Uitspraak
99/4309 WSW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
het dagelijks bestuur van de Emco-groep, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van de Wica-bedrijven, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is op bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 16 juli 1999, nr. 98/517 WSW P08 G02, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
Namens appellant zijn de gronden van het hoger beroep nog aangevuld.
Het geding is behandeld ter zitting van 16 mei 2002, waar voor appellant is verschenen mr. M.M.J. Arts, advocaat te Coevorden, en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. G.W. Brouwer, advocaat te Groningen.
II. MOTIVERING
1. In het hierna volgende verstaat de Raad onder "gedaagde" in voorkomend geval ook de rechtsvoorganger van gedaagde.
2. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hier wordt volstaan met vermelding van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
2.1. Appellant is in het kader van de Wet Sociale Werkvoorziening zoals deze destijds luidde (hierna: WSW-oud), werkzaam geweest bij de Wica-bedrijven, thans Emco-groep, te Emmen. Bij besluit van 23 februari 1996 heeft gedaagde appellant wegens ernstige misdragingen met ingang van 27 februari 1996 ontslagen op grond van artikel 28, tweede lid, onder a, van de WSW-oud.
2.2. Bij brief van 29 januari 1998 heeft de toenmalige raadsman van appellant gedaagde verzocht het in 1996 gegeven ontslag ongedaan te maken dan wel appellant opnieuw in dienst te nemen in de functie en de salarisschaal die hij zou hebben gehad bij een ononderbroken dienstverband, alsmede hem alsnog het door het ontslag gemiste salaris uit te betalen en hem een vergoeding toe te kennen voor het ondervonden leed.
2.3. Bij besluit van 24 maart 1998 heeft gedaagde deze verzoeken afgewezen. Het hiertegen namens appellant gemaakte bezwaar is door gedaagde bij het bestreden besluit van 1 juli 1998 niet-ontvankelijk verklaard wat betreft de weigering appellant een nieuw dienstverband aan te bieden en ongegrond verklaard voor het overige.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het namens appellant tegen het bestreden besluit ingestelde beroep gegrond verklaard voorzover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de weigering appellant een WSW-dienstverband aan te bieden, het bestreden besluit in zoverre vernietigd, het bezwaar in zoverre alsnog ongegrond verklaard, bepaald dat het voorgaande in de plaats komt van (het vernietigde gedeelte van) het bestreden besluit en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven omtrent proceskosten en griffierecht.
3. Omtrent de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen de weigering appellant opnieuw in dienst te nemen, overweegt de Raad als volgt.
3.1. Op 1 januari 1998 is de Wet sociale werkvoorziening in werking getreden (Wet van 11 september 1997, Stb. 465, hierna: Wsw-nieuw). Deze wet vervangt de WSW-oud. Het verzoek om appellant opnieuw in dienst te nemen is onder de werking van de Wsw-nieuw ingediend en dient derhalve in het licht van laatstgenoemde wet te worden beschouwd.
3.2. In artikel 2, eerste lid, van de Wsw-nieuw is bepaald dat de gemeente er zorg voor draagt dat zij aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Deze dienstbetrekking, zo vervolgt het artikellid, is een arbeidsovereenkomst als bedoeld in artikel 610, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wsw-nieuw zijn op de arbeidsovereenkomst, bedoeld in het eerste lid, de bepalingen van titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing. Artikel 7, eerste lid, van de Wsw-nieuw voorziet daarnaast in het verstrekken van een subsidie, door de gemeente, aan een werkgever die met een ingezetene die blijkens een indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking tot de doelgroep behoort, een arbeidsovereenkomst sluit.
3.3. De onder 3.2. genoemde bepalingen en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wsw-nieuw stellen buiten twijfel dat de dienstbetrekking in het kader van die wet niet langer een publiekrechtelijk karakter draagt, zoals onder de WSW-oud het geval was, doch geheel op het burgerlijk recht is gebaseerd. Anders dan kennelijk door de rechtbank is geoordeeld, doet de omstandigheid dat de wet daarnaast voorziet in subsidieverlening aan de werkgever, met het oog waarop onder meer een publiekrechtelijk systeem van indicatiestelling in het leven is geroepen, aan deze privaatrechtelijke grondslag van de dienstbetrekking als zodanig niet af.
3.4. Het vorenstaande brengt met zich dat een op het tot stand komen van de dienstbetrekking (arbeidsovereenkomst) gerichte rechtshandeling evenzeer een privaatrechtelijk karakter draagt. Een daaraan ten grondslag liggend besluit van een bestuursorgaan moet worden aangemerkt als een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, als bedoeld in artikel 8:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen zulk een besluit staat ingevolge die wetsbepaling geen beroep en mitsdien, gelet op artikel 7:1 van Pro de Awb, ook geen bezwaar open. Hetzelfde geldt voor de weigering het besluit te nemen.
3.5. Gedaagde heeft derhalve terecht - wat er zij van de daartoe gebezigde gronden - het bezwaar van appellant tegen het niet aanbieden van een nieuwe dienstbetrekking niet-ontvankelijk verklaard. De aangevallen uitspraak komt op dit punt voor vernietiging in aanmerking.
4. De bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering het ontslag uit 1996 ongedaan te maken is door gedaagde gebaseerd op artikel 4:6 van Pro de Awb. Gedaagde heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant zijn verzoek om van dit ontslag terug te komen niet heeft doen steunen op nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Daarvan uitgaande, heeft gedaagde volstaan met verwijzing naar het ontslagbesluit van 23 februari 1996 en verklaard niet bereid te zijn tot een onverplichte (verder gaande) heroverweging van dit besluit.
4.1. Appellant heeft - eerst in hoger beroep - aangevoerd dat het ontslagbesluit van 23 februari 1996 geen formele rechtskracht heeft verkregen, nu gedaagde nimmer heeft beslist op een door hem daartegen op 20 maart 1996 ingediend bezwaarschrift.
4.1.1. De Raad overweegt dienaangaande dat voor de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb niet is vereist dat het oorspronkelijke besluit, waarvan herziening is verzocht, formele rechtskracht heeft gekregen dan wel anderszins als rechtens onaantastbaar heeft te gelden. De Raad verwijst naar zijn uitspraken van 21 december 1999 (AB 2000, 121) en 8 maart 2001 (TAR 2001, 61). Reeds hierom kan het betoog van appellant niet slagen.
4.1.2. Overigens kan de Raad de zienswijze van appellant met betrekking tot het ontbreken van formele rechtskracht niet delen. Als vaststaand moet worden aangenomen dat het ontslagbesluit op 23 februari 1996 per aangetekende brief aan appellant is toegezonden, doch dat appellant - althans de door hem aangestelde oppas - heeft geweigerd deze brief in ontvangst te nemen. Bij brief van 20 maart 1996 heeft de toenmalige raadsman van appellant gedaagde meegedeeld dat hij uit een brief van de bedrijfsvereniging heeft moeten afleiden dat appellant niet langer bij de Wica-bedrijven in dienst is, dat appellant echter nimmer een ontslagbrief heeft ontvangen en dat hij protesteert tegen een eventueel door gedaagde aangezegd ontslag. Reeds bij brief van 21 maart 1996 heeft gedaagde hierop gereageerd en daarbij uitdrukkelijk gesteld dat de brief van de raadsman van 21 maart 1996 (lees: 20 maart 1996), gezien de inhoud en het ontbreken van een motivering, niet als bezwaarschrift tegen het ontslagbesluit van 23 februari 1996 wordt aangemerkt. In aanmerking genomen dat inderdaad geredelijk kon worden betwijfeld dat de brief van 20 maart 1996 een bezwaarschrift tegen het ontslagbesluit behelsde - de raadsman had daarin immers juist aangegeven van zulk een besluit niet op de hoogte te zijn - lag het op de weg van appellant om, indien hij bezwaar wilde maken, dit alsnog met zoveel woorden te doen. Daarbij is van belang dat de bezwaartermijn toen nog niet was verstreken en dat appellant voorlopig had kunnen volstaan met het indienen van een bezwaarschrift op nader aan te voeren gronden. Appellant heeft van deze mogelijkheid echter geen gebruik gemaakt. Evenmin heeft hij bij de rechtbank beroep ingesteld tegen de in de brief van gedaagde van 21 maart 1996 besloten liggende weigering de brief van 20 maart 1996 aan te merken als een bezwaarschrift en daarop te beslissen. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het ontslagbesluit in rechte onaantastbaar is geworden, in die zin dat er geen rechtsmiddel meer tegen open staat.
4.2. Nu gedaagde ten aanzien van het verzoek om van het ontslagbesluit terug te komen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6 van Pro de Awb, dient de bestuursrechter, in de lijn van 's Raads uitspraak van 17 januari 2001, JB 2001/75, eerst te beoordelen of appellant heeft voldaan aan zijn op het eerste lid van dit artikel berustende gehoudenheid nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Indien dit niet het geval is, komt vervolgens de vraag aan de orde of moet worden geoordeeld dat gedaagde niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit om het verzoek met toepassing van het tweede lid slechts onder verwijzing naar het eerdere besluit af te wijzen dan wel dusdoende anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel.
4.2.1. In zijn verzoek om van het ontslagbesluit terug te komen heeft de toenmalige raadsman van appellant naar voren gebracht dat appellant is ontslagen omdat hem is verweten dat hij zich bij herhaling publiekelijk laatdunkend en grievend zou hebben uitgelaten over bestuur, directie, management, leidinggevenden en collega's bij de Wica-bedrijven, alsmede onderscheiden functionarissen en medewerkers van de Wica-bedrijven zou hebben beschuldigd van misdrijven. De raadsman heeft erop gewezen dat naar aanleiding van alle commotie door de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Emmen en Odoorn en het bestuur en de directie van de Wica-bedrijven een commissie is ingesteld onder leiding van oud-staatssecretaris E. ter Veld, die op 11 juni 1997 rapport heeft uitgebracht over de door appellant aan de orde gestelde problematiek bij de Wica-bedrijven. In dit rapport heeft de commissie Ter Veld geconcludeerd dat sprake is geweest van terechte klachten over onder meer onduidelijke richtlijnen, normvervaging, en onvoldoende kennis en ervaring bij leidinggevenden. Voorts zijn bij enkele ontslagen vraagtekens geplaatst, met name wat betreft de morele rechtvaardiging.
4.2.2. De Raad is met gedaagde en de rechtbank van oordeel dat uit het rapport van de commissie Ter Veld geen feiten of omstandigheden naar voren komen die appellant niet reeds - althans in essentie - had kunnen aanvoeren in een bezwaar- of beroepsprocedure tegen het ontslagbesluit van 23 februari 1996. Ook voorzover het rapport handelt over de waardering van de feiten, ziet het op kwesties die in zo'n procedure aan de orde hadden kunnen worden gesteld. De Raad wijst er nog op dat de reden voor het ontslag van appellant niet zozeer was gelegen in het feit dat hij kritiek heeft geuit, als wel in de wijze waarop hij dit heeft gedaan. Dienaangaande heeft de commissie overwogen zich goed te kunnen voorstellen dat de wijze waarop zaken naar buiten zijn gebracht directie en bestuur in het verkeerde keelgat zijn geschoten. Weliswaar constateert de commissie aan de zijde van gedaagde (mede)schuld voor de ontstane escalatie, doch in haar conclusies gaat de commissie niet verder dan dat, hoewel de juridische ontslagprocedure stipt is nageleefd, de kernvraag van het morele recht blijft hangen. Van nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb kan dan ook niet worden gesproken.
4.2.3. In zoverre de rechtbank tevens heeft onderzocht of het ontslagbesluit evident onjuist was, heeft zij een onjuiste maatstaf aangelegd. In het kader van de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb is de vraag naar de evidente onjuistheid van het eerder genomen besluit op zichzelf niet relevant. Die vraag kan volgens vaste jurisprudentie van de Raad eerst aan de orde komen indien het bestuursorgaan, alvorens te beslissen op een verzoek om van het eerdere besluit terug te komen, de gehele voorliggende situatie opnieuw heeft bezien. Dat nu heeft gedaagde juist niet gedaan.
4.2.4. Gedaagde was derhalve bevoegd het verzoek met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb summierlijk af te wijzen. De Raad is van oordeel dat het besluit om van deze bevoegdheid gebruik te maken de onder 4.2. omschreven rechterlijke toetsing kan doorstaan.
4.2.5. De aangevallen uitspraak dient op dit punt te worden bevestigd.
5. De door appellant ingediende verzoeken om doorbetaling van salaris en schadevergoeding, welke blijkens het verhandelde ter zitting uitsluitend betrekking zou moeten hebben op schade veroorzaakt door het ontslagbesluit, zijn door gedaagde afgewezen op grond van de overweging dat dit besluit formele rechtskracht heeft verkregen en niet wordt herzien.
5.1. Die weigeringsgrond is juist. Voor inwilliging van de bedoelde verzoeken is gelet op het hiervóór overwogene geen plaats.
5.2. Ook in dit opzicht komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
6. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij het inleidend beroep gedeeltelijk gegrond is verklaard, het bestreden besluit gedeeltelijk is vernietigd, het bezwaar tegen de weigering appellant een WSW-dienstverband aan te bieden alsnog ongegrond is verklaard, is bepaald dat het voorgaande in de plaats komt van het bestreden besluit en bepalingen zijn gegeven omtrent proceskosten en griffierecht;
Verklaart het inleidend beroep in zoverre alsnog ongegrond;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Bepaalt dat de Emco-groep aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 77,14 (voorheen f 170,-) vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. R. Kooper en mr. K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2002.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) P.M. Okyay-Bloem.
HD
3.06