ECLI:NL:CBB:2026:210 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke toetsing en vernietiging besluit niet-aanwij...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/990

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 mei 2026 in de zaak tussen

Vereniging Landelijke Organisatie Dibevo, te Amersfoort (Dibevo)

Stichting Platform Verantwoord Huisdierenbezit, te Barneveld (PVH)

(gemachtigden: mrs. M. Bekooy, I. Nauta en R. van Eck)

appellanten

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt, mr. S.M. Piron, S.C. van Westen MSc, J.S. Bos

en mr. J.B. Bosma)

Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Stichting Animal Advocacy and Protection, te Almere (Stichting AAP) (gemachtigde: mr. M. van Duijn).

Procesverloop

Met het besluit van 17 april 2024, nummer WJZ/52639951, heeft de minister diersoorten aangewezen die gehouden mogen worden (Besluit huis- en hobbydierenlijst) (Staatscourant 2024, nummer 13041).

Met het besluit van 10 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Stichting AAP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Appellanten hebben nadere stukken ingediend.

De eerste zitting was op 31 juli 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 24/818, 24/829, 24/833, 24/914, 24/915, 24/916, 24/917, 24/918, 24/919, 24/1034 en 25/65. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen en door hen meegebrachte deskundigen deelgenomen.

Het onderzoek ter zitting is in alle zaken geschorst.

Met een brief van 6 augustus 2025 heeft het College de minister in de gelegenheid gesteld te reageren op ingebrachte stukken en hem een aantal vragen gesteld.

Met de brief van 2 oktober 2025 heeft de minister een reactie ingezonden.

Appellanten en Stichting AAP hebben hierop gereageerd.

Stichting AAP heeft nadere stukken ingediend.

De nadere zitting was op 19 december 2025. De zaak is wederom tegelijkertijd behandeld met de zaken die hiervoor zijn genoemd. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen, met uitzondering van mr. I. Nauta. Voor appellanten zijn verschenen
drs. G. Hofstra (Hofstra) (Dibevo), [naam 1] (PVH) en N.J. Schoemaker (dierenarts en universitair docent aan de Universiteit Utrecht). Voor Stichting AAP zijn verschenen
[naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . Voor de minister zijn van het Adviescollege huis- en hobbydierenlijst (Adviescollege) verschenen mr. drs. J. Staman,
prof. dr. J.M. Koolhaas, ing. D.R. Lammertsma, ir. M.S.P. Damen en
prof. dr. J.J.M. van Alphen.

Overwegingen

Inleiding/Samenvatting

1.1 Deze uitspraak is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken en (sub)paragrafen:

I. Wat aan de zaak is voorafgegaan

II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader

III. Afbakening van het geschil

IV. Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?

V. Ontvankelijkheid van het beroep

VI. Beoordeling van het beroep

1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht

2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst en het Adviescollege

3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek

4) Domesticatie

A. Algemeen

B. Specifieke diersoorten in het licht van het domesticatiecriterium

5) Overige specifieke diersoorten

6) Evenredigheidsbeginsel

7) Overige beroepsgronden

VII. Besluit van 16 juni 2025

VIII. Slotsom

IX. Proceskosten en griffierecht

1.2 In de uitspraak stelt het College vast dat het Besluit huis- en hobbydierenlijst van
17 april 2024 314 afzonderlijke besluiten bevat tot aanwijzing of niet-aanwijzing van diersoorten die gehouden mogen worden. Het bestreden besluit bevat meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College concludeert dat de beroepsgronden die in de paragrafen 2 en 6 van hoofdstuk VI worden besproken niet slagen. Een beroepsgrond die in paragraaf 3 van hoofdstuk VI wordt besproken slaagt deels, de overige in die paragraaf besproken beroepsgronden niet. Enkele van de beroepsgronden die in de paragrafen 4 en 5 van hoofdstuk VI worden besproken slagen naar het oordeel van het College ten aanzien van een aantal diersoorten, te weten de dromedaris, de jak, de chinchilla, de Russische dwerghamster en de katoenrat. Het College concludeert namelijk dat de besluitvorming ten aanzien van deze diersoorten in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd voor zover de minister daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van die soorten heeft gehandhaafd. Het College concludeert in hoofdstuk VIII dat het beroep daarom gegrond is en dat het bestreden besluit voor zover het beslissingen bevat over deze diersoorten voor vernietiging in aanmerking komt. Het College draagt de minister op in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen.

I. Wat aan de zaak is voorafgegaan

2.1 Met de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van
28 januari 2015, nummer WJZ/15008282, houdende vaststelling van hoofdstuk 2 van de Regeling houders van dieren (Rhd) is een lijst vastgesteld met daarop aangewezen de huis- en hobbydieren die gehouden konden worden (de oude positieflijst) (Staatscourant 2015, nummer 2934). In tabel 1 van bijlage 1 van de Rhd waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden zonder toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 2 van diezelfde bijlage waren diersoorten aangewezen die gehouden konden worden met toepassing van soortspecifieke houderijvoorschriften. In tabel 3 van bijlage 2 waren diersoorten opgenomen die niet waren aangewezen en dus niet gehouden mochten worden.

Het College heeft in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) een oordeel gegeven over de wijze waarop diersoorten werden beoordeeld voor plaatsing op de oude positieflijst. Het College heeft geoordeeld dat de door de minister gevolgde beoordelingssystematiek ondeugdelijk is en geen resultaat kan opleveren dat voldoet aan de uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (EU) (Hof) voortvloeiende eisen. Als gevolg van de uitspraak is tabel 3 van bijlage 2 bij de Rhd komen te vervallen.

2.2 Eind 2017 heeft de minister de Wetenschappelijke Adviescommissie Positieflijst (WAP) opdracht gegeven te adviseren over een nieuwe beoordelingssystematiek. De WAP heeft in september 2019 het “Advies toetsingskader positieflijst zoogdieren” uitgebracht. De minister heeft dit advies en de daarin opgenomen beoordelingssystematiek voor de huis- en hobbydierenlijst met de brief van 8 januari 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstukken II, 2019-2020, 28 286, nr. 1085).

2.3 Met de brief van 6 juli 2022 heeft de minister de nieuwe huis- en hobbydierenlijst aangekondigd (Kamerstukken II, 2021-2022, 28 286, nr. 1260). In de brief is vermeld dat voor de beoordeling van de zoogdiersoorten het Adviescollege is ingesteld en dat het Adviescollege ruim 300 zoogdiersoorten heeft beoordeeld.

2.4.1 Het Adviescollege heeft een (ongedateerd) advies uitgebracht over het aanwijzen van zoogdiersoorten die gehouden mogen worden. De beoordelingssystematiek die het Adviescollege heeft gehanteerd berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens als een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. Hierbij zijn de eigenschappen en behoeften van het dier leidend geacht en niet de mogelijkheden die een houder heeft om daarmee om te gaan. De beoordeling heeft bestaan uit drie onderdelen.

2.4.2 In onderdeel 1 zijn vijftien biologische kenmerken van diersoorten onderscheiden die in gevangenschap volgens het Adviescollege een gevaar opleveren voor de gezondheid en het welzijn van het dier. Deze vijftien risicofactoren voor het dier zijn onderverdeeld in vier risicocategorieën:

1) Voedselopname (V);

2) Ruimtegebruik/veiligheid (R);

3) Thermoregulatie (T), en

4) Sociaal gedrag (S).

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij in ten minste drie risicocategorieën op een of meer risicofactoren scoren.

2.4.3 In onderdeel 2 zijn twee risicofactoren van diersoorten onderscheiden die volgens het Adviescollege in gevangenschap een gevaar opleveren voor de gezondheid van mensen:

1) Risico op zoönosen (LG1), en

2) Risico op zeer ernstige letselschade bij de mens (LG2).

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten niet aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, als zij op een van (of allebei) deze risicofactoren scoren.

2.4.4 In onderdeel 3 is een onderscheid gemaakt tussen diersoorten met en diersoorten zonder populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden.

Het Adviescollege heeft geadviseerd zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden, aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden, ook als een of meerdere risicofactoren (van de onderdelen 1 en/of 2) op deze soorten van toepassing zijn.

2.4.5 Het Adviescollege heeft de beoordeelde diersoorten onderverdeeld in zes risicoklassen, namelijk risicoklasse A tot en met F. De indeling in risicoklassen reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden. Hoe hoger de risicoklasse (F is het hoogst, A het laagst), hoe hoger volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden.

Het Adviescollege heeft geadviseerd om zoogdiersoorten die in de risicoklassen A, B en C vallen en zoogdiersoorten met populaties die zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces bevinden aan te wijzen als soorten die gehouden mogen worden. Dit betreft volgens het Adviescollege 29 van de in totaal 314 beoordeelde zoogdiersoorten.

2.5 De minister heeft dit advies van het Adviescollege overgenomen. Omdat de woestijnslaapmuis, waarover onvoldoende wetenschappelijke informatie is gevonden, volgens de minister ten hoogste in risicoklasse C valt, heeft de minister ook deze soort aangewezen als soort die gehouden mag worden. Dit alles heeft geresulteerd in de vaststelling van het Besluit huis- en hobbydierenlijst op 17 april 2024.

2.6 Op 1 mei 2024 is de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 april 2024, nummer WJZ/52425677, tot wijziging van de Rhd vanwege het aanpassen van voorschriften voor de huis- en hobbydierenlijst en de circusdierenlijst (Regeling van 17 april 2024) gepubliceerd (Staatscourant 2024, nummer 13040). Met deze regeling zijn de bijlagen 1 en 2 van de Rhd – en daarmee de oude positieflijst – komen te vervallen.

2.7 Op 1 mei 2024 is verder het Besluit van 25 april 2024, houdende wijziging van het Besluit houders van dieren (Bhd) in verband met de verbetering van regelgeving voor lijsten van toegestane diersoorten (Besluit van 25 april 2024) gepubliceerd (Staatsblad 2024, nummer 117). Dit besluit voorziet in nieuwe criteria voor de beoordeling van diersoorten op hun geschiktheid om door een mens te kunnen worden gehouden. De toetsingscriteria als bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren, die in artikel 1.4 van het Bhd zijn opgenomen, zijn met dit besluit herzien.

2.8 Op 1 juli 2024 zijn het Besluit huis- en hobbydierenlijst, de Regeling van
17 april 2024 en het Besluit van 25 april 2024 in werking getreden.

II. Nationaal wettelijk kader en verdragskader

Nationaal wettelijk kader

3.1 In artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren is bepaald dat het verboden is dieren te houden die niet behoren tot door Onze Minister aangewezen diersoorten of diercategorieën.

Met artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister invulling gegeven aan dit artikel. Met dat besluit zijn dertig zoogdiersoorten aangewezen die gehouden mogen worden. Dit betekent dat per 1 juli 2024 diersoorten die niet in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, niet (meer) gehouden mogen worden.

3.2 In artikel 2.2, tweede lid, van de Wet dieren is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de criteria worden vastgesteld op grond waarvan Onze Minister diersoorten of diercategorieën, bedoeld in het eerste lid, aanwijst.

In artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd is bepaald dat de criteria, bedoeld in artikel 2.2, tweede lid, van de wet, zijn:

a. de mate waarin het welzijn van het dier kan worden gewaarborgd wanneer het wordt gehouden;

b. de mate waarin de gezondheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden; en

c. de mate waarin de veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden.

3.3 Op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de Wet dieren kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van onder meer artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren.

Met onder meer artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst heeft de minister hieraan invulling gegeven. In dit artikel is het overgangsrecht voor het houden van dieren van niet aangewezen soorten opgenomen, waaraan voorwaarden zijn verbonden.

Verdragskader

3.4 In artikel 34 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is bepaald dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.

3.5 In artikel 35 van Pro het VWEU is bepaald dat kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.

3.6 In artikel 36 van Pro het VWEU is, voor zover van belang, bepaald dat de bepalingen van de artikelen 34 en 35 geen beletsel vormen voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.

III. Afbakening van het geschil

4.1 Artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst is het resultaat van in totaal 314 individuele beoordelingsbeslissingen over de aanwijzing van een diersoort. Het Besluit huis- en hobbydierenlijst bevat 314 afzonderlijke besluiten, dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten en 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Deze 314 individuele beslissingen zijn elk afzonderlijk aan te merken als een concretiserend besluit van algemene strekking naar soort waartegen bezwaar en beroep openstaat. Het bestreden besluit bevat meerdere afzonderlijke beslissingen op bezwaar ten aanzien van individuele diersoorten die in bezwaar zijn aangevochten. Het College komt om de volgende redenen tot deze vaststelling.

In artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren is bepaald dat de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing zijn op de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid van artikel 2.2 van de Wet dieren. De hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb bevatten algemene en bijzondere bepalingen over bezwaar en beroep.

Tegen de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten staat gelet op de tekst van artikel 2.2, vierde lid, van de Wet dieren dus bezwaar en beroep open. Dit geldt ook voor de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten. Binnen het systeem van de Awb wordt voor het antwoord op de vraag of een besluit appellabel is namelijk geen onderscheid (meer) gemaakt tussen een positief of negatief besluit. Bovendien blijkt uit de wetsgeschiedenis van de Wet dieren, meer in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 389, nr. 9), dat het de bedoeling van de wetgever in formele zin is geweest dat bij de eerste vaststelling van een positieflijst door belanghebbenden bezwaar kan worden gemaakt tegen het aanwijzen of het niet aanwijzen van diersoorten. Onder het niet aanwijzen moet in dit geval naar het oordeel van het College zowel worden begrepen het niet aanwijzen van soorten die niet op de oude positieflijst stonden, als het niet aanwijzen van soorten die eerder wel op de oude positieflijst stonden.

4.2 Om de 284 appellabele beslissingen tot het niet aanwijzen van soorten vervat in
artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst aan te kunnen vechten, hoefden appellanten anders dan Stichting AAP heeft betoogd, geen rechtsmiddelen aan te wenden tegen de Regeling van 17 april 2024 waarbij de oude positieflijst is ingetrokken, voor zover dat al mogelijk zou zijn. De minister moest namelijk, gelet op het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, opnieuw beoordelen of diersoorten voor aanwijzing in aanmerking kwamen en moest daarover beslissingen nemen.

4.3 Gelet op het voorgaande kan sprake zijn van de volgende categorieën:

1. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het aanwijzen van deze diersoort genomen;

2. Het Adviescollege heeft een diersoort beoordeeld en de minister heeft een beslissing tot het niet aanwijzen van deze diersoort genomen, en

3. Het Adviescollege heeft een diersoort niet beoordeeld en de minister heeft over de aanwijzing van die diersoort geen beslissing genomen.

4.4 Het College stelt vast dat in dit beroep en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaak op zitting zijn behandeld de dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten niet zijn aangevochten. Dit betekent dat de beslissingen omtrent de diersoorten die tot categorie 1 behoren buiten de omvang van de gedingen vallen. De dertig beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten hebben daarmee formele rechtskracht gekregen.

4.5 Het College stelt verder vast dat in het voorliggende beroep en in de beroepen die tegelijkertijd met deze zaak op zitting zijn behandeld, het merendeel van de 284 beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten (ook) niet is aangevochten. Voor zover deze beslissingen niet zijn aangevochten vallen ook deze buiten de omvang van de gedingen. Ook deze beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten hebben formele rechtskracht gekregen.

Een deel van de beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten is wel aangevochten. Daartoe zijn in de beroepschriften individuele diersoorten genoemd ten aanzien waarvan de juistheid van de beslissing wordt betwist. Die beslissingen maken onderdeel uit van de gedingen en liggen ter toetsing voor.

4.6 Ten aanzien van diersoorten die tot categorie 3 behoren, geldt dat daarover nog geen appellabele besluiten zijn genomen. De vraag of deze diersoorten voor aanwijzing in aanmerking komen valt dus buiten de omvang van de gedingen.

4.7 Het College overweegt ten slotte dat artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst, waarin het overgangsrecht in de vorm van een algemene vrijstelling is vervat, normstellende voorwaarden bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen. Het artikel is daarom aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen beroep en dus ook geen bezwaar openstaat. Het College kan het artikel in deze zaak ook niet exceptief toetsen, omdat de aangevochten beslissingen tot het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten niet op dit artikel zijn gebaseerd. Voor zover de rechtmatigheid van artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst is bestreden, vallen de daartoe aangevoerde gronden dus buiten de omvang van de gedingen.

IV. Is Stichting AAP als derde-partij aan te merken?

5.1 In geschil is of Stichting AAP is aan te merken als derde-partij als bedoeld in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb. Op basis van die bepaling kan aan het geding worden deelgenomen door een derde wiens belang tegengesteld is aan dat van de appellerende partijen en die door toewijzing van het beroep in een nadeliger positie zou komen te verkeren.

5.2 Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid in samenhang met het derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

Gelet op haar statuten heeft Stichting AAP tot doel het welzijn van uitheemse niet- gedomesticeerde dieren binnen en buiten Nederland duurzaam te verbeteren. Daarnaast verricht zij feitelijke werkzaamheden die in het verlengde liggen van deze doelstelling. Zo vangt zij exotische dieren op en zet zij zich in voor duurzame oplossingen. Ook geeft zij voorlichting en publiceert zij wetenschappelijke artikelen. Stichting AAP heeft verder deelgenomen aan de positieflijst expertcommissie. Zij pleit voor positieflijsten. Blijkens haar statuten en feitelijke werkzaamheden behartigt Stichting AAP belangen die bij het bestreden besluit betrokken zijn. Zij is gelet hierop aan te merken als belanghebbende.

5.3 Stichting AAP heeft er belang bij dat in artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst zo min mogelijk zoogdiersoorten worden aangewezen die gehouden mogen worden. Zij heeft daarmee een tegengesteld belang aan dat van appellanten en zou door toewijzing van het beroep in een nadeliger positie komen te verkeren.

5.4 Het College merkt Stichting AAP gelet op het voorgaande aan als derde-partij.

V. Ontvankelijkheid van het beroep

6 Het College is, anders dan Stichting AAP, van oordeel dat appellanten belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst voor zover daarbij diersoorten niet zijn aangewezen. Zoals onder 4.1 is overwogen, zijn, anders dan Stichting AAP heeft verondersteld, niet alleen de beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten maar ook de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten in dat artikel vervat. Appellanten hebben belang bij het aanvechten van de beslissingen tot het niet aanwijzen van diersoorten, omdat deze beslissingen anders onherroepelijk worden.

De omstandigheid dat in artikel 3 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst overgangsrecht is opgenomen doet daaraan niet af. Een beslissing tot het aanwijzen van een diersoort geeft een betrokkene die een diersoort al houdt, een betere positie dan wanneer het de betrokkene enkel op basis van het overgangsrecht in de vorm van een vrijstelling is toegestaan een diersoort te (blijven) houden. Aan een dergelijke vrijstelling zijn namelijk voorwaarden verbonden. Met het overgangsrecht is bovendien beoogd om uiteindelijk het houden van diersoorten die niet zijn aangewezen, te beëindigen.

VI. Beoordeling van het beroep

1) Exceptieve toetsing van het wettelijk stelsel aan het Unierecht

7 Het wettelijk stelsel bestaat (zie onder II) uit een houdverbod, waarvan alleen door de minister aangewezen diersoorten of diercategorieën zijn uitgezonderd (artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren). Het niet aanwijzen van een diersoort als soort die gehouden mag worden, leidt daarom tot een in-, uit- of doorvoerbeperking (beperking) en daarmee tot een beperking van de hoofdregel die is opgenomen in de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Deze hoofdregel houdt in dat geen sprake mag zijn van een belemmering van het vrij verkeer van (in dit geval) goederen. Dieren zijn goederen voor de toepassing van het Unierecht.

Het vrij verkeer van goederen mag volgens vaste rechtspraak van het Hof worden beperkt als die beperking een met het Verdrag verenigbaar legitiem doel nastreeft en haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang. De beperking moet ook geschikt zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken en mag niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.

8.1 Artikel 36 van Pro het VWEU vormt een uitzonderingsbepaling ten opzichte van de hoofdregel van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Daarin zijn het beschermen van de volksgezondheid en veiligheid van personen en de bescherming van het dierenwelzijn uitdrukkelijk genoemd als legitieme doelen van algemeen belang.

8.2 Het Hof heeft in zijn arrest van 19 juni 2008, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW en Andibel VZW tegen Belgische Staat (ECLI:EU:C:2008:353) (Andibel) geoordeeld dat een regeling, die aan het houden van zoogdieren de voorwaarde verbindt dat de soorten waartoe zij behoren, eerst op een positieve lijst zijn geplaatst, en die ook van toepassing is op specimens van soorten die rechtmatig worden gehouden in andere lidstaten, slechts in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, als aan diverse voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moeten de opstelling van een dergelijke lijst en de latere wijzigingen daarvan berusten op criteria die objectief en niet discriminerend zijn. Daarnaast moet die regeling voorzien in een procedure die de belanghebbenden in staat stelt om te bereiken dat nieuwe zoogdiersoorten op de nationale lijst van toegestane soorten worden geplaatst. Ten slotte kunnen de bevoegde administratieve autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een zoogdiersoort op die lijst alleen afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar, dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming of eerbiediging van het dierenwelzijn, de gezondheid en/of het leven van personen en dieren en het milieu oplevert, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek.

9 Het op basis van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren vaststellen van een positieflijst als zodanig is dus gelet op het Andibel-arrest niet in strijd met artikel 36 van Pro het VWEU. De andersluidende stelling van appellanten faalt dus.

10 De drie in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd neergelegde criteria aan de hand waarvan wordt besloten over aanwijzing van diersoorten, strekken er in algemene zin toe dat de mate waarin het welzijn van het dier en de gezondheid en veiligheid van mens en dier kan worden gewaarborgd wanneer het dier wordt gehouden, bepalend is bij een beoordeling over aanwijzing. Dat zijn de belangen bedoeld in artikel 36 van Pro het VWEU op grond waarvan de beperking van het goederenverkeer in dit geval plaatsvindt.

11 Het wettelijk stelsel als zodanig voldoet dus aan artikel 36 van Pro het VWEU. Of de toepassing in de bestreden besluiten om diersoorten niet aan te wijzen voldoet, wordt per besluit, dus per diersoort, beoordeeld.

12 De aangevochten individuele beslissingen tot het niet aanwijzen van door het Adviescollege beoordeelde diersoorten vormen de objecten van toetsing. Aan die beslissingen ligt een advies van het Adviescollege ten grondslag. Het advies van het Adviescollege berust weer op de beoordelingssystematiek die de WAP heeft ontwikkeld en waarmee zij invulling heeft gegeven aan de criteria van artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd. Dat geheel aan adviezen vormt de motivering die het College moet toetsen aan de in die bepaling genoemde criteria. Gelet op het Andibel-arrest moet een voldoende wetenschappelijke basis aanwezig zijn als op die gronden wordt besloten tot het niet aanwijzen van een diersoort. Of de beoordelingssystematiek voldoet aan dit vereiste beoordeelt het College in het kader van de toets of per diersoort waarvan het niet aanwijzen in geding is, de motivering van de minister gedragen kan worden door het advies dat eraan ten grondslag ligt. Als het advies niet voldoet aan het vereiste uit het Andibel-arrest is het niet aanwijzen van de betrokken diersoort niet in overeenstemming met artikel 36 van Pro het VWEU.

2) Procedurele beroepsgronden met betrekking tot de advisering door de WAP en het Adviescollege

13.1 Appellanten betogen dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan de beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid. Daardoor is de wetenschappelijke objectiviteit van de huis-en hobbydierenlijst volgens hen niet gegarandeerd. Daarmee betogen zij dus dat de adviezen die aan de beoordeling per diersoort ten grondslag liggen, structureel gebrekkig zijn en het bestreden besluit niet kunnen dragen.

De WAP heeft volgens appellanten niet vrijelijk, en dus niet onafhankelijk, kunnen adviseren over de nieuw te ontwikkelen beoordelingssystematiek. De minister heeft in de opdracht aan de WAP om een nieuwe beoordelingssystematiek op te stellen namelijk forse voorwaarden gesteld waaraan de systematiek moest voldoen. De WAP en het Adviescollege hebben bovendien dezelfde (plaatsvervangende) voorzitter en bestaan deels uit dezelfde leden. Ook het Adviescollege moet zich hierdoor gebonden hebben geacht aan de beperkingen die voortvloeiden uit de opdracht van de minister aan de WAP. Verder is het advies van het Adviescollege niet onafhankelijk omdat het tot stand is gekomen met behulp van medewerkers van het ministerie.

Daarnaast kan volgens appellanten niet worden nagegaan of de leden voldoen aan het vereiste van deskundigheid en is in zoverre sprake van ondoorzichtigheid. In de adviezen van de WAP en het Adviescollege zijn uitsluitend de namen van de leden vermeld, maar niet hun wetenschappelijke deskundigheid. Bij de deskundigheid van de WAP zijn volgens appellanten ook vraagtekens te plaatsen, nu het Adviescollege de door de WAP opgestelde beoordelingssystematiek nog moest uitwerken. Uit het advies van het Adviescollege kan daarnaast niet worden opgemaakt over welke deskundigheid degenen die het Adviescollege hebben geholpen, beschikken. Daarnaast ontbreken van deze personen ook grotendeels de namen.

13.2 Volgens de minister bestaan de WAP en het Adviescollege volledig uit onafhankelijke deskundigen met expertise op het gebied van dieren. De leden hebben geen individueel belang bij de beoordeling van diersoorten en het aanwijzen ervan. In het advies van de WAP is uitgebreid omschreven op welke wetenschappelijke wijze de beoordeling heeft plaatsgevonden, waarbij veelvuldig is verwezen naar wetenschappelijke literatuur. Als informatie ten aanzien van een specifieke diersoort ontbrak, is waar mogelijk gebruikgemaakt van informatie ten aanzien van nauw verwante diersoorten. Als dat niet mogelijk was, is geconcludeerd dat de diersoort niet volledig kon worden beoordeeld.

Het Adviescollege heeft bij twijfel mondeling of per mail nadere informatie ingewonnen bij externe wetenschappelijke deskundigen. Ook zijn deskundigen voor verschillende diersoorten geraadpleegd om de wetenschappelijke literatuur beter te kunnen duiden. Uit de rol die anderen dan de leden van het Adviescollege in het proces hebben gehad volgt niet dat geen sprake was van een onafhankelijke en doorzichtige beoordeling. Het Adviescollege heeft namelijk duidelijk verantwoord welke rol deze personen hebben gehad bij de beoordeling en heeft daarnaast aangegeven geen enkele sturing te hebben ervaren van de minister als opdrachtgever of van andere partijen.

Het Adviescollege heeft de door de WAP ontwikkelde beoordelingssystematiek toegepast en op onderdelen nader uitgewerkt. Dat sprake is van overlap tussen de leden van de WAP en het Adviescollege brengt volgens de minister niet met zich dat daarom al sprake is van belangenverstrengeling. Verder hebben de ambtenaren van het ministerie het Adviescollege weliswaar ondersteund, maar het daadwerkelijke onderzoek is uitgevoerd door de WAP en het Adviescollege en zij hebben hun bevindingen voortdurend verantwoord met wetenschappelijke bronnen, aldus de minister.

Ten slotte zijn de namen van de leden van de WAP en het Adviescollege in de adviezen vermeld. Daarmee hebben appellanten volgens de minister voldoende aanknopingspunten om te controleren wat de expertise van de leden is en of bij de leden sprake zou kunnen zijn van belangenverstrengeling.

13.3 Zoals het College in zijn uitspraak van 28 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:70) heeft overwogen sluit het Hof in het Andibel-arrest niet uit dat de minister deskundigen raadpleegt in het kader van de door hem uit te voeren beoordeling. Om de wetenschappelijke objectiviteit van de beoordeling te garanderen, dient deze beoordeling naar het oordeel van het College, gezien de wetenschappelijke aard, gebaseerd te worden op de beginselen van deskundigheid, doorzichtigheid en onafhankelijkheid (arrest van het Gerecht van de EU van
11 september 2002, Pfizer Animal Health SA tegen Raad van de EU, punten 171 en 172 (ECLI:EU:T:2002:209) (Pfizer)).

In de uitspraak heeft het College verder overwogen dat het in artikel 3:2 van Pro de Awb neergelegde zorgvuldigheidsvereiste daarnaast met zich brengt dat in een geval, zoals hier aan de orde, waarin het bestuursorgaan uit eigen beweging aanleiding heeft gezien om deskundigen te raadplegen met het oog op de vaststelling van de feiten bij een nog te nemen besluit, hij ook zal moeten nagaan of het door deze deskundigen ter zake uitgebrachte advies naar wijze van totstandkoming en inhoud niet zodanige gebreken bevat dat het bestuursorgaan bij zijn besluitvorming hiervan geen gebruik mag maken.

13.4 Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de adviezen van de WAP en het Adviescollege niet voldoen aan de beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid. Het College overweegt hiertoe als volgt.

De minister heeft allereerst een wetenschappelijke commissie benoemd om te adviseren over een toetsingskader voor het aanwijzen van diersoorten die gehouden mogen worden. Uit de aan de WAP verstrekte opdracht blijkt dat de wetenschappelijke validiteit van de systematiek en de beoordeling – en daarmee de onafhankelijkheid – daarbij volgens de minister onverminderd belangrijk blijven. Ook volgt uit de opdracht dat als de WAP zou menen dat zij binnen het gestelde beleidsmatige en juridische kader niet tot een wetenschappelijk verantwoorde systematiek zou kunnen komen, zij de ruimte had om dit aan te geven aan de minister en kon aangeven wat daarvoor wel nodig was. Vervolgens heeft de minister een beoordelingscommissie ingeschakeld. Belanghebbende partijen zijn uitdrukkelijk en bewust niet betrokken bij het proces.

De namen van de leden van de WAP en het Adviescollege zijn in de adviezen genoemd, hun functies niet. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij aan de hand van de namen niet zelf de expertise van de leden van de WAP en het Adviescollege hebben kunnen controleren. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de functies en de achtergrond van de leden niet waren te achterhalen. Zij hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat zij niet hebben kunnen controleren of bij leden sprake was van (schijn van) belangenverstrengeling. Omdat de WAP en het Adviescollege eindverantwoordelijk zijn voor hun adviezen, hoefden alleen de namen van hun leden in de adviezen te worden genoemd. De beginselen van onafhankelijkheid, deskundigheid en doorzichtigheid verplichten niet tot het vermelden van namen en functies van al het ondersteunend personeel of externen die bij de totstandkoming van een advies betrokken zijn geweest. Ook verzetten deze beginselen zich niet tegen een overlap in de samenstelling van commissies en colleges die als adviseur worden ingeschakeld.

Appellanten hebben ook niet geconcretiseerd op welke onderdelen het advies van het Adviescollege niet voldoende onafhankelijk, deskundig of doorzichtig zou zijn, alleen omdat het tot stand is gekomen mede met behulp van medewerkers van het ministerie. Zij hebben ook niet concreet beargumenteerd waarom leden van de WAP en het Adviescollege als zodanig niet deskundig zijn.

De omstandigheid dat het Adviescollege op bepaalde punten het advies van de WAP nader heeft uitgewerkt brengt niet met zich dat alleen daarom al aan de deskundigheid van de WAP zou moeten worden getwijfeld. Het toont ook de onafhankelijke positie van het Adviescollege.

13.5 Het betoog slaagt niet.

3) Beroepsgronden met betrekking tot de beoordelingssystematiek

14 Appellanten betogen dat de beoordelingssystematiek in strijd is met het
zorgvuldigheids-, motiverings- en voorzorgsbeginsel. Als gevolg daarvan is de huis- en hobbydierenlijst volgens hen niet gebaseerd op objectieve en niet-discriminerende criteria en is deze niet (geheel) gebaseerd op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek. Zij voeren hiertoe verschillende argumenten aan.

Grofmazigheid beoordeling en aantal en weging risicofactoren en -categorieën

15.1 Volgens appellanten is de beoordeling allereerst te grofmazig. Er is alleen sprake van een binaire toets, dat wil zeggen dat alleen is beoordeeld of een risicofactor zich bij het houden van een diersoort wel of niet kan voordoen. Er is geen ruimte voor maatwerk. De beoordeling is ten onrechte beperkt tot zeventien risicofactoren. Er bestaan ook meer risicofactoren, zoals de behoefte aan exploratiemogelijkheden. De conclusie van de WAP dat de weging van de zeventien risicofactoren niet mogelijk is, is bovendien niet onderbouwd. Verder voeren appellanten aan dat de scheidslijn die voor aanwijzing op de huis- en hobbydierenlijst is getrokken tussen een score in risicoklasse A tot en met C (wel) en risicoklasse D of hoger (niet) arbitrair is, omdat deze niet is gebaseerd op een weloverwogen en wetenschappelijk onderbouwd standpunt.

15.2 In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat de beoordelingssystematiek berust op een analyse van de risico’s voor dier en mens wanneer een bepaalde zoogdiersoort in gevangenschap wordt gehouden. De eigenschappen en behoeften van het dier zijn leidend geacht. De zeventien risicofactoren volstaan volgens de minister om het risico te kunnen beoordelen dat het houden van zoogdiersoorten kan vormen voor het welzijn en de gezondheid van dier en mens.

15.3 Het College stelt vast dat de beoordelingssystematiek is gebaseerd op het binair vaststellen van risicofactoren van zoogdiersoorten. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De mate waarin een risicofactor zich voordoet, is niet van betekenis. Risicofactoren zijn gerelateerd aan de gevaren voor het dier (dierenwelzijn/diergezondheid) en gevaren voor de mens (zoönosen of letselschade). Onderbouwing van deze kenmerken berust op generieke en soortoverschrijdende wetenschappelijke inzichten, zoals die per risicofactor zijn aangegeven. Het College acht het op binaire wijze vaststellen van de risicofactoren acceptabel. Daarvoor is van belang dat de WAP heeft toegelicht dat er geen wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor de mate waarin een risicofactor invloed heeft op de gezondheid of het welzijn van diersoorten.

Het College begrijpt niet welk belang appellanten erbij hebben aan te voeren dat sprake is van nog meer risicofactoren. Dat kan namelijk niet leiden tot een lagere eindscore voor of tot het (alsnog) aanwijzen van een diersoort. Voor zover appellanten hiermee hebben bedoeld te betogen dat de systematiek als zodanig niet deugdelijk is, is dat geen conclusie die het College kan verbinden aan de stelling van appellanten dat volgens hen één concreet door hen genoemde risicofactor ontbreekt.

De WAP heeft in haar advies concreet uiteengezet waarom de risicofactoren, als onderdelen van de risicocategorieën, niet individueel zijn gewogen en waarom de beoordeling van een diersoort plaatsvindt op basis van het scoren van de risicocategorieën en niet van individuele risicofactoren. Er is volgens de WAP geen wetenschappelijke onderbouwing voorhanden op basis waarvan een verantwoorde weging van de verschillende risicofactoren mogelijk is, waardoor de zwaarte van de ernst en de duur van dierlijk lijden niet met wetenschappelijke zekerheid kan worden vastgesteld. Het maakt volgens de WAP ook niet uit of maar één of meerdere risicofactoren van toepassing zijn op een diersoort, omdat de fysiologische gevolgen voor de diersoort hetzelfde zijn. Appellanten hebben deze uiteenzetting van de WAP niet aan de hand van objectieve, concrete en verifieerbare stukken weersproken, zodat het College geen aanleiding ziet aan de juistheid ervan te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming in zoverre dan ook baseren op het advies van de WAP.

15.4 Wat betreft de keuze om het omslagpunt voor het aanwijzen van een diersoort te leggen bij een score tussen de risicoklassen C en D overweegt het College als volgt.

De WAP heeft in haar advies uiteengezet dat risicocategorieën kunnen worden opgeteld, omdat uit wetenschappelijke literatuur blijkt dat stressprotocollen waarbij meerdere doelen in het gedrang komen, leiden tot meer gezondheids- en welzijnsaantasting van het dier. De categorieën zijn nevenschikkend, omdat geen betrouwbare, objectieve eenheidsmaat te hanteren is die een weging van risicocategorieën mogelijk maakt, omdat de theorie daarvoor nog in de kinderschoenen staat. Volgens de WAP leidt het scoren op meerdere risicocategorieën tot een geaccumuleerde complexe belasting en daarmee tot een groter risico op gezondheids- en welzijnsproblemen voor een diersoort.

Het Adviescollege heeft in zijn advies uiteengezet dat de zes risicoklassen het aantal

risicocategorieën dat in de houderij aandacht behoeft representeren. Het reflecteert volgens het Adviescollege de complexiteit van de houderij en vormt de wetenschappelijke basis voor het al dan niet aanwijzen van diersoorten. Hoe hoger de risicoklasse, hoe hoger de complexiteit van de houderij in termen van risicofactoren waarmee de houder rekening moet houden. Het Adviescollege heeft daarom geadviseerd voor de niet gedomesticeerde soorten de grens voor aanwijzing te leggen tussen risicoklasse C en D. Risicoklasse C betekent dat de houder rekening moet houden met twee van de vijf risicocategorieën. Het Adviescollege heeft ter validering van de beoordeling enkele diersoorten uitgewerkt. Daarbij is gekeken in hoeverre de voorspelling gebaseerd op risicofactoren en risicocategorieën overeenstemt met welzijnsproblemen in de houderij (bijlage 4 en 5 bij het advies). Deze uitwerking heeft het Adviescollege gesterkt in de overtuiging dat de identificatie van risicofactoren een goede wetenschappelijke basis biedt voor de besluitvorming over het aanwijzen van dieren die gehouden mogen worden.

Appellanten hebben ook deze uiteenzettingen van de WAP en het Adviescollege niet aan de hand van objectieve, concrete en verifieerbare stukken weersproken, zodat het College ook geen aanleiding ziet in zoverre aan de juistheid van de adviezen te twijfelen. De minister mocht zijn besluitvorming (ook) in zoverre baseren op het advies van de WAP en dat van het Adviescollege.

15.5 Het betoog slaagt niet.

Houderijvoorschriften, -oplossingen en -maatregelen

16.1 Verder zijn volgens appellanten houderijoplossingen en -maatregelen en/of beheersmaatregelen ten onrechte niet betrokken in de systematiek. Deze oplossingen en maatregelen betreffen objectieve criteria die de kans op de verwezenlijking van een of meer van de zeventien gehanteerde risicofactoren voorkomen dan wel verlagen. Volgens appellanten valt niet in te zien waarom wettelijke regels over het huisvesten en verzorgen van soorten niet zijn verankerd in het Bhd, terwijl dit bij de oude positieflijst wel is gebeurd. Ook het Adviescollege vindt volgens appellanten, gelet op zijn advies, dat kennis, kunde, middelen en houderijmaatregelen hadden moeten worden betrokken. De minister kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat deze maatregelen niet kunnen worden betrokken vanwege het ontbreken van een wetenschappelijke onderbouwing en de onmogelijkheid om houderijregels te handhaven. Volgens appellanten zijn bij bijvoorbeeld de risicofactoren T1 (thermoregulatie) en V1 en V2 (voedselopname) eenvoudig te realiseren maatregelen ten onrechte niet betrokken, waardoor 79 concreet door hen genoemde diersoorten ten onrechte niet zijn aangewezen.

16.2 De minister heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat bij de beoordeling van de diersoorten de aard en omvang van kennis, kunde, middelen en het gemak waarmee maatregelen zijn te realiseren om tegemoet te komen aan de verschillende risicofactoren niet zijn betrokken, omdat het volgens de minister niet mogelijk is dit op een wetenschappelijke manier te wegen en te onderbouwen. In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister zijn standpunt nader uiteengezet. Houderijvoorschriften volstaan volgens de minister niet, omdat er geen garantie is dat een houder zich op elk moment tijdens de gehele levensduur van een dier aan houderijvoorschriften houdt of kan houden. Als niet iedere houder daaraan voldoet betekent dit dat een deel van de dieren zal lijden doordat ze wordt gehouden. Van belang is dat diersoorten die zijn aangewezen mogen worden gehouden door eenieder. Daarnaast is het niet uitvoerbaar om bij alle houders te handhaven. De minister bestrijdt dat het Adviescollege heeft geadviseerd houderijvoorschriften toch te betrekken bij het beoordelingskader. Geadviseerd is houderijvoorschriften in te voeren voor diersoorten die wel zijn aangewezen.

16.3 Het College oordeelt dat het uitgangspunt van de minister dat een diersoort die wordt aangewezen, door eenieder in Nederland moet kunnen worden gehouden op een manier waarbij het welzijn van het dier is gewaarborgd, aanvaardbaar is.

16.4 Op basis van dat uitgangspunt is het College, anders dan appellanten, van oordeel dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij houderijvoorschriften, -oplossingen en -maatregelen niet bij de beoordeling heeft betrokken en waarom hij de aan de WAP verstrekte opdracht in zoverre heeft ingekaderd. In het bestreden besluit in samenhang bezien met zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat over veel diersoorten te weinig informatie beschikbaar is over maatregelen die risico’s volledig opheffen, omdat er geen wetenschappelijk onderzoek naar is en wordt gedaan. Informatie over die diersoorten is daarom vaak onbetrouwbaar. Daarnaast zouden op te stellen houderijvoorschriften gaan gelden voor eenieder zonder dat vaststaat dat sprake is van de juiste vaardigheden, kennis en intenties bij alle houders. Dit heeft tot gevolg dat niet vaststaat dat eenieder zich aan de houderijvoorschriften zal kunnen of willen houden. Een deel van de dieren zou daardoor lijden doordat ze wordt gehouden. Verder is handhaving van houderijvoorschriften volgens de minister in de praktijk onhaalbaar. Zelfs als er capaciteit is om te handhaven, zijn houderijvoorschriften namelijk veelal ook voor meerdere uitleg vatbaar.

De minister heeft er terecht op gewezen dat het Adviescollege, zoals blijkt uit zijn advies, uitsluitend heeft geadviseerd om specifieke huisvestings- en verzorgingsregels te verbinden aan de aanwijzing van diersoorten. Daaraan kan niet de gevolgtrekking worden verbonden die appellanten eraan verbonden willen zien, namelijk dat een diersoort die niet voor aanwijzing in aanmerking is gebracht, toch zou kunnen worden aangewezen als aan het houden soortspecifieke voorschriften worden verbonden.

16.5 Het betoog slaagt niet.

Risicofactor zoönose

17.1 Appellanten voeren verder aan dat het Adviescollege bij de beantwoording van de vraag of diersoorten scoren op de risicofactor LG1 (zoönose) ten onrechte soorten uit wildvang tot uitgangspunt heeft genomen in plaats van uit gevangenschap. Hiermee miskent het Adviescollege dat er op grond van de wet- en regelgeving in de EU en Nederland (nagenoeg) geen soorten mogen worden gehouden die uit het wild afkomstig zijn en dat op basis van Europese en Nederlandse wetgeving zeer strenge quarantaineregels voor import van soorten afkomstig uit wildvang van buiten de EU gelden.

17.2 In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat hij bij de risicofactor LG1 (zoönose) in de eindbeoordeling is uitgegaan van dieren die afkomstig zijn uit wildvang, omdat het in de praktijk van transport en handel van dieren lastig is om te bepalen of een individueel dier afkomstig is uit een gefokte populatie of uit wildvang.

Als volgens het Adviescollege sprake is van een gedomesticeerde populatie van een diersoort, is wat betreft de risicofactor LG1 (zoönose) wel uitgegaan van de gefokte populatie in plaats van wildvang.

17.3 Het College is van oordeel dat de minister er vanwege de geldende EU-regelgeving van uit dient te gaan dat dieren niet afkomstig zijn uit wildvang, tenzij ze in de EU in het wild voorkomen en gevangen kunnen worden. Dat de minister lijkt te betwijfelen of de EU-regelgeving in de praktijk sluitend is, kan hier niet aan afdoen, nu de regels als sluitend bedoeld zijn.

17.4 Het betoog slaagt deels. Het College zal hierna in paragraaf 5 beoordelen wat dit betekent voor de specifieke diersoorten waarvan appellanten de afwijzing gericht hebben bestreden.

Voorzorgsbeginsel

18.1 Verder is volgens appellanten sprake van strijd met het voorzorgsbeginsel, omdat een begin van bewijs ontbreekt dat bij het houden van niet aangewezen soorten sprake is van een reëel risico. Een risicobeoordeling ontbreekt namelijk. Een beperkende maatregel is op basis van het voorzorgsbeginsel volgens appellanten alleen gerechtvaardigd als een begin van wetenschappelijk bewijs voorhanden is over het bestaan en de omvang van de gestelde risico’s.

18.2 Volgens de minister voldoet de beoordelingssystematiek waarop de huis- en hobbydierenlijst berust aan het voorzorgsbeginsel. De beoordelingen zijn volgens hem het hoogst haalbare gelet op de stand van de wetenschap. De risicofactoren waarop de zoogdiersoorten zijn beoordeeld zijn eigenschappen waarvan uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat deze een risico vormen voor het welzijn van dieren of de veiligheid van mensen. Uit de geraadpleegde bronnen volgt dat waarschijnlijk reële schade aan de gezondheid van mens of dier optreedt wanneer onvoldoende maatregelen worden getroffen. Het gaat om reële risico’s. Het is mogelijk het bestaan van de risico’s vast te stellen op basis van wetenschappelijke informatie, maar de omvang van de risico’s vaststellen lukt hiermee niet. De mate waarin risico’s zich daadwerkelijk manifesteren is daarom volgens de minister niet betrokken.

18.3 Het College overweegt als volgt. In het Andibel-arrest heeft het Hof, voor zover van belang, het volgende overwogen:

“ 37 Hoe dan ook kunnen de bevoegde autoriteiten een verzoek tot plaatsing van een soort op de lijst van zoogdiersoorten waarvan het in bezit hebben is toegestaan, slechts afwijzen op grond van een uitgebreid onderzoek van het gevaar dat het houden van specimens van de betrokken soort inhoudt voor de bescherming van de belangen en de vereisten vermeld in de punten 27 tot en met 29 van het onderhavige arrest, welk onderzoek berust op de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de meest recente resultaten van het internationale onderzoek […].

38 Wanneer het onmogelijk blijkt te zijn het bestaan of de omvang van het gestelde gevaar met zekerheid te bepalen omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet overtuigend of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de gezondheid van personen of dieren of voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het gevaar intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen.”

18.4 Zoals uit onder meer het Pfizer-arrest (punt 156) volgt, wordt de wetenschappelijke beoordeling van risico’s omschreven als een proces dat bestaat uit het identificeren en karakteriseren van een gevaar, het beoordelen van de blootstelling daaraan en het karakteriseren van het risico.

18.5 Het Adviescollege heeft per diersoort beoordeeld of sprake is van (een) risicofactor(en) en zo ja welke. Het gevaar is geïdentificeerd. Een risicofactor doet zich wel of niet voor. De minister heeft uiteengezet dat het gelet op de stand van de wetenschap onmogelijk is daaropvolgend de blootstelling aan het gevaar te beoordelen en het risico te karakteriseren. Het College ziet in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding aan dat standpunt te twijfelen.

18.6 Anders dan appellanten veronderstellen, staat het niet doorlopen van alle stappen die behoren bij een wetenschappelijke risicobeoordeling niet in de weg aan het toepassen van beperkende maatregelen. Met de vaststelling door het Adviescollege dat sprake is van een of meer risicofactoren bij een diersoort, staat namelijk voldoende vast dat als gevolg van het houden van die soort gevaar kan intreden en dat reële schade voor de gezondheid van personen of dieren waarschijnlijk is als dat gevaar intreedt. Uit het Andibel-arrest blijkt dat onder die omstandigheden het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen rechtvaardigt. Een verbod tot het houden van diersoorten kan, zo blijkt ook uit het arrest, zo een beperkende maatregel zijn.

18.7 Het betoog slaagt niet.

4 Domesticatie

A. Algemeen

19 Het strikt toepassen van de door de WAP ontwikkelde en door het Adviescollege nader uitgewerkte beoordelingssystematiek zou ertoe hebben geleid dat diersoorten als honden, katten en paarden niet zouden zijn aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, omdat deze soorten scoren op drie of meer risicocategorieën en/of vallen binnen risicoklasse F. Die uitkomst heeft de minister niet wenselijk geacht. In dit licht heeft de minister aan de WAP de opdracht verstrekt om aan te geven hoe in de beoordeling met domesticatie van diersoorten is omgegaan en, als domesticatie wordt meegenomen in de beoordeling, aan te geven op welke wijze dat in de beoordelingssystematiek is gebeurd.

19.1.1

Volgens de WAP zou eerst moeten worden vastgesteld of de te beoordelen diersoort in zijn algemeenheid kan worden beschouwd als gedomesticeerd en of er binnen de soort gedomesticeerde populaties bestaan die legitimeren dat voor deze populatie niet de oorspronkelijke wilde soort, maar de gedomesticeerde variant als referentie wordt gebruikt.

19.1.2

Vervolgens heeft het Adviescollege, gelet op zijn advies, bij de beoordeling in de eerste plaats gekeken naar de risicofactoren bij diersoorten zoals deze in het wild voorkomen. Van de gedomesticeerde populaties is vervolgens bekeken of het proces van domesticatie deze risicofactoren heeft versterkt, gereduceerd of anderszins heeft veranderd. Het Adviescollege heeft de minister geadviseerd diersoorten die in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces zijn gekomen en vele decennia, soms eeuwen, in Nederland worden gehouden aan te wijzen, ook als die soorten risicofactoren hebben in drie of meer risicocategorieën. Dit is het “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” criterium (verder: “domesticatie”-criterium) dat voor aanwijzing van diersoorten wordt gebruikt. Het Adviescollege heeft hierbij overwogen dat de hanteerbaarheid van deze dieren groot is, de habituatie (aanpassing aan een door de mens gedomineerde omgeving) snel en effectief verloopt en zich een gangbare dierhouderij heeft ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving. Een risicoclassificatie op het niveau van de soort voldoet volgens het Adviescollege bij gedomesticeerde dieren bovendien maar matig omdat risicofactoren sterk kunnen variëren onder de rassen van een soort en deze bovendien voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Van belang is volgens het Adviescollege ook de constatering dat letselschade die bij de mens kan worden veroorzaakt zich vooral voordoet bij specifieke rassen binnen één soort.

19.2

Appellanten hebben het hanteren van domesticatie als onderdeel van de beoordelingssystematiek op diverse gronden bestreden. Zij voeren aan dat voor negentien soorten die volgens de minister in een vergevorderd stadium van domesticatie verkeren ten onrechte een uitzondering op de beoordelingssystematiek is gemaakt. Dit toegepaste “domesticatie”-criterium is volgens hen willekeurig, niet objectief en discriminerend afgezet tegen de overige diersoorten die ten gevolge van een score in drie of meer risicocategorieën en/of in risicoklasse F niet zijn aangewezen. Het wel betrekken van houderijmaatregelen bij de beoordeling van deze negentien soorten is discriminerend ten opzichte van de resterende groep van 284 beoordeelde soorten.

19.3.1

Zoals het College hierboven al heeft vastgesteld zijn de beroepen alleen gericht tegen het niet aanwijzen van concrete diersoorten. Voor zover diersoorten zijn aangewezen zijn daar geen beroepen tegen gericht. De vraag of de diersoorten die met toepassing van het “domesticatie”-criterium zijn aangewezen terecht zijn aangewezen, valt dus buiten de grenzen van de gedingen.

19.3.2

Verder geldt dat het toepassen van dit “domesticatie”-criterium op zichzelf beschouwd niet leidt tot een beperking in de zin van de artikelen 34 en 35 van het VWEU. Het vrij verkeer van goederen wordt door het toepassen van het criterium namelijk niet belemmerd. Het leidt juist tot het wel aanwijzen van diersoorten die anders vanwege de waarschijnlijkheid van reële schade voor mens of dier niet zouden zijn aangewezen. Het aanwijzen van (meer) diersoorten is juist wat appellanten beogen met hun beroep. In zoverre hebben appellanten geen belang bij de beoordeling van de beroepsgronden tegen dit criterium.

19.3.3

Voor zover appellanten met hun gronden tegen het gebruik van het “domesticatie”-criterium bedoelen te stellen dat de gehele beoordelingssystematiek als ondeugdelijk moet worden gekwalificeerd, zodat de door hen in beroep bestreden afwijzingsbesluiten van diersoorten onrechtmatig zijn bij gebrek aan een deugdelijke onderbouwing, faalt deze stelling. Het College heeft hiervoor in paragraaf 3 al geoordeeld dat de beoordelingssystematiek de afwijzingsbesluiten in beginsel kan dragen. Het enkele gegeven dat ook het “domesticatie”-criterium deel uitmaakt van deze systematiek waardoor meer diersoorten zijn aangewezen, maakt op zichzelf niet dat daardoor toch de gehele systematiek ondeugdelijk moet worden geoordeeld. De wetenschappelijke grondslag voor de beoordelingssystematiek verliest daardoor niet ineens zijn betekenis. De constatering dat zonder dit criterium weinig diersoorten voor aanwijzing in aanmerking waren gekomen en dat ook soorten als honden en katten, die op grote schaal worden gehouden en waarvan het houden maatschappelijk is geaccepteerd, waren afgewezen, leidt ook niet tot dit oordeel. Dat is namelijk juist de reden geweest om domesticatie bij het opstellen van de beoordelingssystematiek te betrekken. Het “domesticatie”-criterium maakt daar integraal deel van uit.

19.3.4

Bij een juiste toepassing is het criterium ook niet discriminatoir ten opzichte van diersoorten die niet zijn aangewezen, omdat dan namelijk op wetenschappelijke basis is vastgesteld dat er een relevant verschil is tussen soorten, waardoor het verschil in uitkomst wat de aanwijzing betreft gerechtvaardigd is. In dat verband overweegt het College ook dat, anders dan appellanten aanvoeren, bij het aanwijzen van diersoorten op grond van het “domesticatie”-criterium geen sprake is van het betrekken van houderijvoorschriften bij de beoordeling, anders dan bij diersoorten die zijn afgewezen. Eén van de inhoudelijke argumenten van de minister om diersoorten die aan het “domesticatie”-criterium voldoen aan te wijzen is dat over het houden van deze soorten feitelijk veel kennis in de maatschappij breed aanwezig is, omdat zij al zo lang, vaak al eeuwen, gehouden worden. Dat is iets anders dan het houden van een diersoort afhankelijk stellen van het wettelijk voorschrijven van soortspecifieke houderijvoorschriften waar appellanten op doelen.

19.4

Het College heeft dan wat de domesticatie betreft alleen nog te beoordelen of de afwijzing van enkele diersoorten, waartegen appellanten beroepsgronden hebben gericht met de strekking dat ook die soorten aan het “domesticatie”-criterium voldoen, stand kan houden. Met betrekking tot deze soorten gezamenlijk overweegt het College daarover als volgt.

19.5

Volgens appellanten heeft de minister het “domesticatie”-criterium onjuist dan wel te beperkt opgevat. Er bestaat geen wetenschappelijke consensus over wat onder een vergevorderd stadium van domesticatie moet worden verstaan. Er is niet voldaan aan de voorwaarde van meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens en de meest recente resultaten van het internationaal onderzoek. De twee informatiebronnen waarnaar de minister in het bestreden besluit heeft verwezen, te weten de lijst van de Food and Agriculture Organization (FAO) en de publicatie “Gedomesticeerd? Begripsomschrijving en beoordelingskader, toegepast voor het rendier en de zeboe” van F. Neijenhuis en H. Hopster van Wageningen Livestock Research van mei 2018 (Neijenhuis en Hopster (2018)), voldoen daar namelijk niet aan. Voor zover de minister de uitzondering stelt te baseren op een publicatie van Larson & Burger uit 2013, wijzen appellanten erop dat daaraan noch in het advies van het Adviescollege noch in het advies van de WAP is gerefereerd. Het ongedateerde “Deskundigenbericht domesticatie” van Hofstra vermeldt dat al veel eerder in het proces van domesticatie wordt voldaan aan de argumenten (ervaringen met de houderij en aanpassing van het dier aan het leven nabij de mens) waaraan de minister waarde hecht dan in het door de minister gehanteerde stadium van vergevorderde domesticatie, namelijk al na het houden van een beperkt aantal generaties in gevangenschap. Appellanten verwijzen ter onderbouwing van hun standpunt verder nog naar de publicatie “Domestication of the dromedary” van P. Burger e.a. en naar de “Repliek op de reactie op nader ingekomen stukken en aanvullende vragen CBb” van [naam 6] en dr. H. Joosten van 5 november 2025.

19.6.1

Omdat er geen uniforme wetenschappelijke definitie bestaat van de begrippen ‘domesticatie’ en ‘gedomesticeerd’, heeft het Adviescollege toetsbare criteria moeten ontwikkelen om te kunnen bepalen of een diersoort gedomesticeerd is. Om te bepalen of sprake is van een gedomesticeerde populatie van een diersoort heeft het Adviescollege gebruik gemaakt van de criteria van verregaande, gerichte genetische selectie (Neijenhuis en Hopster (2018)) en van de lijst van de FAO. Het Adviescollege heeft daarbij steeds drie vragen beantwoord:

i. Blijkt uit betrouwbare bronnen (dat is primaire, peer-reviewed wetenschappelijke literatuur) dat er exemplaren van de betreffende soort gedurende vele generaties door de mens worden gehouden?

ii. Is er in de beschreven omstandigheden sprake van gerichte, consistente selectie en intensieve fokkerij van individuele dieren met voor de mens nuttige kenmerken en eigenschappen?

iii. Heeft deze fokkerij over generaties heen in de betreffende diersoort of -populatie stabiele veranderingen doen ontstaan in gedrag en/of morfologie en/of fysiologie en/of reproductie waarmee deze zich aantoonbaar onderscheidt van het oorspronkelijke wildtype?

Het Adviescollege heeft de antwoorden op de hierboven gestelde drie vragen gebruikt om te beslissen of een populatie van dieren verregaand is gedomesticeerd.

19.6.2

De minister volgt het advies van het Adviescollege om diersoorten in een vergevorderd stadium in het domesticatieproces aan te wijzen. Deze diersoorten zijn op basis van de hiervoor onder 19.6.1 omschreven drie criteria i tot en met iii volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens. De invulling van het begrip “domesticatie” is volgens de minister gebaseerd op wetenschappelijk verifieerbare bronnen, zoals de FAO-lijst en Neijenhuis en Hopster (2018). In het verweerschrift en zijn brief van
2 oktober 2025 heeft de minister ook nog verwezen naar de figuur van Larson & Burger (2013) en de publicaties “Toetsingskader domesticatie: dertig zoogdiersoorten beoordeeld” van Hopster et al. (2022) en “A universally applicable definition for domestication” van Lord et al. (2025).

19.6.3

De minister heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat diersoorten met populaties die zich in dit vergevorderde stadium van het domesticatieproces bevinden, zijn aangewezen, ook als een of meerdere risicofactoren op deze soort van toepassing zijn. De reden daarvoor is dat de minister, in overeenstemming met het advies van het Adviescollege, het risico voor mens en dier van het houden van deze soorten beperkt acht, gelet op een viertal omstandigheden:

1. Deze diersoorten zijn volgens de minister genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens;

2. Voor deze soorten is een gangbare houderij ontwikkeld die is ingebed in een sterke kennisomgeving;

3. Vanwege de vaak eeuwenlange traditie van het houden van deze diersoorten bestaat een zekere algemene maatschappelijke aanvaarding van de gezondheidsrisico's voor de mens die met het houden van deze dieren gepaard gaan, en

4. Deze diersoorten kennen vaak verschillende rassen die voortdurend aan verandering onderhevig zijn, waarbij de risicofactoren die van toepassing zijn sterk kunnen variëren tussen de rassen van dezelfde soort.

Als is geconcludeerd dat een diersoort niet aan een of meer van de criteria i tot en met iii voldoet, betekent dat, dat aan de eerste omstandigheid die de minister van betekenis acht (genetisch zodanig veranderd dat zij dienstbaar zijn aan de mens), niet is voldaan. De diersoorten waarvoor dat opgaat heeft de minister daarom al niet op basis van het domesticatiecriterium aangewezen als soorten die gehouden mogen worden. De minister heeft in die gevallen niet beoordeeld of vanwege een beoordeling van de vier relevante omstandigheden in samenhang aanwijzing van die diersoort niettemin mogelijk is.

19.7

Het College is van oordeel dat de minister het Adviescollege heeft mogen volgen waar het gaat om het gebruik van het criterium “vergevorderd stadium in het domesticatieproces” als basis voor de toepassing van het “domesticatie”-criterium aan de hand van de hiervoor onder 19.6.1 omschreven criteria i tot en met iii. Uit de door de minister aangehaalde, hiervoor genoemde, publicaties van met name Hopster et al. (2022) en Lord et al. (2025) kan worden opgemaakt dat afdoende consensus bestaat over het gegeven dat het domesticatieproces geleidelijk verloopt in respons op selectie ten gevolge van het leven in een antropogene omgeving en door gerichte selectie op door de mens gewenste eigenschappen. Ook bestaat er consensus over het gegeven dat het gaat over erfelijke veranderingen in gedrag, fysiologie en morfologie. In de door appellanten genoemde publicaties vindt het College onvoldoende aanknopingspunten voor twijfel aan deze overeenstemming.

19.8

Het College acht de door de minister gekozen toepassing van het “domesticatie”-criterium echter te beperkt. De eerste en de vierde omstandigheid die de minister redengevend acht zijn wetenschappelijk van aard. De tweede en derde omstandigheid hebben geen wetenschappelijke basis, maar hebben betrekking op het maken van een bestuurlijke afweging door de minister. Alle vier de omstandigheden moeten naar het oordeel van het College in samenhang worden bezien en gewogen in het licht van de proportionaliteitseis die voortvloeit uit het Andibel-arrest. De omstandigheden moeten consequent worden toegepast bij de beantwoording van de vraag of een diersoort aan het domesticatiecriterium voldoet en op basis daarvan voor aanwijzing in aanmerking komt. Ten aanzien van een diersoort waarvoor de eerste omstandigheid niet aan de orde is, kan aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing ervan vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Daarbij kan ook relevant zijn of op de diersoort de vierde omstandigheid van toepassing is. In die gevallen kan pas na het maken van een bestuurlijke afweging worden besloten over het al dan niet aanwijzen van deze diersoort. Het College zal hierna in onderdeel B beoordelen wat dit betekent voor de specifieke diersoorten waarvan appellanten de afwijzing gericht hebben bestreden.

B. Specifieke diersoorten in het licht van het domesticatiecriterium

Dromedaris

20.1

Appellanten betogen dat de soort dromedaris ten onrechte niet is aangewezen. Volgens hen bevindt de dromedaris zich in een vergevorderd stadium van het domesticatieproces. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben zij onder meer verwezen naar de publicaties vermeld onder 19.5. In de publicatie van Neijenhuis en Hopster (2018) is de soort dromedaris bovendien aangemerkt als soort die zich in een vergevorderd stadium van domesticatie bevindt.

20.2

In zijn brief van 2 oktober 2025 heeft de minister uiteengezet dat niet in geschil is dat de dromedaris aan de onder 19.6.1 omschreven criteria i en ii voldoet. Alleen blijkt volgens hem (nog) niet dat aan criterium iii is voldaan. Uit de genetische kaart van de in Nederland gehouden populatie dromedarissen blijkt namelijk niet dat het DNA van die populatie onomkeerbaar is veranderd ten opzichte van dat van de wilde voorouder. Bij de door appellanten in de publicaties aangehaalde Alia dromedaris lijken op basis van recente literatuur daarvoor de eerste aanwijzingen te zijn, alleen behoren de dieren die in Nederland gehouden worden niet tot de Alia populatie uit Jordanië. Los daarvan is de steekproef van het aantal Alia dromedarissen dat is onderzocht volgens de minister te klein, zodat er ook geen reden is de Alia dromedaris als verregaand gedomesticeerd te beschouwen.

20.3

Gelet op de overwegingen onder 20.4 laat het College in het midden of appellanten aan de hand van de door hen ingebrachte publicaties al dan niet aannemelijk hebben gemaakt dat de dromedaris aan criterium iii voldoet.

20.4

Zoals het College hiervoor onder 19.8 heeft overwogen, kan er aanleiding bestaan te beoordelen of aanwijzing van een diersoort vanwege de tweede en of de derde omstandigheid om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium in de rede ligt. Dit is het geval als sprake is van concrete aanknopingspunten dat de tweede en of derde omstandigheid bij deze diersoort aan de orde kunnen zijn. Die situatie doet zich naar het oordeel van het College voor ten aanzien van de dromedaris. Hij neemt hierbij in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat de dromedaris niet meer in het wild voorkomt en al heel lang door mensen wordt gehouden. Appellanten hebben er verder, door de minister niet bestreden, op gewezen dat er veel houderijkennis is over de dromedaris. De soort kameel die ook behoort tot de familie van kameelachtigen, is bovendien wel aangewezen.

De minister had gelet hierop moeten bezien of er gelet op de tweede en of de derde omstandigheid aanleiding bestond de dromedaris om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. Dit te meer omdat het erop lijkt dat ook de vierde omstandigheid zich bij de dromedaris voordoet. De minister heeft dit niet gedaan. Het bestreden besluit voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de dromedaris is gelet hierop in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

20.5

Het betoog slaagt.

Jak

21.1

Appellanten betogen dat de gehouden jak (Bos grunniens) als gedomesticeerde soort is beoordeeld en aangewezen had moeten worden. Uit de beoordeling blijkt volgens hen namelijk dat het Adviescollege heeft beoogd de gehouden soort te beschrijven. De enige vorm die in Nederland door particulieren gehouden wordt is volgens appellanten de gedomesticeerde vorm, te weten de Bos grunniens en niet de wilde vorm (Bos mutus). In het artikel dat het Adviescollege zelf (Zhang et al. (2020)) citeert, is de jak ook als gedomesticeerd beschreven. De benaming van de soort als Bos mutus als de beoordeelde soort moet volgens appellanten dan ook een vergissing zijn geweest. In de publicatie Neijenhuis en Hopster (2018) is de soort jak bovendien aangemerkt als soort die zich in een vergevorderd stadium van domesticatie bevindt.

21.2

Volgens de minister heeft het Adviescollege geconcludeerd dat binnen de soort populaties zijn die een begin van domesticatie ondergaan, maar dat het selectief fokken van dieren met voor de mens nuttige eigenschappen sterk beïnvloed is door kruising met wilde jaks en dat de aangelegde selectiedruk dermate gering is dat deze populaties niet (in hoge mate) als gedomesticeerd kunnen worden beschouwd (Zhang et al. (2020)). Dat jaks volgens appellanten hanteerbaar en benaderbaar zijn en zijn aangepast aan de houderijomstandigheden geeft volgens de minister aan dat jaks in de beginfase van het domesticatieproces zitten en dat het Adviescollege dus terecht heeft geconcludeerd dat geen sprake is van verregaande domesticatie.

21.3

Het College stelt vast dat in het advies van het Adviescollege is vermeld dat de soort jak is beoordeeld (waarvan de Latijnse naam Bos mutus is vermeld).

Het College is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de soort jak aan de criteria i tot en met iii voldoet.

21.4

Niet in geschil is echter dat binnen de soort sprake is van populaties die een begin van domesticatie ondergaan, zodat er concrete aanknopingspunten zijn dat de tweede, derde en mogelijk ook de vierde omstandigheid aan de orde kunnen zijn. De minister had gelet hierop moeten bezien of er daarom aanleiding bestond de soort jak om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit niet gedaan. Het bestreden besluit voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de jak is gelet hierop onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

21.5

Het betoog slaagt.

Chinchilla

22.1

Appellanten betogen dat de soort chinchilla ten onrechte niet is aangewezen. In het verweerschrift heeft de minister gesteld dat hij soorten als vergaand gedomesticeerd heeft beschouwd en heeft aangewezen als deze voldoen aan de criteria uiterst rechts in de figuur van Larson & Burger (2013). De chinchilla is rechts in die figuur vermeld. In de publicatie Neijenhuis en Hopster (2018) is de soort chinchilla bovendien aangemerkt als soort die zich in een vergevorderd stadium van domesticatie bevindt. Volgens appellanten is er weliswaar geen discussie over de zeer geringe genetische basis van gehouden chinchilla’s, maar de genetische basis voor de door het Adviescollege als verregaand gedomesticeerd beschreven Syrische goudhamster is nog veel smaller, zo blijkt uit Fritze et al. (2006). Het Adviescollege verklaart het verschil in behandeling tussen de twee soorten volgens appellanten niet.

22.2

Volgens de minister vormt het feit dat gehouden chinchilla’s genetisch afwijken geen argument voor (verregaande) domesticatie, maar is het indicatief voor een sterke mate van inteelt. De genetische basis van de huidige gehouden chinchilla’s is volgens de minister zeer smal. Ervaring bij de gemiddelde burger met chinchilla’s is daarnaast veelal afwezig. Er is vaak een gebrek aan kennis bij de eigenaar en er vinden impulsaankopen plaats (Leenstra et al. (2010)). De meeste aandoeningen bij chinchilla’s zijn gerelateerd aan inadequate voeding of huisvesting.

22.3

Het College stelt vast dat de chinchilla uiterst rechts in de figuur van Larson & Burger (2013) is vermeld. Volgens de minister heeft het Adviescollege dierpopulaties als vergaand gedomesticeerd beschouwd die voldoen aan de criteria uiterst rechts in die figuur. De chinchilla is echter niet aangewezen, terwijl deze in de optiek van het Adviescollege en de minister dus wel aan de criteria i tot en met iii voldoet.

Het College stelt verder, op basis van wat is aangevoerd in de zaken die tegelijkertijd met de voorliggende zaak zijn behandeld, vast dat Convention on International Trade in Endangered Species of wild fauna and flora (CITES), het verdrag dat de internationale handel in bedreigde dier- en plantensoorten reguleert, de soort chinchilla in 1987 als gedomesticeerd heeft beschouwd. De minister heeft dat niet bestreden. Er is dus in ieder geval ook sprake van concrete aanknopingspunten dat de tweede en derde omstandigheden aan de orde kunnen zijn. De minister had gelet hierop, als hij al tot de conclusie kon komen dat niet is voldaan aan de criteria i tot en met iii, moeten bezien of er aanleiding bestond de soort chinchilla om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit onvoldoende gedaan. De minister heeft uitsluitend de genetische basis, het gebrek aan kennis bij de gemiddelde eigenaar en de impulsaankopen van chinchilla’s in zijn afweging betrokken. In 19.8 heeft het College overwogen dat de minister alle vier de relevante omstandigheden die hij bij zijn bestuurlijke afweging van belang vindt, in samenhang dient te beoordelen.

Het bestreden besluit voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de chinchilla is gelet hierop onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

22.4

Het betoog slaagt.

Russische dwerghamster

23.1

Appellanten betogen dat de minister niet heeft gemotiveerd waarom de Russische dwerghamster als niet gedomesticeerd is beoordeeld, terwijl de soort in literatuur (Feoktistova et al. (2013)) als zodanig is beschreven. Daarnaast heeft de minister in het verweerschrift gesteld dat hij soorten als vergaand gedomesticeerd heeft beschouwd en heeft aangewezen als deze voldoen aan de criteria uiterst rechts in de figuur van Larson & Burger (2013). De Russische dwerghamster is rechts in die figuur vermeld.

23.2

De minister heeft uiteengezet dat het Adviescollege niet in alle gevallen een argumentatie heeft opgenomen met betrekking tot het al dan niet gedomesticeerd zijn van soorten. Wel is voor alle soorten gezocht naar literatuur die aanleiding gaf om een soort als verregaand gedomesticeerd te beschouwen. Indien hier geen literatuur over gevonden is, is de soort als niet gedomesticeerd gescoord. Het Adviescollege heeft geconstateerd dat bij de Russische dwerghamster niet aan de criteria onder i tot en met iii is voldaan, zodat hij de soort niet kon beschouwen als verregaand gedomesticeerd. Weliswaar is dit in het uiteindelijke proces niet toegelicht, maar in dit geval heeft het Adviescollege ondanks zorgvuldig onderzoek geen primaire, peer-reviewed wetenschappelijke literatuur kunnen vinden waarmee op basis van alle drie de criteria van het Adviescollege populaties van de Russische dwerghamster als verregaand gedomesticeerd kunnen worden beschouwd. Aangetoond is slechts dat een soort overleeft in gevangenschap. In Feoktistova et al. (2013) is vermeld dat gedomesticeerde hamsters momenteel gefokt worden om specifieke kleur- en haarstructuurvormen te verkrijgen. Het fokken op bepaalde kleurvormen beschouwt het Adviescollege als vroeg in het domesticatieproces. In de houderij zijn verder nogal wat problemen geconstateerd (Leenstra et al. (2010) en Vinke et al. (2011)). Er is vaak gebrek aan kennis bij de eigenaar (impulsaankopen), dieren worden te koud en tochtig gehuisvest, inadequaat gehanteerd (met bijvoorbeeld trauma als gevolg wanneer dieren vallen) en in ruimtes gehuisvest met te hoge concentraties aan ammoniak.

23.3

Het College is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de soort Russische dwerghamster voldoet aan de criteria i tot en met iii. In dit kader merkt het College op dat ook niet kan worden geconcludeerd dat de soort uiterst rechts in de figuur van Larson & Burger (2013) is vermeld. Daarin is namelijk de soort hamster genoemd en niet specifiek de soort Russische dwerghamster.

23.4

Op basis van wat is aangevoerd in de zaken die tegelijkertijd met de voorliggende zaak zijn behandeld, stelt het College wel vast dat over de Russische dwerghamster veel goede houderij- en gedragsinformatie beschikbaar is (onder meer van het Landelijk Informatiecentrum Gezelschapsdieren) en dat deze hamster qua diergeneeskundige problematiek goed is te vergelijken met de gedomesticeerde wel aangewezen goudhamster. De minister heeft dit ook niet bestreden. Daarnaast is niet in geschil dat de soort in literatuur (Feoktistova et al. (2013)) is beschreven als gedomesticeerd.

Gelet hierop zijn er concrete aanknopingspunten dat de tweede en derde omstandigheden aan de orde kunnen zijn. De minister had gelet hierop moeten bezien of er aanleiding bestond de soort Russische dwerghamster om bestuurlijke redenen op basis van het domesticatiecriterium toch aan te wijzen. De minister heeft dit niet gedaan. Het bestreden besluit voor zover het betreft de beslissing ten aanzien van de Russische dwerghamster is gelet hierop onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

23.5

Het betoog slaagt.

5 Overige specifieke diersoorten

Bosmuis, relmuis en katoenrat

24.1

Appellanten betogen dat het Adviescollege bij de beantwoording van de vraag of de soorten bosmuis, relmuis en katoenrat scoren op de risicofactor LG1 (zoönose) ten onrechte soorten uit wildvang tot uitgangspunt heeft genomen in plaats van uit gevangenschap. Op grond van wet- en regelgeving is het verboden die soorten uit het wild te houden en te vangen. Daarnaast is het op grond van strenge importregels onmogelijk dat geïmporteerde soorten uit het wild zoönose mee kunnen brengen. Daarbij komt dat de katoenrat volgens appellanten geen soort is die in Europa in het wild voorkomt. Voor het importeren van de katoenrat van buiten de EU in Nederland gelden dus zeer strenge importregels van quarantaine op grond van onder meer enkele verordeningen. Hierdoor is het nagenoeg onmogelijk dat een katoenrat afkomstig uit wildvang met zoönose wordt geïmporteerd in Nederland.

24.2

Volgens de minister komt de soort bosmuis vrijwel overal in Nederland voor. Wildvang is dus ook voor amateurs heel eenvoudig. De oorsprong van gehouden bosmuizen valt daardoor volgens hem niet te controleren.

De relmuis komt volgens de minister ten noorden van de Pyreneeën en in alle landen van West-Europa ten zuiden en ten oosten van Nederland voor. Relmuizen bezoeken ook menselijke woningen en zijn eenvoudig te vangen. Wildvang is dus ook voor amateurs heel eenvoudig. De oorsprong van gehouden relmuizen valt daardoor volgens de minister ook niet te controleren.

De katoenrat komt volgens de minister voor in de zuidelijke Verenigde Staten en is drager van een gevaarlijk hantavirus. Het kan niet worden uitgesloten dat wildvangdieren Nederland bereiken. Het is weliswaar mogelijk te onderzoeken of een dier uit wildvang afkomstig is dan wel in gevangenschap geboren is, bijvoorbeeld door middel van isotopenonderzoek en onderzoek van de darmflora, maar deze dure en tijdrovende methode wordt in de praktijk nauwelijks ingezet, zeker niet in minder welvarende landen.

24.3

Het College is van oordeel dat het Adviescollege bij de beantwoording van de vraag of de soorten bosmuis en relmuis scoren op de risicofactor LG1 (zoönose) de soorten afkomstig uit wildvang tot uitgangspunt heeft mogen nemen. Deze soorten komen voor in het wild in Nederland en in Nederland omringende landen. Wildvang van deze soorten valt daarmee niet uit te sluiten. De oorsprong van deze soorten valt daardoor niet te controleren.

24.4

Het College is van oordeel dat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom bij de beantwoording van de vraag of de soort katoenrat scoort op de risicofactor LG1 (zoönose) is uitgegaan van de soort afkomstig uit wildvang. De minister heeft in zijn brief van
2 oktober 2025 namelijk erkend dat de soort katoenrat in Nederland niet voorkomt, maar uitsluitend buiten de EU. De soort katoenrat wordt dus hoogstens geïmporteerd. Zoals onder 17.3 is overwogen dient de minister er vanwege de geldende EU-regelgeving van uit te gaan dat dieren niet afkomstig zijn uit wildvang, tenzij ze in de EU in het wild voorkomen en gevangen kunnen worden. De minister heeft zijn besluitvorming in zoverre niet mogen baseren op het advies van het Adviescollege. Het bestreden besluit is voor zover de minister daarbij de beslissing tot het niet aanwijzen van de soort katoenrat heeft gehandhaafd onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

24.5

Het betoog slaagt deels.

Tanzaniaanse grasrat, koesoegrasrat, relmuis, veeltepelmuis, Europese dwergmuis, huismuis, cactusmuis, witvoetmuis, rots grondeekhoorn

25 Het betoog van appellanten dat het Adviescollege bij de beantwoording van de vraag of deze negen soorten scoren op de risicofactor LG1 (zoönose) de soorten afkomstig uit gevangenschap tot uitgangspunt had moeten nemen slaagt niet. Appellanten hebben niet voldoende concreet onderbouwd dat deze door hen genoemde soorten in Nederland of omringende landen niet in het wild voorkomen. De soort huismuis is overigens met het Besluit huis- en hobbydierenlijst aangewezen als soort die gehouden mag worden.

6 Evenredigheidsbeginsel

26.1

Appellanten betogen verder dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

26.2

Het College overweegt dat de bevoegdheid omtrent het aanwijzen van diersoorten als soorten die gehouden mogen worden niet discretionair van aard is. Het betreft een gebonden bevoegdheid. Als een diersoort aan de criteria voor aanwijzing als bedoeld in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd voldoet, moet de minister namelijk besluiten tot het aanwijzen van die diersoort. Anders is sprake van strijd met artikel 36 van Pro het VWEU. Als niet aan die criteria is voldaan, geldt het omgekeerde. De minister moet in dat geval besluiten tot het niet aanwijzen van de diersoort. Er is dus geen ruimte voor een belangenafweging. Aan een toets aan het (geschreven) evenredigheidsbeginsel dat is opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb komt het College daarom niet toe.

26.3

Een toets aan het ongeschreven evenredigheidsbeginsel is alleen mogelijk aan de hand van de criteria zoals die zijn uiteengezet in de uitspraak van het College van 23 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) (Stalbrand). Strijd met dat beginsel is uitsluitend aan de orde als sprake is van bijzondere omstandigheden die het besluit zozeer onevenwichtig maken dat van de beoordelingscriteria die zijn opgenomen in artikel 1.4, eerste lid, van het Bhd had moeten worden afgeweken.

26.4

Het College is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die het niet aanwijzen van beoordeelde diersoorten in dit geval zozeer onevenwichtig maken dat het tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Het College overweegt hiertoe dat appellanten niet per niet aangewezen diersoort bijzondere omstandigheden naar voren hebben gebracht op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat de uitkomst, het niet aanwijzen ervan, onevenredig nadelig is. Het beroep dat appellanten op het ongeschreven evenredigheidsbeginsel hebben gedaan slaagt dus niet.

7.Overige beroepsgronden

27 Uit al de voorgaande overwegingen volgt dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, behalve ten aanzien van de beslissingen inzake enkele individuele diersoorten, zoals besproken in de paragrafen 4 en 5.

VII. Besluit van 16 juni 2025

28 Met het besluit van 16 juni 2025, nummer WJZ/94322013, heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur artikel 1 van Pro het Besluit huis- en hobbydierenlijst gewijzigd (Staatscourant 2025, nummer 20372). Het besluit houdt voor zover van belang in dat alleen de gedomesticeerde varianten van de soorten bruine rat, goudhamster, huismuis en Mongoolse gerbil worden aangewezen als soorten die gehouden mogen worden. Appellanten hebben in hun aanvullende beroepschrift van 14 juli 2025 (ook) gronden aangevoerd tegen dit besluit dat hangende hun beroep is genomen.

29 Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of het besluit van 16 juni 2025 is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb waarop het beroep van appellanten van rechtswege mede betrekking heeft. Het College beantwoordt die vraag ontkennend.

Met het Besluit huis- en hobbydierenlijst zijn de soorten bruine rat, goudhamster, huismuis en Mongoolse gerbil aangewezen als soorten die gehouden mogen worden, zonder dat daarbij in artikel 1 een Pro onderscheid is gemaakt tussen de wilde en de gedomesticeerde variant ervan. Beide varianten moeten dus worden geacht te zijn aangewezen bij dat besluit.

Het beroep van appellanten richt zich niet tegen de vier beslissingen tot het aanwijzen van deze soorten als zodanig. Uit wat onder 4.4 is overwogen volgt dat de dertig positieve beslissingen tot het aanwijzen van diersoorten, waaronder dus deze vier, geen onderdeel uitmaken van het geding. Omdat het beroep van appellanten niet ziet op de aanwijzing van deze vier diersoorten, kan het beroep van appellanten niet op de voet van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking hebben op een besluit dat strekt tot het wijzigen van deze vier beslissingen. Tegen het besluit van 16 juni 2025, meer in het bijzonder tegen de vier individuele daarin vervatte beslissingen tot het niet (langer) aanwijzen van de wilde variant van de vier soorten, staat daarom bezwaar open. De griffier van het College zal het aanvullende beroepschrift van appellanten van 14 juli 2025 voor zover daarin gronden zijn aangevoerd tegen het besluit van 16 juni 2025, gelet op het bepaalde in artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Awb, daarom ter behandeling als bezwaarschrift doorzenden aan de minister.

VIII. Slotsom

30 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover de minister daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van de soorten dromedaris, jak, chinchilla, Russische dwerghamster en katoenrat heeft gehandhaafd. Het College zal de minister opdragen in zoverre binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.

IX. Proceskosten en griffierecht

31 Omdat het beroep gegrond is, zal het College de minister veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten. Het College zal de minister voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep veroordelen tot een bedrag van in totaal € 2.802,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting, 0,5 punt voor het inbrengen van een schriftelijke zienswijze in reactie op de brief van de minister van 2 oktober 2025 en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).

32 Het College zal de minister daarnaast opdragen het betaalde griffierecht van € 371,- aan appellanten te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover de minister daarbij de beslissingen tot het niet aanwijzen van de soorten dromedaris, jak, chinchilla, Russische dwerghamster en katoenrat heeft gehandhaafd;

- draagt de minister op binnen een termijn van dertien weken na de datum van verzending van deze uitspraak in zoverre nieuwe besluiten op de bezwaren van appellanten te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;

- veroordeelt de minister in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.802,-;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan appellanten te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.L. Verbeek en
mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2026.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart

Bestuurlijke toetsing en vernietiging besluit niet-aanwijzing bepaalde diersoorten op huis- en hobbydierenlijst

Uitspraak

Grofmazigheid beoordeling en aantal en weging risicofactoren en -categorieën

4 Domesticatie

5 Overige specifieke diersoorten

6 Evenredigheidsbeginsel

7.Overige beroepsgronden