Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/818
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaak tussen
[naam 1], te [woonplaats]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt, mr. S.M. Piron, S.C. van Westen MSc, J.S. Bos
en mr. J.B. Bosma)
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Stichting Animal Advocacy and Protection, te Almere (Stichting AAP) (gemachtigde: mr. M. van Duijn).
Stichting Animal Advocacy and Protection, te Almere (Stichting AAP) (gemachtigde: mr. M. van Duijn).
Procesverloop
Met het besluit van 17 april 2024, nummer WJZ/52639951, heeft de minister diersoorten aangewezen die gehouden mogen worden (Besluit huis- en hobbydierenlijst) (Staatscourant 2024, nummer 13041).
Met het besluit van 1 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Stichting AAP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zitting was op 31 juli 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 24/829, 24/833, 24/914, 24/915, 24/916, 24/917, 24/918, 24/919, 24/990, 24/1034 en 25/65. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de minister en Stichting AAP en door hen meegebrachte deskundigen deelgenomen.
Het onderzoek ter zitting is in alle zaken geschorst.
Met een brief van 6 augustus 2025 heeft het College de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op ingebrachte stukken en een aantal vragen gesteld.
Met de brief van 2 oktober 2025 heeft de minister een reactie ingezonden.
Stichting AAP heeft hierop gereageerd.
Stichting AAP heeft nadere stukken ingediend.
De nadere zitting was op 19 december 2025. De zaak is wederom tegelijkertijd behandeld met de zaken die hiervoor zijn genoemd. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor Stichting AAP zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] ,
[naam 4] en [naam 5] . Voor de minister zijn van het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege) verschenen mr. drs. J. Staman, prof. dr. J.M. Koolhaas,
ing. D.R. Lammertsma, ir. M.S.P. Damen en prof. dr. J.J.M. van Alphen.
[naam 4] en [naam 5] . Voor de minister zijn van het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege) verschenen mr. drs. J. Staman, prof. dr. J.M. Koolhaas,
ing. D.R. Lammertsma, ir. M.S.P. Damen en prof. dr. J.J.M. van Alphen.
Overwegingen
Inleiding/Samenvatting
1.1 Deze uitspraak is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken en paragrafen:
I. Wat aan de zaak is voorafgegaan
II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader
III. Afbakening van het geschil
IV. Ontvankelijkheid van het beroep
V. Beoordeling van het beroep
1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht
2) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek
VI. Slotsom
1.2 In de uitspraak stelt het College vast dat het Besluit huis- en hobbydierenlijst van
17 april 2024 314 afzonderlijke besluiten bevat tot aanwijzing of niet-aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden. Het bestreden besluit bevat meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College concludeert dat de beroepsgronden van [naam 1] niet slagen. Het College concludeert in hoofdstuk VI daarom dat het beroep ongegrond is.
I.Wat aan de zaak is voorafgegaan
2.1
Met de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van
28 januari 2015, nummer WJZ/15008282, houdende vaststelling van hoofdstuk 2 van de Regeling houders van dieren (Rhd) is een lijst vastgesteld met daarop aangewezen de huis- en hobbydieren die gehouden konden worden (de oude positieflijst) (Staatscourant 2015, nummer 2934). In tabel 1 van bijlage 1 van de Rhd waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 2 van diezelfde bijlage waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden met toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 3 van bijlage 2 waren diersoorten opgenomen die niet waren aangewezen en dus niet gehouden mochten worden.
28 januari 2015, nummer WJZ/15008282, houdende vaststelling van hoofdstuk 2 van de Regeling houders van dieren (Rhd) is een lijst vastgesteld met daarop aangewezen de huis- en hobbydieren die gehouden konden worden (de oude positieflijst) (Staatscourant 2015, nummer 2934). In tabel 1 van bijlage 1 van de Rhd waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 2 van diezelfde bijlage waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden met toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 3 van bijlage 2 waren diersoorten opgenomen die niet waren aangewezen en dus niet gehouden mochten worden.
Het College heeft in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) een oordeel gegeven over de wijze waarop diersoorten werden beoordeeld voor plaatsing op de oude positieflijst. Het College heeft geoordeeld dat de door de minister gevolgde beoordelingssystematiek ondeugdelijk is en geen resultaat kan opleveren dat voldoet aan de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU) (Hof) voortvloeiende eisen. Als gevolg van de uitspraak is tabel 3 van bijlage 2 bij de Rhd komen te vervallen.
2.2
Eind 2017 heeft de minister de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) opdracht gegeven te adviseren over een nieuwe beoordelingssystematiek. De WAP heeft in september 2019 het “Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren” uitgebracht. De minister heeft dit advies en de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor de huis- en hobbydierenlijst met de brief van 8 januari 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2019-2020, 28 286, nr. 1085).
2.3
Met de brief van 6 juli 2022 heeft de minister de nieuwe huis- en hobbydierenlijst aangekondigd (Kamerstukken II, 2021-2022, 28 286, nr. 1260). In de brief is vermeld dat voor de beoordeling van de zoogdiersoorten het Adviescollege is ingesteld en dat het Adviescollege ruim 300 zoogdiersoorten heeft beoordeeld.
2.4.1
Het Adviescollege heeft een (ongedateerd) advies uitgebracht over het aanwijzen van zoogdiersoorten die gehouden mogen worden. De beoordelingssystematiek die het Adviescollege heeft gehanteerd berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens als een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. Hierbij zijn de eigenschappen en behoeften van het dier leidend geacht en niet de mogelijkheden die een houder heeft om daarmee om te gaan. De beoordeling heeft bestaan uit drie onderdelen.
2.4.2
In onderdeel 1 zijn vijftien biologische kenmerken van diersoorten onderscheiden die in gevangenschap volgens het Adviescollege een gevaar opleveren voor de gezondheid en het welzijn van het dier. Deze vijftien risicofactoren voor het dier zijn onderverdeeld in vier risicocategorieën:
1) Voedselopname (V);
2) Ruimtegebruik/veiligheid (R);
3) Thermoregulatie (T), en
4) Sociaal gedrag (S).
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij in ten minste drie risicocategorieën op een of meer risicofactoren scoren.
2.4.3
In onderdeel 2 zijn twee risicofactoren van diersoorten onderscheiden die volgens het Adviescollege in gevangenschap een gevaar opleveren voor de gezondheid van mensen:
1) Risico op zoönosen (LG1), en
2) Risico op zeer ernstige letselschade bij de mens (LG2).
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij op een van (of allebei) deze risicofactoren scoren.
2.4.4
In onderdeel 3 is een onderscheid gemaakt tussen diersoorten met en diersoorten zonder populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden.
Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden, aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, ook als een of meerdere risicofactoren (van de onderdelen 1 en/of 2) op deze soorten van toepassing zijn.
2.4.5
Het Adviescollege heeft de beoordeelde diersoorten onderverdeeld in zes risicoklassen, namelijk risicoklasse A tot en met F. De indeling in risicoklassen reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden. Hoe hoger de risicoklasse (F is het hoogst, A het laagst), hoe hoger volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden.
Het Adviescollege heeft geadviseerd om zoogdiersoorten die in de risicoklassen A, B en C vallen en zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden. Dit betreft volgens het Adviescollege 29 van de in totaal 314 beoordeelde zoogdiersoorten.
2.5
De minister heeft dit advies van het Adviescollege overgenomen. Omdat de woestijnslaapmuis, waarover onvoldoende wetenschappelijke informatie is gevonden, volgens de minister ten hoogste in risicoklasse C valt, heeft de minister ook deze soort aangewezen als soort die gehouden mag worden. Dit alles heeft geresulteerd in de vaststelling van het Besluit huis- en hobbydierenlijst op 17 april 2024.
2.6
Op 1 mei 2024 is de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 april 2024, nummer WJZ/52425677, tot wijziging van de Rhd vanwege het aanpassen van voorschriften voor de huis- en hobbydierenlijst en de circusdierenlijst (Regeling van 17 april 2024) gepubliceerd (Staatscourant 2024, nummer 13040). Met deze regeling zijn de bijlagen 1 en 2 van de Rhd – en daarmee de oude positieflijst – komen te vervallen.
2.7
Op 1 mei 2024 is verder het Besluit van 25 april 2024, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren (Bhd) in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten (Besluit van 25 april 2024) gepubliceerd (Staatsblad 2024, nummer 117). Dit besluit voorziet in nieuwe criteria voor de beoordeling van diersoorten op hun geschiktheid om door een mens te kunnen worden gehouden. De toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren, die in artikel 1.4 van het Bhd zijn opgenomen, zijn met dit besluit herzien.
2.8
Op 1 juli 2024 zijn het Besluit huis- en hobbydierenlijst, de Regeling van
17 april 2024 en het Besluit van 25 april 2024 in werking getreden.
17 april 2024 en het Besluit van 25 april 2024 in werking getreden.
II.Nationaal wettelijk kader en verdragskader
Nationaal wettelijk kader
3.1
In artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën.
Met artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister invulling gegeven aan dit artikel. Met dat besluit zijn dertig zoogdiersoorten aangewezen die gehouden mogen worden. Dit betekent dat per 1 juli 2024 diersoorten die niet in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, niet (meer) gehouden mogen worden.
3.2
In artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de criteria worden vastgesteld op grond waarvan Onze Minister diersoorten of diercategorieën, bedoeld in het eerste lid, aanwijst.
In artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd is bepaald dat de criteria, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de wet, zijn:
a. de mate waarin het welzijn van het dier kan worden gewaarborgd wanneer het wordt gehouden;
b. de mate waarin de gezondheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden; en
c. de mate waarin de veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden.
Verdragskader
3.3
In artikel 34 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is bepaald dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.
3.4
In artikel 35 van Pro het VWEU is bepaald dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.
3.5
In artikel 36 van Pro het VWEU is, voor zover van belang, bepaald dat de bepalingen van de artikelen 34 en 35 geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
III.Afbakening van het geschil
4.1
Artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst is het resultaat van in totaal 314 individuele beoordelingsbeslissingen over de aanwijzing van een diersoort. Het Besluit huis- en hobbydierenlijst bevat 314 afzonderlijke besluiten, dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten en 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Deze 314 individuele beslissingen zijn elk afzonderlijk aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking naar soort waartegen bezwaar en beroep openstaat. Het bestreden besluit bevat meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College komt om de volgende redenen tot deze vaststelling.
In artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren is bepaald dat de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn op de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid van artikel 2.2 van de Wet dieren. De hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb bevatten algemene en bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.
Tegen de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten staat gelet op de tekst van artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren dus bezwaar en beroep open. Dit geldt ook voor de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Binnen het systeem van de Awb wordt voor het antwoord op de vraag of een besluit appellabel is namelijk geen onderscheid (meer) gemaakt tussen een positief of negatief besluit. Bovendien blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren, meer in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 389, nr. 9), dat het de bedoeling van de wetgever in formele zin is geweest dat bij de eerste vaststelling van een positieflijst door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt tegen het aanwijzen of het niet aanwijzen van diersoorten. Onder het niet aanwijzen moet in dit geval naar het oordeel van het College zowel worden begrepen het niet aanwijzen van soorten die niet op de oude positieflijst stonden, als het niet aanwijzen van soorten die eerder wel op de oude positieflijst stonden.
4.2
Om (een van) de 284 appellabele beslissingen tot het niet aanwijzen van soorten vervat in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst aan te kunnen vechten, hoefde [naam 1] anders dan Stichting AAP heeft betoogd, geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen de Regeling van 17 april 2024 waarbij de oude positieflijst is ingetrokken, voor zover dat al mogelijk zou zijn. De minister moest namelijk, gelet op het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, opnieuw beoordelen of diersoorten voor aanwijzing in aanmerking kwamen en moest daarover beslissingen nemen.
4.3
Gelet op het voorgaande kan sprake zijn van de volgende categorieën:
1. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het aanwijzen van deze diersoort genomen;
2. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het niet aanwijzen van deze diersoort genomen, en
3. Het Adviescollege heeft een diersoort niet beoordeeld en de minister heeft over de aanwijzing van die diersoort geen beslissing genomen.
4.4
Het College stelt vast dat in dit beroep en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaak op zitting zijn behandeld de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten niet zijn aangevochten. Dit betekent dat de beslissingen omtrent de diersoorten die tot categorie 1 behoren buiten de omvang van de gedingen vallen. De dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten hebben daarmee formele rechtskracht gekregen.
4.5
Het College stelt verder vast dat in het voorliggende beroep en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaak op zitting zijn behandeld, het merendeel van de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten (ook) niet is aangevochten. Voor zover deze beslissingen niet zijn aangevochten vallen ook deze buiten de omvang van de gedingen. Ook deze beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten hebben formele rechtskracht gekregen.
Eén beslissing tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten heeft [naam 1] aangevochten, namelijk die over de witbuikegel. Die beslissing maakt onderdeel uit van dit geding en ligt ter toetsing voor.
IV. Ontvankelijkheid van het beroep
5 Het College is, anders dan Stichting AAP, van oordeel dat [naam 1] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst voor zover daarbij de diersoort witbuikegel niet is aangewezen. Zoals onder 4.1 is overwogen, zijn, anders dan Stichting AAP heeft verondersteld, niet alleen de beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten maar ook de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten in dat artikel vervat. Appellante heeft belang bij het aanvechten van de beslissing tot het niet aanwijzen van de diersoort witbuikegel, omdat deze beslissing anders onherroepelijk wordt.
De omstandigheid dat in artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst overgangsrecht is opgenomen doet daaraan niet af. Een beslissing tot het aanwijzen van een diersoort geeft een betrokkene die een diersoort al houdt, een betere positie dan wanneer het de betrokkene enkel op basis van het overgangsrecht in de vorm van een vrijstelling is toegestaan een diersoort te (blijven) houden. Aan een dergelijke vrijstelling zijn namelijk voorwaarden verbonden. Met het overgangsrecht is bovendien beoogd om uiteindelijk het houden van diersoorten die niet zijn aangewezen, te beëindigen.
V.Beoordeling van het beroep
1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht
6 Het wettelijk stelsel bestaat (zie onder II) uit een houdverbod, waarvan alleen door de minister aangewezen diersoorten of diercategorieën zijn uitgezonderd (artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren). Het niet aanwijzen van een diersoort als soort die gehouden mag worden, leidt daarom tot een in-, uit- of doorvoerbeperking (beperking) en daarmee tot een beperking van de hoofdregel die is opgenomen in de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Deze hoofdregel houdt in dat geen sprake mag zijn van een belemmering van het vrij verkeer van (in dit geval) goederen. Dieren zijn goederen voor de toepassing van het Unierecht.
Het vrij verkeer van goederen mag volgens vaste rechtspraak van het Hof worden beperkt als die beperking een met het Verdrag verenigbaar legitiem doel nastreeft en haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet ook geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.
7.1
Artikel 36 van Pro het VWEU vormt een uitzonderingsbepaling ten opzichte van de hoofdregel van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Daarin zijn het beschermen van de volksgezondheid en veiligheid van personen en de bescherming van het dierenwelzijn uitdrukkelijk genoemd als legitieme doelen van algemeen belang.
7.2
Het Hof heeft in zijn arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW tegen Belgische Staat (ECLI:EU:C:2008:353) (Andibel) geoordeeld dat een regeling, die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren, eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, en die ook van toepassing is op specimens van soorten die rechtmatig worden gehouden in andere lidstaten, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, als aan diverse voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moeten de opstelling van een dergelijke lijst en de latere wijzigingen daarvan berusten op criteria die objectief en niet discriminerend zijn. Daarnaast moet die regeling voorzien in een procedure die de belanghebbenden in staat stelt om te bereiken dat nieuwe zoogdiersoorten op de nationale lijst van toegestane soorten worden geplaatst. Ten slotte kunnen de bevoegde administratieve autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op die lijst alleen afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar, dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu oplevert, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek.
8 Het op basis van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren vaststellen van een positieflijst als zodanig is dus gelet op het Andibel-arrest niet in strijd met artikel 36 van Pro het VWEU.
9 De drie in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd neergelegde criteria aan de hand waarvan wordt besloten over aanwijzing van diersoorten, strekken er in algemene zin toe dat de mate waarin het welzijn van het dier en de gezondheid en veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden, bepalend is bij een beoordeling over aanwijzing. Dat zijn de belangen bedoeld in artikel 36 van Pro het VWEU op grond waarvan de beperking van het goederenverkeer in dit geval plaatsvindt.
10 Het wettelijk stelsel als zodanig voldoet dus aan artikel 36 van Pro het VWEU. Of de toepassing in de bestreden besluiten om diersoorten niet aan te wijzen voldoet, wordt per besluit, dus per diersoort, beoordeeld.
11 De aangevochten individuele beslissing tot het niet aanwijzen van de door het Adviescollege beoordeelde diersoort witbuikegel vormt het object van toetsing. Aan die beslissing ligt een advies van het Adviescollege ten grondslag. Het advies van het Adviescollege berust weer op de beoordelingssystematiek die de WAP heeft ontwikkeld en waarmee zij invulling heeft gegeven aan de criteria van artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd. Dat geheel aan adviezen vormt de motivering die het College moet toetsen aan de in die bepaling genoemde criteria. Gelet op het Andibel-arrest moet een voldoende wetenschappelijke basis aanwezig zijn als op die gronden wordt besloten tot het niet aanwijzen van een diersoort. Of de beoordelingssystematiek voldoet aan dit vereiste beoordeelt het College in het kader van de toets of per diersoort waarvan het niet aanwijzen in geding is, de motivering van de minister gedragen kan worden door het advies dat eraan ten grondslag ligt. Als het advies niet voldoet aan het vereiste uit het Andibel-arrest is het niet aanwijzen van de betrokken diersoort niet in overeenstemming met artikel 36 van Pro het VWEU.
2) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek
12.1
[naam 1] betoogt dat het uitgangspunt waarop de beoordelingssystematiek is gebaseerd onjuist is. Volgens haar zou het gedrag van de houder leidend moeten zijn, niet de risico’s die er in theorie bestaan voor het te houden dier. Elke diersoort heeft een eigen gebruiksaanwijzing en het is aan de houder om daar op een goede manier mee om te gaan, met inachtneming van de eigenschappen en behoeften van het dier. De systematiek gaat ervan uit dat aan de behoeften van dieren die wél op de lijst staan door eenieder kan worden tegemoetgekomen, zonder dat een ieder over specialistische kennis en vaardigheden beschikt. In de praktijk blijkt, getuige de vele krantenberichten over verwaarloosde honden en katten, echter dat de omstandigheid dat een dier op de lijst staat, niet per definitie betekent dat de houder van het dier de inspanning kan leveren die nodig is voor het welzijn van het dier.
Risicofactoren ten aanzien van de witbuikegel die [naam 1] op zichzelf niet betwist kunnen volgens haar gemakkelijk worden ondervangen. Wat betreft de risicofactoren “Voedselopname (V)”, “Ruimtegebrek/veiligheid (R)” en “Thermoregulatie (T)” heeft zij maatregelen genomen op advies van de dierenwinkel waar zij haar witbuikegel heeft gekocht en waar deze is geboren. Deze maatregelen heeft zij gemakkelijk en zonder veel inspanning in de praktijk kunnen brengen. Als zij zou twijfelen over de gezondheid van haar witbuikegel zal zij wederom een expert inschakelen, net zoals een houder van een dier waarvoor geen specialistische kennis of vaardigheden nodig zijn, zou doen. Het is [naam 1] dan ook niet duidelijk wat de scheidslijn is tussen risico’s die wel en niet geaccepteerd worden. Tenslotte stelt [naam 1] dat de inzet van de witbuikegel als support animal bij angst, stress en depressie meerwaarde heeft.
12.2
De minister heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat bij de beoordeling van de diersoorten de aard en omvang van kennis, kunde, middelen en het gemak waarmee maatregelen zijn te realiseren om tegemoet te komen aan de verschillende risicofactoren niet zijn betrokken, omdat het volgens de minister niet mogelijk is dit op een wetenschappelijke manier te wegen en te onderbouwen. In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister zijn standpunt nader uiteengezet. Houderijvoorschriften volstaan volgens de minister niet, omdat er geen garantie is dat een houder zich op elk moment tijdens de gehele levensduur van een dier aan houderijvoorschriften houdt of kan houden. Als niet iedere houder daaraan voldoet betekent dit dat een deel van de dieren zal lijden doordat ze worden gehouden. Van belang is dat diersoorten die zijn aangewezen mogen worden gehouden door eenieder. Daarnaast is het niet uitvoerbaar om bij alle houders te handhaven. De witbuikegel mag niet worden gehouden omdat het dier onder risicoklasse D valt. Bij de witbuikegel heeft het Adviescollege in drie risicocategorieën (voedselopname, ruimtegebrek en veiligheid, thermoregulatie) een of meer risicofactoren vastgesteld. Dat betekent dat de witbuikegel specifieke eisen heeft aan zijn omgeving en welzijn die moeilijk zijn te waarborgen in gevangenschap. De minister laat in het midden of de witbuikegel als ‘support animal’ meerwaarde kan hebben, omdat het belang van het dierenwelzijn zwaarder dient te wegen.
12.3
Het College oordeelt dat het uitgangspunt van de minister dat een diersoort die wordt aangewezen, door eenieder in Nederland moet kunnen worden gehouden op een manier waarbij het welzijn van het dier is gewaarborgd, aanvaardbaar is.
12.4
Op basis van dat uitgangspunt is het College, anders dan [naam 1] , van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij houderijvoorschriften, -oplossingen en
-maatregelen (zoals door [naam 1] opgeworpen) niet bij de beoordeling heeft betrokken en waarom hij de aan de WAP verstrekte opdracht in zoverre heeft ingekaderd. In het bestreden besluit in samenhang bezien met zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat over veel diersoorten te weinig informatie beschikbaar is over maatregelen die risico’s volledig opheffen, omdat er geen wetenschappelijk onderzoek naar is en wordt gedaan. Informatie over die diersoorten is daarom vaak onbetrouwbaar. Daarnaast zouden op te stellen houderijvoorschriften gaan gelden voor eenieder zonder dat vaststaat dat sprake is van de juiste vaardigheden, kennis en intenties bij alle houders. Dit heeft tot gevolg dat niet vaststaat dat eenieder zich aan de houderijvoorschriften zal kunnen of willen houden. Een deel van de dieren zou daardoor lijden doordat ze wordt gehouden. Verder is handhaving van houderijvoorschriften volgens de minister in de praktijk onhaalbaar. Zelfs als er capaciteit is om te handhaven, zijn houderijvoorschriften namelijk veelal ook voor meerdere uitleg vatbaar.
-maatregelen (zoals door [naam 1] opgeworpen) niet bij de beoordeling heeft betrokken en waarom hij de aan de WAP verstrekte opdracht in zoverre heeft ingekaderd. In het bestreden besluit in samenhang bezien met zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat over veel diersoorten te weinig informatie beschikbaar is over maatregelen die risico’s volledig opheffen, omdat er geen wetenschappelijk onderzoek naar is en wordt gedaan. Informatie over die diersoorten is daarom vaak onbetrouwbaar. Daarnaast zouden op te stellen houderijvoorschriften gaan gelden voor eenieder zonder dat vaststaat dat sprake is van de juiste vaardigheden, kennis en intenties bij alle houders. Dit heeft tot gevolg dat niet vaststaat dat eenieder zich aan de houderijvoorschriften zal kunnen of willen houden. Een deel van de dieren zou daardoor lijden doordat ze wordt gehouden. Verder is handhaving van houderijvoorschriften volgens de minister in de praktijk onhaalbaar. Zelfs als er capaciteit is om te handhaven, zijn houderijvoorschriften namelijk veelal ook voor meerdere uitleg vatbaar.
De minister heeft er terecht op gewezen dat het Adviescollege, zoals blijkt uit zijn advies, uitsluitend heeft geadviseerd om specifieke huisvestings- en verzorgingsregels te verbinden aan de aanwijzing van diersoorten. Daaraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden dat een diersoort die niet voor aanwijzing in aanmerking is gebracht, toch zou kunnen worden aangewezen als aan het houden soortspecifieke voorschriften worden verbonden.
12.5
Het betoog van [naam 1] slaagt in zoverre niet.
13.1
Met betrekking tot het betoog van [naam 1] dat er ten onrechte geen rekening mee is gehouden dat de witbuikegel kan worden ingezet als ‘support animal’ overweegt het College als volgt. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat uit geen van de door [naam 1] ingebrachte publicaties blijkt dat een witbuikegel een ‘support animal’ kan zijn of is. [naam 1] is daar in beroep niet meer op ingegaan, zodat het College uitgaat van de juistheid van dit standpunt van de minister. Daarnaast heeft de minister te kennen gegeven dat hij het belang van het dierenwelzijn van de witbuikegel zwaarder laat wegen dan een eventueel belang dat de witbuikegel voor mensen heeft als ‘support animal’. In het licht van de vaststelling door het Adviescollege dat aan het houden van de witbuikegel in gevangenschap aanzienlijke risico’s voor het dierenwelzijn zijn verbonden, heeft de minister hiermee voldoende gemotiveerd waarom hij de witbuikegel niet heeft aangewezen als diersoort waarvoor het houdverbod niet geldt.
13.2
Het betoog slaagt niet.
VI. Slotsom
14 Het beroep is ongegrond.
15 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.L. Verbeek en
mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2026.
mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2026.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart