Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar ingediend, maar - na het verstrijken van de bezwaartermijn - wel verzocht om herziening van dat besluit.
Nadat appellante in haar weigering om (vijf ochtenden per week) aan het praktijkonderzoek deel te nemen bleef volharden, heeft het College bij besluiten van
30 maart 2004 en 1 juni 2004 maatregelen opgelegd, inhoudende een verlaging van 40% gedurende twee maanden ingaande 1 maart 2004 (maatregel 2), respectievelijk een verlaging met 40% gedurende vier maanden ingaande 1 mei 2004 (maatregel 3).
Bij besluit van 12 januari 2005 heeft het College de tegen voornoemde besluiten ingediende bezwaren ongegrond verklaard.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten - het beroep tegen het besluit van 12 januari 2005 gegrond verklaard en het College opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Vooraf
De Raad stelt allereerst vast dat het College ter uitvoering van de aangevallen uitspraak het besluit van13 september 2005 heeft genomen. Aangezien met dat besluit niet geheel aan de bezwaren van appellante tegemoet is gekomen, dient het gelet op de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling te worden betrokken.
De Raad stelt vervolgens vast dat het besluit van 13 september 2005 geheel in de plaats is getreden van het besluit van 12 januari 2005 dat bij de rechtbank ter beoordeling stond, zodat appellante geen (proces)belang meer heeft bij het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak. De Raad zal daarom het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk verklaren.
Toepasselijk recht
Met ingang van 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand (WWB) in werking getreden en is de Abw ingetrokken. De hoofdregel is dat op besluiten genomen na
31 december 2003 de WWB van toepassing is, tenzij in specifieke bepalingen van overgangsrecht anders is bepaald.
Met verwijzing naar de beschrijving van het stelsel van gefaseerde invoering van de WWB in de onderdelen 4.1.2 en 4.1.3 van zijn uitspraak van 6 december 2005 (LJN AU7664) stelt de Raad, gelet op artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de IWWB, alsmede op het feit dat ten tijde in geding de Afstemmingsverordening op grond van de WWB nog niet in werking was getreden, vast dat het College in zijn besluit van
13 september 2005 terecht met toepassing van de Abw heeft beslist op de bezwaren tegen de op grond van de artikelen 14 en 113 van de Abw en het Maatregelenbesluit Abw, IOAW en IOAZ (hierna: Maatregelenbesluit) genomen besluiten.
Maatregel 1
Het College stelt zich op het standpunt dat er vanwege het ontbreken van nieuwe feiten en omstandigheden geen aanleiding is tot herziening van het in rechte onaantastbaar geworden besluit van 2 februari 2004 waarbij een maatregel is opgelegd van 20% voor de duur van twee maanden.
Overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van de Awb, mag van degene die een bestuursorgaan verzoekt om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen worden verlangd dat bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan het verzoek zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit.
Bij haar verzoek heeft appellante aangevoerd dat zij om medische redenen slechts twee halve dagen per week aan het praktijkonderzoek deel kan nemen. Daarbij gaat het echter niet om nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in vorenbedoelde zin, aangezien appellante dit argument al in een bezwaarprocedure tegen het besluit van
2 februari 2004 naar voren had kunnen brengen.
Het College was dan ook bevoegd om met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb het verzoek af te wijzen. Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat het College niet in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Het besluit van 13 september 2005 kan, voor zover het betrekking heeft op maatregel 1, dan ook in stand blijven.
Maatregelen 2 en 3
Artikel 14, eerste lid, van de Abw bepaalt, voorzover hier van belang, dat indien de belanghebbende een op grond van hoofdstuk VIII van de Abw aan de bijstand verbonden verplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen, burgemeester en wethouders de bijstand tijdelijk geheel of gedeeltelijk weigeren. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat een maatregel als bedoeld in het eerste lid wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een maatregel wordt in elk geval afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Ingevolge artikel 14, vierde lid, van de Abw kunnen burgemeester en wethouders afzien van het opleggen van een maatregel, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. In artikel 14, vijfde lid, van de Abw is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot het eerste en tweede lid nadere regels kunnen worden gesteld.
Die nadere regels zijn gegeven bij het Maatregelenbesluit. In de artikelen 3 en 5, eerste lid, van het Maatregelenbesluit worden de gedragingen ten aanzien waarvan een maatregel wordt opgelegd onderscheiden in categorieën en wordt de zwaarte van de op te leggen maatregel nader bepaald.
De periode van weigering van bijstand wordt op grond van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit verdubbeld indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie.
Gelet op de bewoordingen van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit, is er geen ruimte om een op basis van dit artikel reeds verdubbelde periode van weigering van bijstand nogmaals te verdubbelen. Wel kan er met betrekking tot de hoogte en de duur van de opgelegde maatregel op grond van artikel 14, tweede lid, van de Abw worden afgeweken van de in het Maatregelenbesluit voorgeschreven standaardmaatregelen. Dit kan er in specifieke situaties toe leiden dat een zwaardere dan wel een lichtere maatregel dan de standaardmaatregel wordt aangewezen en dat de afwijking betrekking kan hebben op de hoogte en/of de duur van de maatregel. De op te leggen maatregel mag evenwel niet in strijd komen met het algemene rechtsbeginsel dat evenredigheid dient te bestaan tussen de maatregel en de ernst van de gedraging.
Aan de maatregelen 2 en 3 heeft het College ten grondslag gelegd dat appellante is blijven weigeren om gedurende vijf ochtenden per week deel te nemen aan het praktijkonderzoek bij Go.
De Raad ziet geen grond om aan te nemen dat deze (herhaalde) gedraging appellante niet zou kunnen worden verweten, nu zij zowel volgens haar huisarts als volgens de verzekeringsarts van Argonaut in staat moest worden geacht om halve dagen te werken. Door niet deel te nemen aan het praktijkonderzoek is appellante de ingevolge artikel 113, eerste lid, aanhef en onder e, van de Abw op haar rustende verplichting niet nagekomen. Nu niet kan worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, was het College in beginsel op grond van artikel 14, eerste lid, van de Abw en het Maatregelenbesluit gehouden om appellante een maatregel op te leggen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Raad geen dringende redenen op grond waarvan het College bevoegd was om van het opleggen van een maatregel af te zien.
Met betrekking tot de zwaarte van de toegepaste maatregelen overweegt de Raad als volgt.
De zwaarte van maatregel 2
Bij het besluit van 13 september 2005 heeft het College maatregel 2 (een verlaging van de bijstand met 40% gedurende twee maanden) gehandhaafd. Daarbij heeft het College het niet deelnemen aan het praktijkonderzoek aangemerkt als een gedraging die de inschakeling in de arbeid belemmert, zijnde een gedraging van de derde categorie, waarbij een verlaging hoort van 20% gedurende een maand. Aan het besluit ligt voorts ten grondslag dat sprake is van recidive en dat appellante naar de mening van het College tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Abw, omdat zij zonder zich af te melden is weggebleven bij het reïntegratiebedrijf Go.
Anders dan het College is de Raad van oordeel dat het zonder afmelding niet deelnemen aan het praktijkonderzoek bij Go moet worden aangemerkt als één gedraging, te weten het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid, dan wel aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding, als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 2, sub c, van het Maatregelenbesluit. Het praktijkonderzoek had immers tot doel de mogelijkheden van appellante op inschakeling in de arbeid te onderzoeken; van concrete inschakeling in de arbeid was in dat stadium (nog) geen sprake.
Het besluit van 13 september 2005 dient reeds om deze reden wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd voor zover het maatregel 2 betreft. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Abw zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe als volgt.
De bij de gedraging als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 2, sub c, van het Maatregelenbesluit behorende weigering bedraagt ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Maatregelenbesluit 10% gedurende een maand. Aangezien aan appellante bij het besluit van 2 februari 2004 voor dezelfde gedraging reeds een maatregel was opgelegd, is verdubbeling van de periode van weigering van de bijstand met toepassing van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit aangewezen. De Raad heeft in de ter beschikking staande gegevens geen verzwarende omstandigheden aanwezig geacht om op grond van artikel 14, tweede lid, van de Abw af te wijken van de in het Maatregelenbesluit opgenomen - in verband met de recidivebepaling verhoogde - standaardmaatregel.
Uit het vorenstaande volgt dat de Raad termen aanwezig acht om maatregel 2 vast te stellen op een verlaging van de bijstand met 10% gedurende twee maanden, ingaande
1 maart 2004.
De zwaarte van maatregel 3
Bij het besluit van 13 september 2005 heeft het College maatregel 3 gewijzigd in die zin, dat het percentage van de verlaging van bijstand gedurende vier maanden nader is vastgesteld van 40 op 20. Hierbij heeft het College de gedraging van appellante, het zich niet - zoals van haar was verlangd - voor 5 april 2004 melden bij Go, aangemerkt als het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling in de arbeid, dan wel aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding, als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder 2, sub c, van het Maatregelenbesluit.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat dit op zich een juiste kwalificatie is van de verweten gedraging, waarbij ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Maatregelenbesluit een verlaging van de bijstand behoort van 10% gedurende een maand, welke periode wegens recidive met toepassing van artikel 5, tweede lid, van het Maatregelenbesluit kan worden verdubbeld. Zoals hiervoor ook is overwogen kan een reeds verdubbelde periode van weigering van bijstand niet nogmaals worden verdubbeld, zodat de bijstand op grond van het Maatregelenbesluit hooguit gedurende twee maanden met 10% kan worden geweigerd. Dit laat onverlet dat met toepassing van artikel 14, tweede lid, van de Abw kan worden afgeweken van de in dat besluit voorgeschreven standaardmaatregelen. Voor zover het College dit heeft beoogd te doen, stelt de Raad vast dat niet is gemotiveerd waarom er aanleiding was voor het opleggen van een geïndividualiseerde, hogere, maatregel. Het enkele feit dat wederom sprake was van recidive kan niet als een toereikende motivering worden aangemerkt.
Het besluit van 13 september 2005 komt derhalve ook voor zover het maatregel 3 betreft voor vernietiging in aanmerking wegens het ontbreken van een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet aanleiding om - zelf in de zaak voorziende - maatregel 3 vast te stellen op een verlaging van de bijstand met 10% gedurende twee maanden, ingaande 1 mei 2004, en overweegt daartoe als volgt.
In de bezwaarprocedures heeft appellante het door haar consequent ingenomen standpunt dat deelname aan het praktijkonderzoek gedurende vijf ochtenden per week te zwaar is, nader onderbouwd met een verklaring van haar huisarts van 22 juni 2006. Deze acht appellante weliswaar in staat om gedurende halve dagen te werken, maar uit de verklaring blijkt ook dat appellante al geruime tijd fors overbelast is. Voorts is de reïntegratiecoach van Argonaut blijkens het advies van 8 oktober 2004 van mening dat er een geleidelijke opbouw in de uren dient te zijn. Deze omstandigheden in aanmerking genomen ziet de Raad geen aanleiding om met toepassing van artikel 14, tweede lid, van de Abw tot een hogere maatregel te komen dan op grond van het Maatregelenbesluit mogelijk is.
Proceskosten
De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep, begroot op € 322,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep voor zover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 13 september 2005 gegrond;
Vernietigt het besluit van 13 september 2005 voor zover het de maatregelen 2 en 3 betreft;
Bepaalt dat aan appellante met ingang van 1 maart 2004 de maatregel wordt opgelegd van 10 % verlaging van de bijstand gedurende twee maanden;
Bepaalt voorts dat aan appellante met ingang van 1 mei 2004 de maatregel wordt opgelegd van 10 % verlaging van de bijstand gedurende twee maanden;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 322,--, te betalen door de gemeente Geertruidenberg;
Bepaalt dat de gemeente Geertruidenberg aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 103,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en A.B.J. van der Ham en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A.H. Polderman-Eelderink als griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 november 2006.
(get.) R.M. van Male.
(get.) A.H. Polderman-Eelderink.
JK/271006