Uitspraak
98/5934 AW en 99/2852 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant] te [woonplaats], appellant tevens gedaagde, (hierna: [appellant]),
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente], gedaagde tevens appellant, (hierna: het College).
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens [appellant] is op de daartoe bij aanvullend beroepschrift, met bijlagen, aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te Maastricht van 29 juni 1998, nr. 97/2104 AW Z BOR, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens het College is een verweerschrift ingediend.
Namens [appellant] zijn nog nadere stukken in het geding gebracht.
Het College heeft op de daartoe bij aanvullend beroepschrift, met bijlagen, aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te Maastricht van 23 april 1999, nr. 97/1723 AW Z BOR, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens [appellant] is een verweerschrift, met bijlagen, ingediend en zijn nog nadere stukken in het geding gebracht.
De Raad heeft ten aanzien van enkele met betrekking tot [appellant] uitgebrachte medische rapportages toepassing gegeven aan artikel 8:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en deze rapporten toegezonden aan een door het College aangewezen bedrijfsarts.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 25 oktober 2000, waar [appellant] in persoon is verschenen, bijgestaan door mr S.L.G.M. Roebroek, advocaat te Heerlen. Het College heeft zich doen vertegenwoordigen door M.J.A. Mulder, juridisch adviseur te Boskoop en mr F.J.P Baur, werkzaam bij de gemeente [gemeente].
II. MOTIVERING
Onder verwijzing overigens naar het in de aangevallen uitspraken gegeven overzicht van in deze gedingen relevante feiten en omstandigheden volstaat de Raad met het navolgende.
[appellant], laatstelijk werkzaam als medewerker ruimtelijke ordening bij de gemeente [gemeente], is in maart 1991 in een nevenbetrekking in dienst getreden bij [incassobedrijf A] te [vestigingsplaats]. Op 7 november 1991 heeft hij toestemming verzocht tot het verrichten van juridische advieswerkzaamheden gedurende de avond. Deze toestemming is hem in juni 1993 verleend. Nadien heeft hij toestemming gevraagd en verkregen voor nevenwerkzaamheden bij het [school A] te [plaats] en de [school B].
Op 1 maart 1995 heeft hij zijn nevenbetrekking bij [incassobedrijf A] beëindigd. In verband met bij de eindafrekening geconstateerde onregelmatigheden heeft [incassobedrijf A] aangifte gedaan bij de politie. Naar aanleiding daarvan is hij aangehouden en in verzekering gesteld. Op 1 mei 1995 is hij door de gemeentesecretaris op deze gebeurtenissen aangesproken. Nadat hij voor de tweede maal in verzekering was gesteld heeft op 31 augustus 1995 een tweede gesprek plaatsgevonden. Volgens [appellant] was het onderzoek toen afgerond en diende hij de ontwikkelingen af te wachten.
In oktober 1996 heeft het College vernomen dat de zaak op 23 juli 1996 door de Officier van Justitie door middel van transactie was afgedaan.
Na eigen onderzoek, waarbij inzage is gevraagd en verkregen in de opgemaakte processen-verbaal, heeft het College bij brief van 7 januari 1997 [appellant] in kennis gesteld van het voornemen hem wegens ernstig plichtsverzuim de straf van ongevraagd ontslag op te leggen. Bij besluit van dezelfde datum is hij in verband met dit voornemen tevens met onmiddellijke ingang geschorst.
Bij primair besluit van 7 februari 1997 heeft het College [appellant] ongevraagd ontslag verleend wegens plichtsverzuim - kort weergegeven - bestaande uit:
- het te laat aanvragen van toestemming, het buiten de grenzen van de verleende toestemming en het zonder toestemming verrichten van nevenwerkzaamheden in dienstbetrekking;
- het in die nevenbetrekkingen niet handelen zoals een goed ambtenaar in die omstandigheden betaamt.
Na bezwaar heeft het College dit besluit bij het in geding zijnde besluit van 14 juli 1997 gehandhaafd.
De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard, tegen welke uitspraak namens [appellant] hoger beroep is ingesteld (98/5934 AW).
Inmiddels had [appellant] op 17 januari, 23 januari, 5 februari en 18 februari 1997 de bedrijfsarts bezocht. Op 5 maart 1997 heeft de gemachtigde van [appellant] schriftelijk om uitsluitsel gevraagd over de betaling c.q. doorbetaling van salaris wegens ziekte. Nadat het College aanvankelijk bij besluit op bezwaar van 17 juni 1997 het standpunt had ingenomen dat geen betaling hoefde plaats te vinden omdat [appellant] zich niet ziek had gemeld, heeft het College na opdracht door de President van de rechtbank Maastricht, bij nader besluit van 22 september 1998 (door)betaling van salaris geweigerd omdat [appellant] niet arbeidsongeschikt werd geacht.
Het beroep van [appellant] tegen dat besluit is gegrond verklaard met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten, tegen welke uitspraak het College hoger beroep heeft ingesteld (99/2852 AW).
Naar aanleiding van hetgeen in beide gedingen in hoger beroep is aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
Het ontslag wegens plichtsverzuim, CRvB 98/5934 AW.
Ingevolge het bepaalde in artikel 16:1:1 van Pro de CAR/UWO kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Naar vaste jurisprudentie dient de bestuursrechter in ambtenarenzaken die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vast te stellen of de betrokken ambtenaar zich heeft schuldig gemaakt aan het plichtsverzuim terzake waarvan het bestuursorgaan hem de straf heeft opgelegd. De overtuiging dat sprake is van plichtsverzuim zal de rechter moeten ontlenen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit.
- plichtsverzuim
In het kader van de beantwoording van de vraag of [appellant] zich aan het hem verweten plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt onderschrijft de Raad het standpunt van gedaagde en de rechtbank dat de werkzaamheden die [appellant] bij [incassobedrijf A] heeft verricht zonder toestemming zijn verricht, omdat deze toestemming ruim zeven maanden te laat is aangevraagd en bij de gevraagde toestemming een onjuist dan wel onvolledig beeld is verschaft van de te verrichten werkzaamheden. Bij [incassobedrijf A] zijn (vrijwel) uitsluitend incassowerkzaamheden verricht en betalingsregelingen met debiteuren getroffen. Dergelijke werkzaamheden worden niet voldoende omschreven met de aanduiding 'juridische advieswerkzaamheden'. Hoewel het College ook van zijn kant om nadere informatie had kunnen vragen is ook de Raad van oordeel dat het primair op de weg van [appellant]lag om het College een toereikend inzicht te verschaffen in de te verrichten nevenwerkzaamheden. Aan dat oordeel doet niet af dat er destijds geen richtlijnen bestonden over de inhoud van een verzoek om toestemming. Voor de vanaf juni 1991 bij [incassobedrijf B] (hierna: [incassobedrijf B]) verrichte incassowerkzaamheden heeft hij in het geheel geen toestemming gevraagd. Naar het oordeel van de Raad heeft [appellant]zich daarmee schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Dat geldt ook - zij het naar de weging van de Raad in veel lichtere mate - voor het niet vragen van toestemming voor het geven van gastcolleges aan het [A]-college, toen het docentschap van [appellant] bij het [B]-college vanwege faillissement van het [B]-college was beëindigd.
De Raad deelt niet het standpunt van [appellant] dat het College deze kwestie niet meer aan het strafbesluit ten grondslag mocht leggen omdat het daartegen eerder had moeten optreden. Dat het College, zodra duidelijk werd dat [appellant] bij zijn nevenwerkzaamheden over de schreef was gegaan, beide kwesties in samenhang heeft willen beoordelen, acht de Raad alleszins te billijken.
Evenmin onderschrijft de Raad het standpunt dat door de in juni 1993 gegeven toestemming geen sprake meer is van plichtsverzuim.
De Raad acht voorts voldoende vaststaan dat [appellant] in zijn nevenbetrekking bij [incassobedrijf A] geïncasseerde gelden niet volledig heeft afgedragen, dat hij aan debiteuren die geld aan hem hadden afgedragen een aantal malen 'nepkwitanties' heeft verstrekt en dat hij na de beëindiging van zijn dienstverband bij [incassobedrijf A] nog enkele malen bij debiteuren van [incassobedrijf A] geld heeft geïnd. Dat [appellant] voor deze feiten niet is veroordeeld doet aan het vaststaan van die feiten niet af. Hij heeft deze bij het strafrechtelijk onderzoek immers bekend en zijn bekentenissen klopten met de verklaringen van de benadeelden. Bovendien is hij akkoord gegaan met de aangeboden transactie. Evenmin is er sprake van onrechtmatig verkregen bewijs. Het College heeft in het kader van zijn onderzoeksverplichting als omschreven in artikel 3:2 van Pro de Awb en onder vermelding van de redenen aan de Officier van Justitie om inzage en kopieën van de processen-verbaal verzocht en deze verkregen. Dat [appellant] in de loop van het strafrechtelijk onderzoek de benadeelden heeft schadeloos gesteld ontneemt evenmin het laakbare karakter aan zijn handelen.
Namens [appellant] is voorts aangevoerd dat de verweten gedragingen zich geheel buiten zijn ambtelijke betrekking hebben afgespeeld en dat op zijn ambtelijk functioneren niets was aan te merken, zodat er geen sprake was van (ambtelijk) plichtsverzuim.
Dienaangaande overweegt de Raad dat ook handelen buiten diensttijd onder omstandigheden strijdig kan zijn met hetgeen een goed ambtenaar betaamt en aldus plichtsverzuim kan opleveren, bijvooreeld in situaties waarbij de ambtelijke hoedanigheid en de privé-activiteiten onvoldoende gescheiden of te scheiden zijn of wanneer het handelen, gelet op de vervulde functie, het aanzien van de openbare dienst heeft geschaad. Naar de Raad reeds eerder heeft overwogen - zie CRvB 3 oktober 1989, TAR 1989, 234 - dient de grens of gedragingen buiten de ambtelijke betrekking een betrokkene als ambtenaar kunnen worden aangerekend van geval tot geval te worden getrokken. Het vorenstaande in aanmerking genomen dient de betekenis van de verweten misdragingen, hoe ernstig het plegen van strafbare feiten door een ambtenaar ook naar het oordeel van de Raad moet worden genomen, in termen van ambtelijk plichtsverzuim enigszins te worden gerelativeerd. Uit de stukken blijkt dat de benadeelde personen woonachtig waren (tamelijk ver) buiten de omgeving van de gemeente [gemeente] en dat de kwestie niet tot perspublicaties of commotie anderszins in de regio heeft geleid. Gesteld noch gebleken is dat [appellant] zich bij zijn ambtelijke werkzaamheden als medewerker ruimtelijke ordening onbetrouwbaar heeft betoond. De stelling van het College dat de normen en waarden van [appellant] kennelijk afwijken van hetgeen past bij een goed ambtenaar in het algemeen en een ambtenaar in zijn functie in het bijzonder en dat er sprake is van een aanzienlijk en blijvend risico omdat hij heeft aangetoond dat hij financiële belangen van zichzelf, zijn klant en zijn werkgever onvoldoende op waarde kan schatten en kan onderscheiden, kan de Raad daarom niet in die volle scherpte onderschrijven. Ter zitting is gebleken dat de functie van [appellant] - het adviseren over de toepassing van de Wet op de ruimtelijke ordening - overwegend een kantoorfunctie was, waaraan geen kassierswerkzaamheden waren verbonden en dat publiekscontacten beperkt bleven tot overleg met belanghebbenden in het kader van aangevraagde vergunningen of handhavingskwesties. Wel hebben de gebeurtenissen binnen de ambtelijke dienst impact gehad als gevolg van het feit dat de politie [appellants] werkkamer in het gemeentehuis heeft doorzocht en [appellant] vanwege de inverzekeringstelling gedurende enige dagen geen werkzaamheden heeft kunnen verrichten. Dit een en ander leidt er toe dat het College de desbetreffende gedragingen terecht mede als plichtsverzuim heeft aangemerkt, zodat het bevoegd was ook op deze grond [appellant] disciplinair te straffen.
- de strafbevoegdheid, toerekenbaarheid en (on)evenredigheid
In het kader van de hantering van de strafbevoegdheid is namens [appellant] in hoger beroep aangevoerd dat [appellant] al jarenlang psychisch ziek is en dat een van de vier deskundigen die over hem rapport hebben uitgebracht, de zenuwarts drs A.M.A. Groot desgevraagd heeft verklaard dat [appellant] 'in beduidend verminderde mate toerekenbaar is wat betreft het gepleegde delinquente gedrag' en dat 'zijn aberrant c.q. delinquent gedrag voortkomt uit psychisch ziek zijn'. De Raad acht dit betoog van genoemde zenuwarts niet overtuigend en legt het daarom terzijde, nu in de rapporten van de andere deskundigen voor deze opvatting geen bevestiging is te vinden.
Niettemin is de Raad, anders dan de rechtbank, tot het oordeel gekomen dat tussen de opgelegde (zwaarste) straf van onvoorwaardelijk ontslag en het hierboven vastgestelde plichtsverzuim onevenredigheid bestaat en dat het College met een minder zware bestraffing had dienen te volstaan. De Raad merkt in dit verband allereerst op dat het College, dat op 1 mei 1995 na de eerste inverzekeringstelling op de hoogte was van de verrichte incassowerkzaamheden en de gerezen verdenkingen, daarin toen geen aanleiding heeft gezien om tot maatregelen over te gaan. Evenmin werd daartoe aanleiding gezien op 31 augustus 1995 toen [appellant] voor de tweede keer in verzekering was gesteld en de huiszoeking ten kantore had plaatsgevonden. Zelfs na kennisneming van de transactie heeft het nog tot 7 januari 1997 geduurd voordat het College de eerste rechtspositionele maatregel heeft getroffen en [appellant] heeft geschorst. Gesteld noch gebleken is dat [appellant] na mei 1995 niet op de gebruikelijke wijze heeft kunnen functioneren. Gegeven de hierboven vermelde weging van het aan het besluit ten grondslag gelegde plichtsverzuim, het nog anderhalf jaar doorfunctioneren en de nooit geconstateerde gebreken in integriteit bij zijn werkzaamheden als medewerker ruimtelijke ordening, acht de Raad, ook met inachtneming van het ruim tien jaar eerder in 1983 vastgestelde plichtsverzuim - een te hoge studiekostendeclaratie - de impact van het onderhavige plichtsverzuim niet van zodanige aard dat [appellant] niet in zijn ambt kan worden gehandhaafd en dat slechts de zwaarste straf kon volgen.
De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit kunnen derhalve niet in stand blijven en dienen te worden vernietigd. Het College zal opnieuw op het bezwaarschrift van [appellant] dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen.
De bezoldiging wegens ziekte na ontslag, CRvB 99/2852 AW.
Aangezien de Raad het ontslagbesluit heeft vernietigd was ten tijde in geding toepassing van de artikelen 7:5 dan wel 7:6 van de CAR/UWO en de in dat kader te hanteren maatstaven voor de aanspraak op doorbetaling van bezoldiging bij ziekte niet aan de orde, zodat aan het (nadere) besluit op bezwaar van 22 september 1998 de grondslag is komen te ontvallen. De Raad zal daarom de aangevallen uitspraak waarbij dit besluit reeds was vernietigd op geheel andere gronden bevestigen. Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zal de Raad tevens het primaire besluit van 20 maart 1997 vernietigen, aangezien de Raad het aangewezen acht dat het College de rechtspositie van [appellant] op en na 7 februari 1997 in zijn geheel opnieuw beziet en vaststelt.
De Raad wijst er in dit verband ten slotte op dat, voorzover uit de door de Raad vernietigde besluiten nog aanspraken op nabetalingen voortvloeien boven hetgeen aan [appellant] ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank reeds is betaald, naar vaste jurisprudentie - verwezen kan onder meer worden naar de uitspraak gepubliceerd in TAR 1997, 169 - het College op grond van de onrechtmatig bevonden besluitvorming gehouden is tot vergoeding van de wettelijke rente over de bruto na te betalen bedragen te rekenen vanaf de dag dat het College met de betaling in gebreke was, tot aan de dag der voldoening.
In het vorenstaande ziet de Raad aanleiding om het College te veroordelen in de kosten van juridische bijstand van [appellant] in eerste aanleg en in hoger beroep betreffende het geding 98/5934 AW tot een bedrag van respectievelijk f 1.420,- en f 1.420,- en in de kosten van juridische bijstand van [appellant] en in zijn reiskosten betreffende het hoger beroep in het geding 99/2852 AW tot een bedrag van respectievelijk f 710,- en f 67,70. Voor vergoeding van andere kosten ziet de Raad geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de uitspraak van 29 juni 1998;
Verklaart het inleidend beroep tegen het besluit van 14 juli 1997 alsnog gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat het College opnieuw beslist op het bezwaarschrift tegen het besluit van 7 februari 1997;
Veroordeelt het College in de proceskosten van [appellant] in eerste aanleg en in hoger beroep ten bedrage van f 2.840,-;
Bepaalt dat de gemeente [gemeente] aan [appellant] het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van f 55,- voor het geding in eerste aanleg en f 315,- voor het geding in hoger beroep;
Bevestigt de uitspraak van 23 april 1999;
Vernietigt het primaire besluit van 20 maart 1997;
Bepaalt dat van de gemeente [gemeente] een griffierecht van f 675,- wordt geheven;
Veroordeelt het College in de proceskosten van [appellant] in hoger beroep ten bedrage van f 777,70.
Aldus gegeven door mr H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr P.G.M. Zwartkruis als leden, in tegenwoordigheid van mr M.C.M. Hamer als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 30 november 2000.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) M.C.M. Hamer.
HD
20.11
Q