ECLI:NL:CBB:2026:212 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke toetsing en vernietiging besluit niet-aanwij...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 24/1034 en 25/65

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaken tussen

Stichting [naam 1], te [vestigingsplaats] (Stichting [naam 1] ) (24/1034)

[naam 2], te [woonplaats 1] (24/1034)

[naam 3], te [woonplaats 2] (25/65)

appellanten

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt, mr. S.M. Piron, S.C. van Westen MSc, J.S. Bos

en mr. J.B. Bosma)

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Stichting Animal Advocacy and Protection, te Almere (Stichting AAP) (gemachtigde: mr. M. van Duijn).

Procesverloop

Met het besluit van 17 april 2024, nummer WJZ/52639951, heeft de minister diersoorten aangewezen die gehouden mogen worden (Besluit huis- en hobbydierenlijst) (Staatscourant 2024, nummer 13041).

Met afzonderlijke besluiten van 31 oktober 2024 en 29 november 2024 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.

[naam 2] en Stichting [naam 1] hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit van
31 oktober 2024 en [naam 3] tegen dat van 29 november 2024.

[naam 2] en Stichting [naam 1] hebben aanvullende stukken ingediend.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Stichting AAP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Appellanten hebben aanvullende stukken ingediend.

De zitting was op 31 juli 2025. De zaken zijn tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 24/818, 24/829, 24/833, 24/914, 24/915, 24/916, 24/917, 24/918, 24/919 en 24/990. Aan de zitting hebben appellanten, de gemachtigden van partijen en door hen meegebrachte deskundigen deelgenomen.

Het onderzoek ter zitting is in alle zaken geschorst.

Met een brief van 6 augustus 2025 heeft het College de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op ingebrachte stukken en hem een aantal vragen gesteld.

Met de brief van 2 oktober 2025 heeft de minister een reactie ingezonden.

Appellanten en Stichting AAP hebben hierop gereageerd.

Stichting AAP heeft nadere stukken ingediend.

De nadere zitting was op 19 december 2025. De zaak is wederom tegelijkertijd behandeld met de zaken die hiervoor zijn genoemd. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. [naam 2] is (ook namens Stichting [naam 1] ) verschenen, evenals
dr. H. Joosten (Joosten) (wetenschappelijk adviseur bij de [naam 1] ). [naam 3] is verschenen. Voor Stichting AAP zijn verschenen [naam 4] ,
[naam 5] , [naam 6] en [naam 7] . Voor de minister zijn van het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege) verschenen mr. drs. J. Staman, prof. dr. J.M. Koolhaas, ing. D.R. Lammertsma, ir. M.S.P. Damen en prof. dr. J.J.M. van Alphen.

Overwegingen

Inleiding/Samenvatting

1.1 Deze uitspraak is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken en (sub)paragrafen:

I. Wat aan de zaken is voorafgegaan

II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader

III. Afbakening van het geschil

IV. Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?

V. Ontvankelijkheid van de beroepen

VI. Ontvankelijkheid van het bezwaar van [naam 2]

VII. Beoordeling van de beroepen

1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht

2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst en het Adviescollege

3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek

4) Domesticatie

A. Algemeen

B. De diersoort dromedaris in het licht van het domesticatiecriterium

VIII. Slotsom

IX. Proceskosten en griffierecht

1.2 In de uitspraak stelt het College vast dat het Besluit huis- en hobbydierenlijst van
17 april 2024 314 afzonderlijke besluiten bevat tot aanwijzing of niet aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden. De bestreden besluiten bevatten meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College concludeert dat de beroepsgronden die in de paragrafen 2 en 3 van hoofdstuk VII worden besproken niet slagen. Een van de beroepsgronden ten aanzien van de soort dromedaris die in paragraaf 4 van hoofdstuk VII wordt besproken slaagt naar het oordeel van het College wel. Het College concludeert namelijk dat de besluitvorming ten aanzien van deze diersoort in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd voor zover de minister daarbij de beslissing tot het niet aanwijzen van deze soort heeft gehandhaafd. Het College concludeert in hoofdstuk VIII dat de beroepen daarom gegrond zijn en dat de bestreden besluiten voor zover deze beslissingen bevatten over deze diersoort voor vernietiging in aanmerking komen. Het College draagt de minister op in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen.

I.Wat aan de zaken is voorafgegaan

2.1

Met de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van
28 januari 2015, nummer WJZ/15008282, houdende vaststelling van hoofdstuk 2 van de Regeling houders van dieren (Rhd) is een lijst vastgesteld met daarop aangewezen de huis- en hobbydieren die gehouden konden worden (de oude positieflijst) (Staatscourant 2015, nummer 2934). In tabel 1 van bijlage 1 van de Rhd waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 2 van diezelfde bijlage waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden met toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 3 van bijlage 2 waren diersoorten opgenomen die niet waren aangewezen en dus niet gehouden mochten worden.

Het College heeft in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) een oordeel gegeven over de wijze waarop diersoorten werden beoordeeld voor plaatsing op de oude positieflijst. Het College heeft geoordeeld dat de door de minister gevolgde beoordelingssystematiek ondeugdelijk is en geen resultaat kan opleveren dat voldoet aan de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU) (Hof) voortvloeiende eisen. Als gevolg van de uitspraak is tabel 3 van bijlage 2 bij de Rhd komen te vervallen.

2.2

Eind 2017 heeft de minister de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) opdracht gegeven te adviseren over een nieuwe beoordelingssystematiek. De WAP heeft in september 2019 het “Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren” uitgebracht. De minister heeft dit advies en de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor de huis- en hobbydierenlijst met de brief van 8 januari 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2019-2020, 28 286, nr. 1085).

2.3

Met de brief van 6 juli 2022 heeft de minister de nieuwe huis- en hobbydierenlijst aangekondigd (Kamerstukken II, 2021-2022, 28 286, nr. 1260). In de brief is vermeld dat voor de beoordeling van de zoogdiersoorten het Adviescollege is ingesteld en dat het Adviescollege ruim 300 zoogdiersoorten heeft beoordeeld.

2.4.1

Het Adviescollege heeft een (ongedateerd) advies uitgebracht over het aanwijzen van zoogdiersoorten die gehouden mogen worden. De beoordelingssystematiek die het Adviescollege heeft gehanteerd berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens als een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. Hierbij zijn de eigenschappen en behoeften van het dier leidend geacht en niet de mogelijkheden die een houder heeft om daarmee om te gaan. De beoordeling heeft bestaan uit drie onderdelen.

2.4.2

In onderdeel 1 zijn vijftien biologische kenmerken van diersoorten onderscheiden die in gevangenschap volgens het Adviescollege een gevaar opleveren voor de gezondheid en het welzijn van het dier. Deze vijftien risicofactoren voor het dier zijn onderverdeeld in vier risicocategorieën:

1) Voedselopname (V);

2) Ruimtegebruik/veiligheid (R);

3) Thermoregulatie (T), en

4) Sociaal gedrag (S).

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij in ten minste drie risicocategorieën op een of meer risicofactoren scoren.

2.4.3

In onderdeel 2 zijn twee risicofactoren van diersoorten onderscheiden die volgens het Adviescollege in gevangenschap een gevaar opleveren voor de gezondheid van mensen:

1) Risico op zoönosen (LG1), en

2) Risico op zeer ernstige letselschade bij de mens (LG2).

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij op een van (of allebei) deze risicofactoren scoren.

2.4.4

In onderdeel 3 is een onderscheid gemaakt tussen diersoorten met en diersoorten zonder populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden.

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden, aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, ook als een of meerdere risicofactoren (van de onderdelen 1 en/of 2) op deze soorten van toepassing zijn.

2.4.5

Het Adviescollege heeft de beoordeelde diersoorten onderverdeeld in zes risicoklassen, namelijk risicoklasse A tot en met F. De indeling in risicoklassen reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden. Hoe hoger de risicoklasse (F is het hoogst, A het laagst), hoe hoger volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden.

Het Adviescollege heeft geadviseerd om zoogdiersoorten die in de risicoklassen A, B en C vallen en zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden. Dit betreft volgens het Adviescollege 29 van de in totaal 314 beoordeelde zoogdiersoorten.

2.5

De minister heeft dit advies van het Adviescollege overgenomen. Omdat de woestijnslaapmuis, waarover onvoldoende wetenschappelijke informatie is gevonden, volgens de minister ten hoogste in risicoklasse C valt, heeft de minister ook deze soort aangewezen als soort die gehouden mag worden. Dit alles heeft geresulteerd in de vaststelling van het Besluit huis- en hobbydierenlijst op 17 april 2024.

2.6

Op 1 mei 2024 is de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 april 2024, nummer WJZ/52425677, tot wijziging van de Rhd vanwege het aanpassen van voorschriften voor de huis- en hobbydierenlijst en de circusdierenlijst (Regeling van 17 april 2024) gepubliceerd (Staatscourant 2024, nummer 13040). Met deze regeling zijn de bijlagen 1 en 2 van de Rhd – en daarmee de oude positieflijst – komen te vervallen.

2.7

Op 1 mei 2024 is verder het Besluit van 25 april 2024, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren (Bhd) in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten (Besluit van 25 april 2024) gepubliceerd (Staatsblad 2024, nummer 117). Dit besluit voorziet in nieuwe criteria voor de beoordeling van diersoorten op hun geschiktheid om door een mens te kunnen worden gehouden. De toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren, die in artikel 1.4 van het Bhd zijn opgenomen, zijn met dit besluit herzien.

2.8

Op 1 juli 2024 zijn het Besluit huis- en hobbydierenlijst, de Regeling van
17 april 2024 en het Besluit van 25 april 2024 in werking getreden.

II.Nationaal wettelijk kader en verdragskader

Nationaal wettelijk kader

3.1

In artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën.

Met artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister invulling gegeven aan dit artikel. Met dat besluit zijn dertig zoogdiersoorten aangewezen die gehouden mogen worden. Dit betekent dat per 1 juli 2024 diersoorten die niet in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, niet (meer) gehouden mogen worden.

3.2

In artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de criteria worden vastgesteld op grond waarvan Onze Minister diersoorten of diercategorieën, bedoeld in het eerste lid, aanwijst.

In artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd is bepaald dat de criteria, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de wet, zijn:

a. de mate waarin het welzijn van het dier kan worden gewaarborgd wanneer het wordt gehouden;

b. de mate waarin de gezondheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden; en

c. de mate waarin de veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden.

Verdragskader

3.3

In artikel 34 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is bepaald dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.

3.4

In artikel 35 van Pro het VWEU is bepaald dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.

3.5

In artikel 36 van Pro het VWEU is, voor zover van belang, bepaald dat de bepalingen van de artikelen 34 en 35 geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

III.Afbakening van het geschil

4.1

Artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst is het resultaat van in totaal 314 individuele beoordelingsbeslissingen over de aanwijzing van een diersoort. Het Besluit huis- en hobbydierenlijst bevat 314 afzonderlijke besluiten, dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten en 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Deze 314 individuele beslissingen zijn elk afzonderlijk aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking naar soort waartegen bezwaar en beroep openstaat. De bestreden besluiten bevatten meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College komt om de volgende redenen tot deze vaststelling.

In artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren is bepaald dat de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn op de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid van artikel 2.2 van de Wet dieren. De hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb bevatten algemene en bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.

Tegen de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten staat gelet op de tekst van artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren dus bezwaar en beroep open. Dit geldt ook voor de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Binnen het systeem van de Awb wordt voor het antwoord op de vraag of een besluit appellabel is namelijk geen onderscheid (meer) gemaakt tussen een positief of negatief besluit. Bovendien blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren, meer in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 389, nr. 9), dat het de bedoeling van de wetgever in formele zin is geweest dat bij de eerste vaststelling van een positieflijst door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt tegen het aanwijzen of het niet aanwijzen van diersoorten. Onder het niet aanwijzen moet in dit geval naar het oordeel van het College zowel worden begrepen het niet aanwijzen van soorten die niet op de oude positieflijst stonden, als het niet aanwijzen van soorten die eerder wel op de oude positieflijst stonden.

4.2

Om de 284 appellabele beslissingen tot het niet aanwijzen van soorten vervat in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst aan te kunnen vechten, hoefden appellanten anders dan Stichting AAP heeft betoogd, geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen de Regeling van 17 april 2024 waarbij de oude positieflijst is ingetrokken, voor zover dat al mogelijk zou zijn. De minister moest namelijk, gelet op het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, opnieuw beoordelen of diersoorten voor aanwijzing in aanmerking kwamen en moest daarover beslissingen nemen.

4.3

Gelet op het voorgaande kan sprake zijn van de volgende categorieën:

1. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het aanwijzen van deze diersoort genomen;

2. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het niet aanwijzen van deze diersoort genomen, en

3. Het Adviescollege heeft een diersoort niet beoordeeld en de minister heeft over de aanwijzing van die diersoort geen beslissing genomen.

4.4

Het College stelt vast dat in de voorliggende beroepen en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaken op zitting zijn behandeld de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten niet zijn aangevochten. Dit betekent dat de beslissingen omtrent de diersoorten die tot categorie 1 behoren buiten de omvang van de gedingen vallen. De dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten hebben daarmee formele rechtskracht gekregen.

4.5

Het College stelt verder vast dat in de voorliggende beroepen en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaken op zitting zijn behandeld, het merendeel van de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten (ook) niet is aangevochten. Voor zover deze beslissingen niet zijn aangevochten vallen ook deze buiten de omvang van de gedingen. Ook deze beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten hebben formele rechtskracht gekregen.

Eén beslissing tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten hebben appellanten aangevochten, namelijk die over de dromedaris. Die beslissing maakt onderdeel uit van de gedingen en ligt ter toetsing voor.

IV.Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?

5.1

In geschil is of Stichting AAP is aan te merken als derde-partij als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb. Op basis van die bepaling kan aan het geding worden deelgenomen door een derde wiens belang tegengesteld is aan dat van de appellerende partijen en die door toewijzing van het beroep in een nadeliger positie zou komen te verkeren.

5.2

Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

Gelet op haar statuten heeft Stichting AAP tot doel het welzijn van uitheemse niet- gedomesticeerde dieren binnen en buiten Nederland duurzaam te verbeteren. Daarnaast verricht zij feitelijke werkzaamheden die in het verlengde liggen van deze doelstelling. Zo vangt zij exotische dieren op en zet zij zich in voor duurzame oplossingen. Ook geeft zij voorlichting en publiceert zij wetenschappelijke artikelen. Stichting AAP heeft verder deelgenomen aan de positieflijst expertcommissie. Zij pleit voor positieflijsten. Blijkens haar statuten en feitelijke werkzaamheden behartigt Stichting AAP belangen die bij het bestreden besluit betrokken zijn. Zij is gelet hierop aan te merken als belanghebbende.

5.3

Stichting AAP heeft er belang bij dat in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst zo min mogelijk zoogdiersoorten worden aangewezen die gehouden mogen worden. Zij heeft daarmee een tegengesteld belang aan dat van appellanten en zou door toewijzing van de beroepen in een nadeliger positie komen te verkeren.

5.4

Het College merkt Stichting AAP gelet op het voorgaande aan als derde-partij.

V. Ontvankelijkheid van de beroepen

6 Het College is, anders dan Stichting AAP, van oordeel dat appellanten belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst voor zover daarbij diersoorten niet zijn aangewezen. Zoals onder 4.1 is overwogen zijn, anders dan Stichting AAP heeft verondersteld, niet alleen de beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten maar ook de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten in dat artikel vervat. Appellanten hebben belang bij het aanvechten van de beslissing tot het niet aanwijzen van de diersoort dromedaris, omdat deze beslissing anders onherroepelijk wordt.

De omstandigheid dat in artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst overgangsrecht is opgenomen doet daaraan niet af. Een beslissing tot het aanwijzen van een diersoort geeft een betrokkene die een diersoort al houdt, een betere positie dan wanneer het de betrokkene enkel op basis van het overgangsrecht in de vorm van een vrijstelling is toegestaan een diersoort te (blijven) houden. Aan een dergelijke vrijstelling zijn namelijk voorwaarden verbonden. Met het overgangsrecht is bovendien beoogd om uiteindelijk het houden van diersoorten die niet zijn aangewezen, te beëindigen.

VI.Ontvankelijkheid van het bezwaar van [naam 2]

7.1

De minister heeft (op de eerste zitting) betwist dat [naam 2] als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is aan te merken bij het Besluit huis- en hobbydierenlijst.

7.2

Het College stelt vast dat [naam 2] mede in zijn hoedanigheid als voorzitter van Stichting [naam 1] bezwaar heeft gemaakt tegen het Besluit huis- en hobbydierenlijst.
[naam 2] is naar het oordeel van het College in persoon als belanghebbende aan te merken bij dat besluit, voor zover daarin de beslissing tot het niet aanwijzen van de diersoort dromedaris is vervat. Dat hij onderzoek doet naar de eigenschappen en het welzijn van hobbymatig en professioneel gehouden dromedarissen is daarvoor voldoende. Het bezwaar van [naam 2] is dan ook terecht ontvankelijk geacht.

VII.Beoordeling van de beroepen

1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht

8 Het wettelijk stelsel bestaat (zie onder II) uit een houdverbod, waarvan alleen door de minister aangewezen diersoorten of diercategorieën zijn uitgezonderd (artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren). Het niet aanwijzen van een diersoort als soort die gehouden mag worden, leidt daarom tot een in-, uit- of doorvoerbeperking (beperking) en daarmee tot een beperking van de hoofdregel die is opgenomen in de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Deze hoofdregel houdt in dat geen sprake mag zijn van een belemmering van het vrij verkeer van (in dit geval) goederen. Dieren zijn goederen voor de toepassing van het Unierecht.

Het vrij verkeer van goederen mag volgens vaste rechtspraak van het Hof worden beperkt als die beperking een met het Verdrag verenigbaar legitiem doel nastreeft en haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet ook geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.

9.1

Artikel 36 van Pro het VWEU vormt een uitzonderingsbepaling ten opzichte van de hoofdregel van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Daarin zijn het beschermen van de volksgezondheid en veiligheid van personen en de bescherming van het dierenwelzijn uitdrukkelijk genoemd als legitieme doelen van algemeen belang.

9.2

Het Hof heeft in zijn arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW tegen Belgische Staat (ECLI:EU:C:2008:353) (Andibel) geoordeeld dat een regeling, die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren, eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, en die ook van toepassing is op specimens van soorten die rechtmatig worden gehouden in andere lidstaten, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, als aan diverse voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moeten de opstelling van een dergelijke lijst en de latere wijzigingen daarvan berusten op criteria die objectief en niet discriminerend zijn. Daarnaast moet die regeling voorzien in een procedure die de belanghebbenden in staat stelt om te bereiken dat nieuwe zoogdiersoorten op de nationale lijst van toegestane soorten worden geplaatst. Ten slotte kunnen de bevoegde administratieve autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op die lijst alleen afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar, dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu oplevert, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek.

10 Het op basis van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren vaststellen van een positieflijst als zodanig is dus gelet op het Andibel-arrest niet in strijd met artikel 36 van Pro het VWEU.

11 De drie in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd neergelegde criteria aan de hand waarvan wordt besloten over aanwijzing van diersoorten, strekken er in algemene zin toe dat de mate waarin het welzijn van het dier en de gezondheid en veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden, bepalend is bij een beoordeling over aanwijzing. Dat zijn de belangen bedoeld in artikel 36 van Pro het VWEU op grond waarvan de beperking van het goederenverkeer in dit geval plaatsvindt.

12 Het wettelijk stelsel als zodanig voldoet dus aan artikel 36 van Pro het VWEU. Of de toepassing in de bestreden besluiten om diersoorten niet aan te wijzen voldoet, wordt per besluit, dus per diersoort, beoordeeld.

13 De aangevochten individuele beslissing tot het niet aanwijzen van de door het Adviescollege beoordeelde diersoort dromedaris vormt het object van toetsing. Aan die beslissing ligt een advies van het Adviescollege ten grondslag. Het advies van het Adviescollege berust weer op de beoordelingssystematiek die de WAP heeft ontwikkeld en waarmee zij invulling heeft gegeven aan de criteria van artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd. Dat geheel aan adviezen vormt de motivering die het College moet toetsen aan de in die bepaling genoemde criteria. Gelet op het Andibel-arrest moet een voldoende wetenschappelijke basis aanwezig zijn als op die gronden wordt besloten tot het niet aanwijzen van een diersoort. Of de beoordelingssystematiek voldoet aan dit vereiste beoordeelt het College in het kader van de toets of per diersoort waarvan het niet aanwijzen in geding is, de motivering van de minister gedragen kan worden door het advies dat eraan ten grondslag ligt. Als het advies niet voldoet aan het vereiste uit het Andibel-arrest is het niet aanwijzen van de betrokken diersoort niet in overeenstemming met artikel 36 van Pro het VWEU.

2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de WAP en het Adviescollege

14.1

Appellanten betogen dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan het beginsel van deskundigheid. In onder meer de publicatie “Domestication of the dromedary” van onder meer P. Burger, worden grote twijfels geuit over de deskundigheid van het Adviescollege, met name wat betreft basiskennis over de dromedaris en domesticatie van vee in het algemeen. Ook uit een verrichte literatuuranalyse blijkt dat de leden van de WAP en het Adviescollege niet als deskundigen op het gebied van domesticatie zijn aan te merken. In geen van de door leden gepubliceerde aangetroffen publicaties is namelijk ingegaan op het domesticatieproces zelf.

Daarnaast maken drie leden van de WAP ook deel uit van het Adviescollege, wat volgens appellanten twijfel oproept over de geclaimde onafhankelijkheid.

14.2

In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat de beslissing om een diersoort aan te wijzen berust op een beoordeling of deze diersoort geschikt is om te worden gehouden door een ieder, zonder specialistische kennis of vaardigheid. De systematiek die bij deze beoordeling is toegepast, is ontwikkeld door de WAP. Het Adviescollege heeft de systematiek vervolgens toegepast en op onderdelen nader uitgewerkt. Zowel de WAP als het Adviescollege bestaan volgens de minister uit onafhankelijke deskundigen met relevante expertise.

14.3

Het College stelt vast dat het Adviescollege in totaal 314 zoogdiersoorten heeft beoordeeld. Specifieke kennis en deskundigheid ten aanzien van elk van de 314 beoordeelde soorten blijkend uit publicaties van de leden van het Adviescollege is niet vereist. De leden dienen wel te beschikken over meer dan gemiddelde kennis en deskundigheid omtrent zoogdiersoorten in het algemeen. Niet is gebleken, en appellanten hebben ook niet gesteld, dat de leden van de WAP en het Adviescollege daarover niet beschikken.

Verder is er geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat sprake is van overlap in de samenstelling van in tijd opeenvolgend ingeschakelde commissies en colleges.

14.4

Het betoog slaagt niet.

3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek

Binair toetsen

15.1

Appellanten betogen dat met het binair toetsen van eigenschappen zonder enige nuance geen rekening wordt gehouden met de mate waarin een eigenschap aanwezig is en hoe deze van invloed kan zijn op het risico. Binair toetsen wil zeggen dat alleen is beoordeeld of een risicofactor zich bij het houden van een diersoort wel of niet kan voordoen.

15.2

In de bestreden besluiten heeft de minister uiteengezet dat de beoordelingssystematiek berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens wanneer een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. De eigenschappen en behoeften van het dier zijn leidend geacht. Aan de hand van zeventien risicofactoren is beoordeeld wat het risico is dat het houden van zoogdiersoorten kan vormen voor het welzijn en de gezondheid van dier en mens.

15.3

Het College stelt vast dat de beoordelingssystematiek is gebaseerd op het binair vaststellen van risicofactoren van zoogdiersoorten. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De mate waarin een risicofactor zich voordoet, is niet van betekenis. Risicofactoren zijn gerelateerd aan de gevaren voor het dier (dierenwelzijn/diergezondheid) en gevaren voor de mens (zoönosen of letselschade). Onderbouwing van deze kenmerken berust op generieke en soortoverschrijdende wetenschappelijke inzichten, zoals die per risicofactor zijn aangegeven. Het College acht het op binaire wijze vaststellen van de risicofactoren acceptabel. Daarvoor is van belang dat de WAP heeft toegelicht dat er geen wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor de mate waarin een risicofactor invloed heeft op de gezondheid of het welzijn van diersoorten. Appellanten hebben deze uiteenzetting van de WAP niet aan de hand van objectieve, concrete en verifieerbare stukken weersproken, zodat het College geen aanleiding ziet aan de juistheid ervan te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming in zoverre dan ook baseren op het advies van de WAP.

15.4

Het betoog slaagt niet.

Voorzorgsbeginsel

16.1

Appellanten betogen dat de beoordeling van de risicofactoren bij de dromedaris onvoldoende wetenschappelijk is onderbouwd en niet voldoet aan de risicobeoordelingsmethodiek zoals die is vastgesteld in onder meer de rechtspraak van het Gerecht, zoals het arrest van 11 september 2002, Alpharma Alpharma Inc. tegen de Raad van de Europese Unie, punt 169, ECLI:EU:T:2002:210. De toegepaste methodiek bestaat uitsluitend uit een gevareninventarisatie, waarbij alleen een beperkt aantal eigenschappen van een beperkt aantal diersoorten is geïnventariseerd die als gevaar zijn beoordeeld. Omdat er geen blootstellingsinschatting (of risico-inschatting) is uitgevoerd en ook geen risicokarakterisering heeft plaatsgevonden, is niet beoordeeld wat de kans op het intreden van de mogelijke negatieve gevolgen is, noch wat de ernst, duur en omkeerbaarheid is van de negatieve gevolgen van de eigenschappen die als gevaar zijn geïnventariseerd. De beoordeling is daarmee onvolledig.

16.2

Volgens de minister voldoet de beoordelingssystematiek waarop de huis- en hobbydierenlijst berust aan het voorzorgsbeginsel. De beoordelingen zijn volgens hem het hoogst haalbare gelet op de stand van de wetenschap. De risicofactoren waarop de zoogdiersoorten zijn beoordeeld zijn eigenschappen waarvan uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat deze een risico vormen voor het welzijn van dieren of de veiligheid van mensen. Uit de geraadpleegde bronnen volgt dat waarschijnlijk reële schade aan de gezondheid van mens of dier optreedt wanneer onvoldoende maatregelen worden getroffen. Het gaat om reële risico’s. Het is mogelijk het bestaan van de risico’s vast te stellen op basis van wetenschappelijke informatie, maar de omvang van de risico’s vaststellen lukt hiermee niet. De mate waarin risico’s zich daadwerkelijk manifesteren is daarom volgens de minister niet betrokken.

16.3

Het College overweegt als volgt. In het Andibel-arrest heeft het Hof, voor zover van belang, het volgende overwogen:

“ 37 Hoe dan ook kunnen de bevoegde autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een soort op de lijst van zoogdiersoorten waarvan het in bezit hebben is toegestaan, slechts afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming van de belangen en de vereisten vermeld in de punten 27 tot en met 29 van het onderhavige arrest, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek […].

38 Wanneer het onmogelijk blijkt te zijn het bestaan of de omvang van het gestelde gevaar met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de gezondheid van personen of dieren of voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het gevaar intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen.”

16.4

Zoals uit onder meer het Pfizer-arrest (punt 156) volgt, wordt de wetenschappelijke beoordeling van risico’s omschreven als een proces dat bestaat uit het identificeren en karakteriseren van een gevaar, het beoordelen van de blootstelling daaraan en het karakteriseren van het risico.

16.5

Het Adviescollege heeft per diersoort beoordeeld of sprake is van (een) risicofactor(en) en zo ja welke. Het gevaar is geïdentificeerd. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De minister heeft uiteengezet dat het gelet op de stand van de wetenschap onmogelijk is daaropvolgend de blootstelling aan het gevaar te beoordelen en het risico te karakteriseren. Het College ziet in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding aan dat standpunt te twijfelen.

16.6

Anders dan appellanten veronderstellen, staat het niet doorlopen van alle stappen die behoren bij een wetenschappelijke risicobeoordeling niet in de weg aan het toepassen van beperkende maatregelen. Met de vaststelling door het Adviescollege dat sprake is van een of meer risicofactoren bij een diersoort, staat namelijk voldoende vast dat als gevolg van het houden van die soort gevaar kan intreden en dat reële schade voor de gezondheid van personen of dieren waarschijnlijk is als dat gevaar intreedt. Uit het Andibel-arrest blijkt dat onder die omstandigheden het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen rechtvaardigt. Een verbod tot het houden van diersoorten kan, zo blijkt ook uit het arrest, zo een beperkende maatregel zijn.

16.7

Het betoog slaagt niet.

Risicofactoren bij de soort dromedaris

17.1

Appellanten betogen dat de dromedaris veilig door de mens kan worden gehouden. Zij verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt naar de publicatie “Domestication of the dromedary” van onder meer P. Burger. In Nederland en in veel landen van Europa worden dromedarissen zowel hobbymatig als professioneel gehouden. Er zijn geen aanwijzingen dat daarbij bedreigingen voor gezondheid en veiligheid van mens en dier vaker voorkomen dan bij andere ver gedomesticeerde grote diersoorten. Voor het houden van dromedarissen is geen specifieke kennis nodig. In de publicatie Smits et al. (2022) is specifiek aangegeven dat tot minder dan drie risicocategorieën wordt gekomen. De minister heeft dit miskend.

Appellanten betogen verder dat Middle East Respiratory Syndrome (MERS) ten onrechte is beoordeeld als een zeer hoog risico zoönose bij dromedarissen. De verspreiding van MERS door dromedarissen is goed beheersbaar omdat deze gemakkelijk geïsoleerd kunnen worden en omdat MERS zich alleen in enkele geïsoleerde gevallen van mens op mens heeft verspreid in ziekenhuizen met slechte hygiënische omstandigheden, zoals in sommige Afrikaanse landen. Daarbij komt dat MERS wereldwijd snel afneemt, in Europa niet voorkomt en de wel aangewezen kameel waarschijnlijk ook een MERS reservoir is. Er zou volgens appellanten hoogstens sprake moeten zijn van een signalering op dit punt.

17.2.1

Volgens de minister is het houden van de soort dromedaris te complex voor houders zonder specialistische kennis, omdat de soort volgens het Adviescollege in vier risicocategorieën op een of meer risicofactoren scoort.

Uit het advies van het Adviescollege volgt in de eerste plaats dat de dromedaris scoort op de risicocategorie “Gezondheid van de mens” (LG), waardoor de dromedaris in risicoklasse F valt. Bij de dromedaris is namelijk het zeer hoog-risico zoönotische pathogeen MERS aangetoond. Het virus kan zich in Europa, waaronder Nederland, verspreiden. De dromedaris wordt beschouwd als het reservoir van MERS van waaruit mensen besmet kunnen raken. MERS geeft bij de dromedaris geen of nagenoeg geen verschijnselen en is dus lastig te herkennen. MERS geeft bij mensen een zeer ernstig ziektebeeld, zonder algemeen haalbare beheersmaatregelen als vaccinatie. Daarnaast zijn nog enkele andere hoog-risico zoönotische pathogenen bij de dromedaris aangetoond. Verder weegt de dromedaris tussen de 400 tot 600 kilo. Tijdens de bronsttijd gedragen mannetjes zich agressiever en kunnen ze mensen aanvallen door bijvoorbeeld te bijten.

In de tweede plaats scoort de dromedaris op de risicocategorie “Voedselopname” (V). De dromedaris heeft hypsodonte gebitselementen wat kan leiden tot bijbehorende problemen met onder meer voedselopname en gewichtsverlies. Daarnaast foerageren dromedarissen acht tot twaalf uur per dag en spenderen ze rustperiodes aan herkauwen. Als de diersoort omstandigheden ondervindt die dit foerageergedrag onnodig of onmogelijk maken, kan dit leiden tot verveling en abnormaal gedrag.

In de derde plaats scoort de dromedaris op de risicocategorie “Thermoregulatie” (T). Dromedarissen leven in een droog tropisch en subtropisch klimaat. Als de diersoort zich in andere klimaatomstandigheden bevindt, bestaat het risico op hypothermie, en daardoor een toegenomen vatbaarheid voor ziekten en kans op sterfte.

In de vierde plaats scoort de dromedaris op de risicocategorie “Sociaal gedrag” (S). Dromedarissen leven in kuddes met alleen vrouwtjes, alleen mannetjes, een gemixte populatie of solitair. Afhankelijk van het type sociale structuur dat kenmerkend is voor een bepaalde diersoort kunnen omstandigheden die afwijken van wat de soort kenmerkt voor ernstige welzijnsproblemen zorgen als gevolg van aanhoudende agressie.

17.2.2.

Wat betreft het MERS-risico stelt de minister zich in het verweerschrift op het standpunt dat het (nagenoeg) niet vertonen van verschijnselen bij dromedarissen in combinatie met een waarschijnlijke overdrachtsroute via direct contact en/of via de melk een en ander onvoorspelbaar maakt. Bovendien wordt MERS volgens de minister wel degelijk (af en toe) tussen mensen overgebracht, vooral in een gezondheidszorgsetting. Verspreiding van dier op mens in de huis- en hobbydierhouderij kan minder goed onder controle worden gehouden dan bij professionele dierhouderijen, die onder verplichte veterinaire controle staan en een meldingsplicht hebben.

17.3

Het College is van oordeel dat het Adviescollege deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de soort dromedaris heeft gescoord op de hiervoor omschreven vier risicocategorieën. Met name heeft de minister voldoende onderbouwd dat het risico van besmetting met MERS door dromedarissen een gevaar vormt voor de volksgezondheid. Daarnaast heeft de minister voldoende onderbouwd dat aan het houden van dromedarissen ook nog meerdere andere risico’s voor mens en dier zijn verbonden. Dat het houden van dromedarissen door een ieder mogelijk is zonder specifieke kennis, zoals appellanten lijken te stellen, heeft de minister daarmee weerlegd. In wat appellanten hebben aangevoerd zijn onvoldoende concrete aanknopingspunten te vinden voor een ander oordeel. De minister heeft zich in zoverre dan ook op het advies van het Adviescollege mogen baseren.

17.4

Het betoog slaagt niet.

4) Domesticatie

A. Algemeen

18 Het strikt toepassen van de door de WAP ontwikkelde en door het Adviescollege nader uitgewerkte beoordelingssystematiek zou ertoe hebben geleid dat diersoorten als honden, katten en paarden niet zouden zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, omdat deze soorten scoren op drie of meer risicocategorieën en/of vallen binnen risicoklasse F. Die uitkomst heeft de minister niet wenselijk geacht. In dit licht heeft de minister aan de WAP de opdracht verstrekt om aan te geven hoe in de beoordeling met domesticatie van diersoorten is omgegaan en, als domesticatie wordt meegenomen in de beoordeling, aan te geven op welke wijze dat in de beoordelingssystematiek is gebeurd.

18.1.1

Volgens de WAP zou eerst moeten worden vastgesteld of de te beoordelen diersoort in zijn algemeenheid kan worden beschouwd als gedomesticeerd en of er binnen de soort gedomesticeerde populaties bestaan die legitimeren dat voor deze populatie niet de oorspronkelijke wilde soort, maar de gedomesticeerde variant als referentie wordt gebruikt.

18.1.2

Vervolgens heeft het Adviescollege, gelet op zijn advies, bij de beoordeling in de eerste plaats gekeken naar de risicofactoren bij diersoorten zoals deze in het wild voorkomen. Van de gedomesticeerde populaties is vervolgens bekeken of het proces van domesticatie deze risicofactoren heeft versterkt, gereduceerd of anderszins heeft veranderd. Het Adviescollege heeft de minister geadviseerd diersoorten die in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces zijn gekomen en vele decennia, soms eeuwen, in Nederland worden gehouden aan te wijzen, ook als die soorten risicofactoren hebben in drie of meer risicocategorieën. Dit is het “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” criterium (verder: “domesticatie”-criterium) dat voor aanwijzing van diersoorten wordt gebruikt. Het Adviescollege heeft hierbij overwogen dat de hanteerbaarheid van deze dieren groot is, de habituatie (aanpassing aan een door de mens gedomineerde omgeving) snel en effectief verloopt en zich een gangbare dierhouderij heeft ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving. Een risicoclassificatie op het niveau van de soort voldoet volgens het Adviescollege bij gedomesticeerde dieren bovendien maar matig omdat risicofactoren sterk kunnen variëren onder de rassen van een soort en deze bovendien voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Van belang is volgens het Adviescollege ook de constatering dat letselschade die bij de mens kan worden veroorzaakt zich vooral voordoet bij specifieke rassen binnen één soort.

18.2

Appellanten hebben het hanteren van domesticatie als onderdeel van de beoordelingssystematiek op diverse gronden bestreden. Zij voeren aan dat voor negentien soorten die volgens de minister in een vergevorderd stadium van domesticatie verkeren ten onrechte een uitzondering op de beoordelingssystematiek is gemaakt. Dit toegepaste “domesticatie”-criterium is volgens hen willekeurig, niet objectief en discriminerend afgezet tegen de overige diersoorten die ten gevolge van een score in drie of meer risicocategorieën en/of in risicoklasse F niet zijn aangewezen. Het wel betrekken van houderijmaatregelen bij de beoordeling van deze negentien soorten is discriminerend ten opzichte van de resterende groep van 284 beoordeelde soorten.

18.3.1

Zoals het College hierboven al heeft vastgesteld zijn de beroepen alleen gericht tegen het niet aanwijzen van de diersoort dromedaris. Voor zover diersoorten zijn aangewezen zijn daar geen beroepen tegen gericht. De vraag of de diersoorten die met toepassing van het “domesticatie”-criterium zijn aangewezen terecht zijn aangewezen, valt dus buiten de grenzen van de gedingen.

18.3.2

Verder geldt dat het toepassen van dit “domesticatie”-criterium op zichzelf beschouwd niet leidt tot een beperking in de zin van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Het vrij verkeer van goederen wordt door het toepassen van het criterium namelijk niet belemmerd. Het leidt juist tot het wel aanwijzen van diersoorten die anders vanwege de waarschijnlijkheid van reële schade voor mens of dier niet zouden zijn aangewezen. Het aanwijzen van (meer) diersoorten, namelijk de dromedaris, is juist wat appellanten beogen met hun beroep. In zoverre hebben appellanten geen belang bij de beoordeling van de beroepsgronden tegen dit criterium.

18.3.3

Voor zover appellanten met hun gronden tegen het gebruik van het “domesticatie”-criterium bedoelen te stellen dat de gehele beoordelingssystematiek als ondeugdelijk moet worden gekwalificeerd, zodat het door hen in beroep bestreden afwijzingsbesluit van de diersoort dromedaris onrechtmatig is bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing, faalt deze stelling. Het College heeft hiervoor in paragraaf 3 al geoordeeld dat de beoordelingssystematiek het afwijzingsbesluit in beginsel kan dragen. Het enkele gegeven dat ook het “domesticatie”-criterium deel uitmaakt van deze systematiek waardoor meer diersoorten zijn aangewezen maakt op zichzelf niet dat daardoor toch de gehele systematiek ondeugdelijk moet worden geoordeeld. De wetenschappelijke grondslag voor de beoordelingssystematiek verliest daardoor niet ineens zijn betekenis. De constatering dat zonder dit criterium weinig diersoorten voor aanwijzing in aanmerking waren gekomen en dat ook soorten als honden en katten, die op grote schaal worden gehouden en waarvan het houden maatschappelijk is geaccepteerd, waren afgewezen, leidt ook niet tot dit oordeel. Dat is namelijk juist de reden geweest om domesticatie bij het opstellen van de beoordelingssystematiek te betrekken. Het “domesticatie”-criterium maakt daar integraal deel van uit.

18.3.4

Bij een juiste toepassing is het criterium ook niet discriminatoir ten opzichte van diersoorten die niet zijn aangewezen, omdat dan namelijk op wetenschappelijke basis is vastgesteld dat er een relevant verschil is tussen soorten, waardoor het verschil in uitkomst wat de aanwijzing betreft gerechtvaardigd is. In dat verband overweegt het College ook dat, anders dan appellanten aanvoeren, bij het aanwijzen van diersoorten op grond van het “domesticatie”-criterium geen sprake is van het betrekken van houderijvoorschriften bij de beoordeling, anders dan bij diersoorten die zijn afgewezen. Eén van de inhoudelijke argumenten van de minister om diersoorten die aan het “domesticatie”-criterium voldoen aan te wijzen is dat over het houden van deze soorten feitelijk veel kennis in de maatschappij breed aanwezig is, omdat zij al zo lang, vaak al eeuwen, gehouden worden. Dat is iets anders dan het houden van een diersoort afhankelijk stellen van het wettelijk voorschrijven van soortspecifieke houderijvoorschriften waar appellanten op doelen.

18.4

Het College heeft dan wat de domesticatie betreft alleen nog te beoordelen of de afwijzing van de diersoort dromedaris, waartegen appellanten beroepsgronden hebben gericht met de strekking dat ook die soort aan het “domesticatie”-criterium voldoet, stand kan houden. Het College overweegt daarover als volgt.

18.5

Volgens appellanten is het “domesticatie”-criterium slecht gedefinieerd en bestaat er geen wetenschappelijke consensus over. Het criterium dat is toegepast wijkt af van internationaal erkende normen en is niet gebaseerd op objectieve en niet-discriminerende criteria. Er is geen acht geslagen op de classificatie van de Food and Agriculture Organization (FAO) van de Verenigde Naties en peer-reviewed literatuur. Het Adviescollege heeft een eigen interpretatie gegeven aan het begrip domesticatie. Het Adviescollege heeft gebruik gemaakt van wetenschappelijke criteria van verregaande gerichte genetische selectie en de lijst van de FAO. Daarbij wordt verwezen naar de publicatie “Gedomesticeerd? Begripsomschrijving en beoordelingskader, toegepast voor het rendier en de zeboe” van
F. Neijenhuis en H. Hopster van Wageningen Livestock Research van mei 2018 (Neijenhuis en Hopster (2018)). Dit is echter een Nederlandstalige publicatie die niet is gepubliceerd in een peer-reviewed vaktijdschrift. Het Adviescollege heeft ook verwezen naar een artikel van Larson & Burger (2013), maar in dat artikel zelf worden vraagtekens geplaatst bij het gebruik van het criterium domesticatie.

De publicatie “A universally applicable definition for domestication” van Lord et al. (2025) waarnaar het Adviescollege in zijn brief van 2 oktober 2025 verwijst toont aan dat geen enkele definitie geschikt is om gedomesticeerde en niet gedomesticeerde populaties van elkaar te onderscheiden. Lord et al. (2025) onderschrijven niet de door het Adviescollege gehanteerde uitgangspunten dat domesticatie altijd het gevolg is van doelgerichte selectie en dat selectie op voor de mens nuttige eigenschappen als bewijs gezien kan worden van gerichte selectie. De stellingname van het Adviescollege dat het voorkomen van rassen een van de belangrijkste kenmerken is om een verregaand gedomesticeerde populatie als zodanig te kwalificeren is volgens Lord et al. (2025) onjuist. Het is volgens Lord et al. (2025) onjuist om te spreken van minder of meer gedomesticeerde populaties.

Appellanten wijzen er verder op dat er geen bewijs is geleverd dat vergaande selectie automatisch leidt tot dieren die beter behandelbaar zijn en minder gevaar opleveren. Ook bestaan binnen een populatie van de te beoordelen diersoort vaak veel individuen die niet tot een bepaald ras gerekend kunnen worden. Vergaande selectie en rasvorming kunnen ook plaatsvinden bij dieren die niet of nauwelijks gedomesticeerd zijn.

18.6.1

Omdat er geen uniforme wetenschappelijke definitie bestaat van de begrippen ‘domesticatie’ en ‘gedomesticeerd’, heeft het Adviescollege toetsbare criteria moeten ontwikkelen om te kunnen bepalen of een diersoort gedomesticeerd is. Om te bepalen of sprake is van een gedomesticeerde populatie van een diersoort heeft het Adviescollege gebruik gemaakt van de criteria van verregaande, gerichte genetische selectie (Neijenhuis en Hopster (2018)) en van de lijst van de FAO. Het Adviescollege heeft daarbij steeds drie vragen beantwoord:

i. Blijkt uit betrouwbare bronnen (dat is primaire, peer-reviewed wetenschappelijke literatuur) dat er exemplaren van de betreffende soort gedurende vele generaties door de mens worden gehouden?

ii. Is er in de beschreven omstandigheden sprake van gerichte, consistente selectie en intensieve fokkerij van individuele dieren met voor de mens nuttige kenmerken en eigenschappen?

iii. Heeft deze fokkerij over generaties heen in de betreffende diersoort of -populatie stabiele veranderingen doen ontstaan in gedrag en/of morfologie en/of fysiologie en/of reproductie waarmee deze zich aantoonbaar onderscheidt van het oorspronkelijke wildtype?

Het Adviescollege heeft de antwoorden op de hierboven gestelde drie vragen gebruikt om te beslissen of een populatie van dieren verregaand is gedomesticeerd.

18.6.2

De minister volgt het advies van het Adviescollege om diersoorten in een vergevorderd stadium in het domesticatieproces aan te wijzen. Deze diersoorten zijn op basis van de hiervoor onder 18.6.1 omschreven drie criteria i tot en met iii volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens. De invulling van het begrip “domesticatie” is volgens de minister gebaseerd op wetenschappelijk verifieerbare bronnen, zoals de FAO-lijst en Neijenhuis en Hopster (2018). In het verweerschrift en zijn brief van
2 oktober 2025 heeft de minister ook nog verwezen naar de figuur van Larson & Burger (2013) en de publicaties “Toetsingskader domesticatie: dertig zoogdiersoorten beoordeeld” van onder Hopster et al. (2022) en Lord et al. (2025).

18.6.3

De minister heeft in de bestreden besluiten uiteengezet dat diersoorten met populaties die zich in dit vergevorderde stadium van het domesticatieproces bevinden, zijn aangewezen, ook als een of meerdere risicofactoren op deze soort van toepassing zijn. De reden daarvoor is dat de minister, in overeenstemming met het advies van het Adviescollege, het risico voor mens en dier van het houden van deze soorten beperkt acht, gelet op een viertal omstandigheden:

1. Deze diersoorten zijn volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens;

2. Voor deze soorten is een gangbare houderij ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving;

3. Vanwege de vaak eeuwenlange traditie van het houden van deze diersoorten bestaat een zekere algemene maatschappelijke aanvaarding van de gezondheidsrisico's voor de mens die met het houden van deze dieren gepaard gaan, en

4. Deze diersoorten kennen vaak verschillende rassen die voortdurend aan verandering onderhevig zijn, waarbij de risicofactoren die van toepassing zijn sterk kunnen variëren tussen de rassen van dezelfde soort.

Als is geconcludeerd dat een diersoort niet aan een of meer van de criteria i tot en met iii voldoet, betekent dat, dat aan de eerste omstandigheid die de minister van betekenis acht (genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens) niet is voldaan. De diersoorten waarvoor dat opgaat heeft de minister daarom al niet op basis van het domesticatiecriterium aangewezen als soorten die gehouden mogen worden. De minister heeft in die gevallen niet beoordeeld of vanwege een beoordeling van de vier relevante omstandigheden in samenhang aanwijzing van die diersoort niettemin mogelijk is.

18.7

Het College is van oordeel dat de minister het Adviescollege heeft mogen volgen waar het gaat om het gebruik van het criterium “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” als basis voor de toepassing van het “domesticatie”-criterium aan de hand van de hiervoor onder 18.6.1 omschreven criteria i tot en met iii. Uit de door de minister aangehaalde, hiervoor genoemde, publicaties van met name Hopster et al. (2022) en Lord et al. (2025) kan worden opgemaakt dat afdoende consensus bestaat over het gegeven dat het domesticatieproces geleidelijk verloopt in respons op selectie ten gevolge van het leven in een antropogene omgeving en door gerichte selectie op door de mens gewenste eigenschappen. Ook bestaat er consensus over het gegeven dat het gaat over erfelijke veranderingen in gedrag, fysiologie en morfologie. Appellanten hebben onvoldoende aanknopingspunten geboden voor twijfel aan deze overeenstemming.

18.8

Het College acht de door de minister gekozen toepassing van het “domesticatie”-criterium echter te beperkt. De eerste en de vierde omstandigheid die de minister redengevend acht zijn wetenschappelijk van aard. De tweede en derde omstandigheid hebben geen wetenschappelijke basis, maar hebben betrekking op het maken van een bestuurlijke afweging door de minister. Alle vier de omstandigheden moeten naar het oordeel van het College in samenhang worden bezien en gewogen in het licht van de proportionaliteitseis die voortvloeit uit het Andibel-arrest. De omstandigheden moeten consequent worden toegepast bij de beantwoording van de vraag of een diersoort aan het domesticatiecriterium voldoet en op basis daarvan voor aanwijzing in aanmerking komt. Ten aanzien van een diersoort waarvoor de eerste omstandigheid niet aan de orde is, kan aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing ervan vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Daarbij kan ook relevant zijn of op de diersoort de vierde omstandigheid van toepassing is. In die gevallen kan pas na het maken van een bestuurlijke afweging worden besloten over de al dan niet aanwijzing van deze diersoort. Het College zal hierna in onderdeel B beoordelen wat dit betekent voor de diersoort dromedaris waarvan appellanten de afwijzing gericht hebben bestreden.

B. De diersoort dromedaris in het licht van het domesticatiecriterium

19.1

Appellanten betogen dat de soort dromedaris ten onrechte niet is aangewezen. Volgens hen bevindt de dromedaris zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces.

Genetisch onderscheid tussen dromedarisrassen is volgens appellanten aangetoond. De Alia dromedaris is al vele eeuwen gedomesticeerd. De genetische verschillen zijn het gevolg van toegepaste fokprogramma’s en niet van natuurlijke selectie. Het Adviescollege is er volgens appellanten ten onrechte van uitgegaan dat de dromedaris pas in het beginstadium van domesticatie verkeert omdat het gedrag van de dromedaris het gevolg zou zijn van habituatie (gewenning), omdat de dromedaris zich na verwildering uitstekend kon handhaven en omdat de grote genetische variatie het gevolg zou zijn van niet of nauwelijks opgetreden gerichte selectie op voor de mens nuttige eigenschappen.

Daarnaast is de soort kameel die een vrijwel identieke domesticatiegeschiedenis heeft als die van de dromedaris wel aangewezen. De FAO beschouwt zowel de kameel als de dromedaris als gedomesticeerd. Evenals bij de dromedaris heeft ook bij de domesticatie van de kameel voornamelijk selectie plaatsgevonden op tamheid en volgzaamheid in een zeer uitgestrekt woongebied, zodat de grootte van de genetische variatie hetzelfde is als die van de dromedaris. Bij de dromedaris zijn daarnaast dezelfde genetische aanwijzingen gevonden voor rasvorming als bij de kameel.

Ter onderbouwing van hun standpunt hebben appellanten onder meer verwezen naar publicaties van Haddad et al. (2025), Smits (2025), Almathen et al. (2024), Fitak et al. (2020), Rubio (2022) en P. Burger (2022).

19.2

In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat niet in geschil is dat de dromedaris aan de onder 18.6.1 omschreven criteria i en ii voldoet. Alleen blijkt volgens hem (nog) niet dat aan criterium iii is voldaan. Uit de genetische kaart van de in Nederland gehouden populatie dromedarissen blijkt namelijk niet dat het DNA van die populatie onomkeerbaar is veranderd ten opzichte van dat van de wilde voorouder. Bij de door appellanten in de publicaties aangehaalde Alia dromedaris lijken op basis van recente literatuur daarvoor de eerste aanwijzingen te zijn, alleen behoren de dieren die in Nederland gehouden worden niet tot de Alia populatie uit Jordanië. Los daarvan is de steekproef van het aantal Alia dromedarissen dat is onderzocht volgens de minister te klein, zodat er ook geen reden is de Alia dromedaris als verregaand gedomesticeerd te beschouwen.

19.3

Gelet op de overwegingen onder 19.4 laat het College in het midden of appellanten aan de hand van de door hen ingebrachte publicaties al dan niet aannemelijk hebben gemaakt dat de dromedaris aan criterium iii voldoet.

19.4

Zoals het College hiervoor onder 18.8 heeft overwogen, kan er aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing van een diersoort vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Dit is het geval als sprake is van concrete aanknopingspunten dat de tweede en of derde omstandigheid bij deze diersoort aan de orde kunnen zijn. Die situatie doet zich naar het oordeel van het College voor ten aanzien van de dromedaris. Hij neemt hierbij in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat de dromedaris niet meer in het wild voorkomt en al heel lang door mensen wordt gehouden. Appellanten hebben er verder, door de minister niet bestreden, op gewezen dat er veel houderijkennis is over de dromedaris. De soort kameel die ook behoort tot de familie van kameelachtigen is bovendien wel aangewezen.

De minister had gelet hierop moeten bezien of er gelet op de tweede en of de derde omstandigheid aanleiding bestond de dromedaris om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. Dit te meer omdat het erop lijkt dat ook de vierde omstandigheid zich bij de dromedaris voordoet. De minister heeft dit niet gedaan. De bestreden besluiten voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de dromedaris zijn gelet hierop in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

19.5

Het betoog slaagt.

VIII. Slotsom

20 De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking voor zover de minister daarbij de beslissing tot het niet aanwijzen van de soort dromedaris heeft gehandhaafd. Het College zal de minister opdragen in zoverre binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.

IX.Proceskosten en griffierecht

21.1

In zaak 24/1034 zal het College de minister op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten in beroep tot een bedrag van € 124,85, bestaande uit reiskosten van [naam 2] naar de twee zittingen en kosten voor het desgevraagd insturen van een uittreksel uit het openbare register van dat van de Kamer van Koophandel.

21.2

De door appellanten in zaak 24/1034 eveneens gevraagde reiskosten ten bedrage van
€ 472,10, aan reiskosten vanuit Zwitserland, die zijn gemaakt door de door hen naar de nadere zitting meegebrachte deskundige Joosten komen ook voor vergoeding in aanmerking. Appellanten mochten ervan uitgaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hen gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.

De brief van 23 december 2025 die appellanten in verband met de door Joosten gemaakte reiskosten hebben ingestuurd, heeft het College ontvangen na sluiting van het onderzoek ter zitting. Het College ziet in deze brief geen aanleiding het onderzoek te heropenen, mede omdat de reiskosten, zoals hiervoor is overwogen, voor vergoeding in aanmerking komen. De brief zal daarom aan appellanten worden teruggezonden.

21.3

In zaak 25/65 is geen sprake van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

22 Het College zal de minister verder opdragen het betaalde griffierecht van in totaal
€ 381,- aan appellanten te vergoeden, waarvan € 187,- in zaak 24/1034 en € 194,- in zaak 25/65.

Beslissing

Het College:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten voor zover de minister daarbij de beslissing tot het niet aanwijzen van de soort dromedaris heeft gehandhaafd;

- draagt de minister op binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;

- veroordeelt de minister in de door appellanten in zaak 24/1034 in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 596,95;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 381,- aan appellanten te vergoeden, waarvan € 187,- in zaak 24/1034 en € 194,- in zaak 25/65.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.L. Verbeek en
mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2026.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart

Bestuurlijke toetsing en vernietiging besluit niet-aanwijzing dromedaris op huis- en hobbydierenlijst

Uitspraak

I.Wat aan de zaken is voorafgegaan

II.Nationaal wettelijk kader en verdragskader

III.Afbakening van het geschil

IV.Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?

VI.Ontvankelijkheid van het bezwaar van [naam 2]

VII.Beoordeling van de beroepen

IX.Proceskosten en griffierecht