Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/377
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaak tussen
Landbouwbedrijf [naam 1] en [naam 2] c.v., te [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. C.J.M. Daniels)
Procesverloop in beroep
Het landbouwbedrijf heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 31 maart 2025 (het bestreden besluit) waarbij de minister het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag van subsidie op grond van de Landelijke beëindigingsregeling voor stikstofreductie (Lbv) ongegrond heeft verklaard.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het landbouwbedrijf heeft een nader stuk ingezonden.
De zitting was op 22 april 2026. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaak geregistreerd onder het nummer 25/616. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het landbouwbedrijf, [naam 1] en [naam 2], en de gemachtigden van de minister.
Inleiding
1.1
Het landbouwbedrijf exploiteert een melkveehouderij. Op 17 november 2023 heeft het landbouwbedrijf subsidie op grond van de Lbv aangevraagd voor de onomkeerbare sluiting van haar veehouderijlocatie.
1.2
Met het besluit van 3 april 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen, omdat de stikstofvracht die de locatie van het landbouwbedrijf veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied niet boven de drempelwaarden uit de Lbv uitkomt. Daarom voldoet het landbouwbedrijf niet aan de voorwaarde in artikel 4, eerste lid, van de Lbv. Het landbouwbedrijf heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.3
Op 30 september 2024 heeft het landbouwbedrijf een e-mailbrief van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) ontvangen. Daarin staat:
“U heeft een positieve beslissing ontvangen voor de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (Lbv) of Lbv-plus. Voor deze subsidie moet u uw natuur- en/of milieuvergunning laten aanpassen of intrekken. Hiervoor krijgt u meer tijd. In deze e-mail leest u hier meer over. […]”
Het landbouwbedrijf heeft na ontvangst van dit bericht navraag gedaan bij de RVO of er inderdaad alsnog subsidie is verleend of dat sprake is van een vergissing. De RVO heeft op 16 oktober 2024 laten weten dat de afwijzing van de subsidieaanvraag nog steeds geldt.
1.4
Vervolgens heeft de minister het bestreden besluit genomen.
Wettelijk kader
2.1
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Lbv kan de minister subsidie verstrekken voor de onomkeerbare sluiting van een veehouderijlocatie indien de stikstofvracht die deze locatie veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied, ten minste gelijk is aan de minimale stikstofvracht die voor dat gebied is vermeld in bijlage 1.
2.2
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Standpunten van partijen
3.1
Het landbouwbedrijf meent dat de minister bij de beoordeling van de stikstofvracht rekening had moeten houden met een onzekerheidsmarge. Het AERIUS-model op grond waarvan de stikstofvracht wordt berekend kent namelijk een onzekerheidsmarge tot 30% volgens publicaties van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) over het stikstofdepositiemodel. Volgens het landbouwbedrijf leidt dit niet tot de onbruikbaarheid van het model, maar dient hier wel rekening mee te worden gehouden. De Lbv voorziet niet in een correctie. Daardoor valt het bedrijf buiten de boot. De minister is in het bestreden besluit, dat op onderdelen slecht navolgbaar is, onvoldoende ingegaan op de inhoudelijke kritiek op de AERIUS Calculator.
3.2
Het landbouwbedrijf stelt verder dat RVO in het e-mailbericht van 30 september 2024 het vertrouwen heeft gewekt dat de minister alsnog de Lbv-subsidie zou toekennen.
4.1
Volgens de minister passen de keuze voor het hanteren van drempelwaarden, de hoogte van de gehanteerde drempelwaarden, het instrument om de stikstofdepositie te berekenen en de bij die berekening geldende uitgangspunten, binnen de uit de Kaderwet EKZ- en LNV-subsidies voortvloeiende beslisruimte bij het vaststellen van subsidieregelingen. Hij wijst daarbij op het doel van de Lbv; het realiseren van een structurele en blijvende reductie van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura-2000-gebieden. Gelet op deze doelstelling is het noodzakelijk maximaal stikstofwinst te boeken met de beëindiging van veehouderijlocaties. De stikstofvracht wordt bepaald met toepassing van de AERIUS Check. Het RIVM heeft de regelgever geadviseerd over drempelwaarden voor de stikstofvracht op overlaste Natura 2000-gebieden, die zodanig zijn dat circa 10.000 veehouderijlocaties aan dit vereiste voor subsidieverlening kunnen voldoen. Tegelijkertijd worden veehouderijlocaties die slechts een relatief beperkte stikstofdepositie veroorzaken, uitgesloten. De berekening wordt gebaseerd op gegevens over het aantal en de soort van de op de veehouderijlocatie gehouden landbouwhuisdieren en de gebruikte huisvestigingssystemen. Volgens de minister is de afwijzing van de subsidie niet onredelijk bezwarend voor het landbouwbedrijf.
4.2
Van een concrete, ondubbelzinnige toezegging dat alsnog subsidie zou zijn verleend is volgens de minister geen sprake. Het landbouwbedrijf heeft zelf aan de juistheid van het bericht van de RVO getwijfeld en had daarom contact opgenomen met RVO.
Beoordeling van het beroep
5.1
Niet in geschil is dat de stikstofvracht die de veehouderijlocatie van het landbouwbedrijf veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied, berekend met gebruik van de AERIUS Check, voor het referentiejaar uitkomt op 520 mol N/jaar. Ook is niet in geschil dat met een stikstofvracht van 520 mol N/jaar de drempelwaarden uit de Lbv voor geen van de omliggende natuurgebieden worden behaald. Het landbouwbedrijf voldoet dus met gebruik van de AERIUS Check niet aan de voorwaarde van artikel 4, eerste lid, van de Lbv dat de stikstofvracht die deze locatie veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied, ten minste gelijk is aan de minimale stikstofvracht die voor dat gebied is vermeld in bijlage 1.
5.2
Het College begrijpt wat het landbouwbedrijf heeft aangevoerd zo, dat het vraagt om een exceptieve toetsing van de keuze voor de AERIUS Calculator en dat het daarbij een beroep doet op het verbod van willekeur en/of het evenredigheidsbeginsel.
5.3
Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kan de rechter toetsen op rechtmatigheid (exceptieve toetsing), in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer (zie de uitspraak van het College van 15 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:116)). Hierbij geldt dat de intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift afhankelijk is van onder meer de beslisruimte die het regelgevend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van zijn bevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslisruimte – zoals hier – voortvloeit uit de feitelijke en technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen of zijn gemaakt (zie de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190)).
5.4
In de toelichting bij de Lbv (Stcrt. 2023, 14992) is het volgende vermeld:
“[…] Doel van de subsidieregeling is het realiseren van een structurele en blijvende reductie van stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Nederland die geheel of gedeeltelijk overbelast zijn (dat wil zeggen, een depositie boven de kritische depositiewaarde hebben) of waar, bij het uitblijven van maatregelen, een overbelasting dreigt. De regeling richt zich dus specifiek op Natura 2000-gebieden die stikstofgevoelig zijn en daarbij qua stikstofdepositie (deels) overbelast zijn of waar overbelasting dreigt. […]
Gelet op de doelstelling van de regeling is het noodzakelijk maximaal stikstofwinst te boeken met de beëindiging van veehouderijlocaties. Randvoorwaarde om in aanmerking te kunnen komen voor subsidie op grond van deze regeling is dat de totale stikstofdepositie (stikstofvracht in mol per jaar) van een te beëindigen veehouderijlocatie op een overbelast Natura 2000-gebied bovengemiddeld is en boven een in de regeling opgenomen drempelwaarde uitstijgt. De maat voor de stikstofdepositie die door een veehouderijlocatie wordt veroorzaakt is de zogenoemde stikstofvracht, dat wil zeggen de totale stikstofdepositie (in mol per jaar) die wordt veroorzaakt door een veehouderij op de overbelaste hectares van een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied, voor zover gelegen binnen 25 kilometer van de veehouderij. De stikstofvracht wordt bepaald met toepassing van AERIUS Check. Dit is een rekeninstrument dat is ontwikkeld door RIVM, zoals ook AERIUS Calculator – het rekeninstrument dat wordt gebruikt bij de vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming. Omdat AERIUS Check de depositieberekening alleen uitvoert voor overbelaste hectares van een Natura 2000-gebied binnen een straal van 25 kilometer vanaf de bron, betreft de stikstofvracht alleen het totaal van de depositie op dat gebied (overbelaste hectares van Natura 2000-gebied voor zover gelegen binnen 25 kilometer vanaf de betreffende veehouderijlocatie). De op deze wijze berekende stikstofvracht is bepalend voor de vraag of de locatie waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft, voldoet aan het criterium van een minimale vracht op een overbelast Natura 2000-gebied binnen een straal van 25 kilometer, uitgedrukt in mol stikstof per jaar. Indien er binnen een straal van 25 kilometer van een veehouderijlocatie meerdere overbelaste Natura 2000-gebieden gelegen zijn hoeft slechts bij een enkel Natura 2000 gebied sprake te zijn van een stikstofvracht die boven de drempelwaarde uitstijgt om te voldoen aan de voorwaarde van een minimale stikstofvracht.
In het verlengde hiervan is RIVM verzocht te adviseren over drempelwaarden voor de stikstofvracht op overbelaste Natura 2000-gebieden, zodanig dat circa 10.000 melkvee-, varkens- en pluimveehouderijlocaties aan dit vereiste voor subsidieverlening kunnen voldoen (artikel 4, eerste lid). Met dit aantal van circa 10.000 veehouderijlocaties is de doelgroep naar verwachting van een voldoende omvang om, gegeven het beschikbare budget, een forse reductie van stikstofdepositie te realiseren. Tegelijker tijd worden veehouderijlocaties die slechts een relatief beperkte stikstofdepositie veroorzaken, uitgesloten. Op deze wijze wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid van de regeling bevorderd. De drempelwaarden van de overbelaste Natura 2000-gebieden zijn opgenomen in bijlage 1 van de regeling.
Bij de stikstofvrachtberekening gaat het steeds om de stikstofdepositie van individuele veehouderijlocaties. De berekening wordt gebaseerd op gegevens over het aantal en de soort op de betreffende veehouderijlocatie gehouden landbouwhuisdieren en over de gebruikte huisvestingssystemen. Hierbij wordt in beginsel 2021 als referentiejaar gehanteerd.
[…]”
5.5
Uit het voorgaande volgt dat de regelgever bij de totstandkoming van de Lbv bewust ervoor heeft gekozen om veehouderijlocaties die slechts een relatief beperkte stikstofdepositie veroorzaken, uit te sluiten van de regeling. De in de bijlage bij de Lbv vastgelegde drempelwaarden zijn gekozen om maximaal stikstofwinst te boeken met de beëindiging van veehouderijlocaties, gegeven het beschikbare budget.
5.6
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de regelgever in het kader van diens beslisruimte de keuze voor de AERIUS Check als rekeninstrument niet heeft kunnen maken. De AERIUS Check is een rekeninstrument dat is ontwikkeld door het RIVM en dat wordt gebruikt bij de vergunningverlening op grond van de Wet natuurbescherming. Uit de AERIUS-berekeningen volgt de hoeveelheid stikstofdepositie die een bepaalde situatie veroorzaakt op de verschillende Natura 2000-gebieden. De AERIUS Calculator berekent de depositiebijdrage van emissiebronnen die een gebruiker in het systeem invoert of importeert. Het rekeninstrument is een geschikt middel om het doel, een depositieberekening van de stikstofvracht op de verschillende Natura 2000-gebieden, te bereiken, zodat bepaald kan worden of de stikstofdepositie van een veehouderijlocatie boven de drempelwaarden van de Lbv uitkomt. Dat het AERIUS-model, naar het landbouwbedrijf onder verwijzing naar publicaties van het RIVM heeft gesteld, een onzekerheidsmarge van 30% kent, betekent niet dat de minister de berekening van de voor de Lbv relevante stikstofvracht niet op de AERIUS had mogen baseren. De bruikbaarheid van AERIUS voor de berekening van de stikstofvracht in het kader van de Lbv wordt door het landbouwbedrijf niet betwist. Het betoog van het landbouwbedrijf komt erop neer dat de regelgever bij zijn keuze voor de AERIUS Check als rekeninstrument in de regeling rekening had moeten houden met de onzekerheden, bijvoorbeeld in de vorm van afwijkingsmarges. Dit betoog volgt het College niet. De Lbv is een subsidieregeling en het gaat hier voor de aanvrager van de subsidie om een begunstigend besluit. Met de AERIUS Check wordt de stikstofdepositie voor alle aanvragers op eenzelfde wijze bepaald. Er zijn geen indicaties dat de AERIUS niet geschikt is voor deze berekeningen. Bovendien geldt dat de onzekerheidsmarge naar twee kanten kan werken. Dat betekent dat de feitelijke waarde zowel hoger als lager uit kan vallen dan de in het model berekende waarde. Gelet daarop valt niet zonder meer in te zien dat een in de Lbv opgenomen onzekerheidsmarge een verschil had gemaakt.
5.7
Het landbouwbedrijf heeft geen alternatieve berekening in de procedure gebracht die aannemelijk maakt dat de stikstofvracht hoger is dan volgens de AERIUS-berekening. Anders dan het landbouwbedrijf meent, is het niet aan de minister om een alternatieve berekening in te brengen. Zoals uit het voorgaande volgt, mocht de regelgever de keuze voor de AERIUS Check als rekeninstrument voor de Lbv maken. Voor zover het landbouwbedrijf meent dat de met de AERIUS Check berekende stikstofvracht in zijn geval geen juiste uitkomst is, dan had het op zijn weg gelegen om dit met concrete gegevens (een alternatieve berekening) nader te onderbouwen. De enkele stelling van het landbouwbedrijf op de zitting dat met betrekking tot het natuurgebied Stelkampsveld een grensgeval voorligt, omdat de AERIUS Check een depositievracht van 6 heeft berekend ten opzichte van een drempelwaarde van 7, brengt het College niet tot een andere conclusie. Zoals de minister op de zitting heeft uiteengezet betekent dit op een schaal van 100 dat de stikstofdepositie 19% onder de drempelwaarde ligt. De minister heeft hierin terecht geen bijzondere omstandigheid gezien om ten gunste van het landbouwbedrijf rekening te houden met de onzekerheid in de AERIUS Calculator. De uitkomst (geen aanspraak op subsidie) is niet willekeurig en evenmin in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5.8
Het College komt – samenvattend – tot het oordeel dat de minister de afwijzing van de subsidie mocht baseren op de uitkomst van de AERIUS Check. Het gebruik van de AERIUS Check als rekeninstrument in de Lbv is niet ontoelaatbaar en kan de (terughoudende) exceptieve toetsing aan algemene rechtsbeginselen doorstaan. De beroepsgrond dat de minister bij het nemen het besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gestelde onzekerheidsmarge bij het bepalen van de stikstofvracht in het voordeel van het bedrijf, slaagt niet. Van strijd met het verbod van willekeur en/of het evenredigheidsbeginsel is geen sprake.
5.9
Van de door het landbouwbedrijf gestelde strijd met het vertrouwensbeginsel is evenmin sprake. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is (onder meer) vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
5.1
Het College is van oordeel dat het e-mailbericht niet als een subsidietoezegging kan worden beschouwd. Het e-mailbericht van 30 september 2024 suggereert per abuis dat eerder positief was beslist op de aanvraag van het landbouwbedrijf, terwijl het bedrijf wist dat dit niet het geval was. Het landbouwbedrijf had juist een schriftelijke en gemotiveerde afwijzing ontvangen waartegen een bezwaarprocedure liep. Van een concrete, ondubbelzinnige toezegging was onder deze omstandigheden geen sprake. Dat het landbouwbedrijf na ontvangst van het bericht navraag heeft gedaan bij RVO of inderdaad alsnog een positieve beslissing is afgegeven, bevestigt dit.
5.11
Tot slot heeft de minister het bestreden besluit voldoende gemotiveerd.
Slotsom
6 Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. A. Graefe. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
16 juni 2026.
16 juni 2026.
w.g. A. Venekamp w.g. A. Graefe
Bijlage
Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie
Artikel 1. Begripsomschrijvingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
AERIUS Check: rekeninstrument voor de vaststelling van de omvang van de stikstofvracht, beschikbaar op www.aerius.nl;
[…]
Natura 2000-gebied: Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet natuurbescherming, dan wel, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, als bedoeld in die wet;
[…]
overbelast Natura 2000-gebied: Natura 2000-gebied dat is vermeld in bijlage 1;
[…]
stikstofvracht: het totaal van de stikstofdepositie, uitgedrukt in mol stikstof per jaar, die door een veehouderijlocatie wordt veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied;
Artikel 2. Bepaling stikstofvracht
1. De stikstofvracht wordt bepaald met gebruik van AERIUS Check.
2 Bij de in het eerste lid bedoelde berekening wordt uitgegaan van:
a. het aantal landbouwhuisdieren dat gemiddeld in 2021 op de locatie is gehouden, onderscheiden naar de diercategorieën, vermeld in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij, dan wel, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling;
b. het huisvestingssysteem, genoemd in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij, dan wel, na inwerkingtreding van de Omgevingswet, bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling, waarin de onderscheidenlijke diercategorieën in 2021 zijn gehouden.
3 Indien de veehouder aannemelijk kan maken dat de situatie in 2021 niet representatief is voor het jaarlijks gemiddeld gehouden aantal landbouwhuisdieren, kan worden uitgegaan van het aantal landbouwhuisdieren dat gemiddeld is gehouden in 2019 of 2020.
Artikel 4. Grondslag
1. De minister kan een veehouder die een veehouderij met productierecht drijft, op aanvraag subsidie verstrekken voor de onomkeerbare sluiting van een veehouderijlocatie indien de stikstofvracht die deze locatie veroorzaakt op een overbelast Natura 2000-gebied, ten minste gelijk is aan de minimale stikstofvracht die voor dat gebied is vermeld in bijlage 1.
2 Voor subsidieverstrekking op grond van het eerste lid komt niet in aanmerking een veehouder die artikel 19, eerste lid, artikel 20, eerste lid, of artikel 21b, eerste lid, van de Meststoffenwet heeft overtreden.
3 Voor subsidieverstrekking op grond van het eerste lid komt niet in aanmerking een veehouder wiens veehouderij niet voldoet aan de in artikel 2, eerste lid, van bijlage I bij Verordening (EU) nr. 2472/2022 vastgestelde criteria.