Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 24/20, 24/21, 24/46 en 24/51
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2025 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] ( [naam 1] )
(gemachtigde: R.H.M. Reuver),
[naam 2] B.V., te [plaats 2] ( [naam 2] )
(gemachtigde: mr. A.K. van der Vis),
Maatschap [naam 3] , te [plaats 3] ( [naam 3] )
(gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
Maatschap [naam 4] ,te [plaats 4] ( [naam 4] )
(gemachtigde: R. Scholten),
samen aangeduid als: de landbouwers,
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. M.C. Sluijmer)
Procesverloop
24/20
Met het besluit van 18 augustus 2023 (primair besluit) heeft de minister aan [naam 1] meegedeeld dat de aanmelding voor de basispremie, de extra betaling voor de eerste veertig hectare en de eco-regeling voor 2023 te laat is ontvangen. Om die reden kan [naam 1] voor het jaar 2023 geen steun aanvragen op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
Met het besluit van 1 december 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
24/21
Met het besluit van 18 augustus 2023 (primair besluit) heeft de minister aan [naam 2] meegedeeld dat de aanmelding voor de basispremie, de extra betaling voor de eerste veertig hectare en de eco-regeling voor 2023 te laat is ontvangen. Om die reden kan [naam 2] voor het jaar 2023 geen steun aanvragen op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
Met het besluit van 24 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 2] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
24/46
Met het besluit van 18 augustus 2023 (primair besluit) heeft de minister aan [naam 3] meegedeeld dat de aanmelding voor de basispremie, de extra betaling voor de eerste veertig hectare en de eco-regeling voor 2023 te laat is ontvangen. Om die reden kan [naam 3] voor het jaar 2023 geen steun aanvragen op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
Met het besluit van 28 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 3] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
24/51
Met het besluit van 18 augustus 2023 (primair besluit) heeft de minister aan [naam 4] meegedeeld dat de aanmelding voor de basispremie, de extra betaling voor de eerste veertig hectare en de eco-regeling voor 2023 te laat is ontvangen. Om die reden kan [naam 4] voor het jaar 2023 geen steun aanvragen op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023.
Met het besluit van 1 december 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[naam 4] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Alle zaken
De zitting was op 25 september 2024. De zaken zijn gelijktijdig behandeld samen met zaak 24/89. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de landbouwers en van de minister. Van de zijde van [naam 2] is tevens verschenen [naam 5] . Van de zijde van [naam 3] is tevens verschenen [naam 6] . Van de zijde van [naam 4] zijn tevens verschenen [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] .
In zaak 24/89 wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over vier zaken van landbouwers die zich in het eerste aanvraagjaar hebben aangemeld voor steun op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, die per 1 januari 2023 in werking is getreden. De aanmeldingen van de vier landbouwers voor het aanvraagjaar 2023 zijn na de uiterste aanmelddatum ontvangen. De minister heeft zich daarom in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat de landbouwers voor 2023, vanwege de te late aanmeldingen, geen steun op grond van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) kunnen aanvragen. Het College oordeelt dat de minister voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat met het stellen van een uiterste datum voor de aanmelding legitieme doelen worden gediend. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat een landbouwer zijn aanmelding vóór die uiterste datum, in dit geval 15 juni 2023, had moeten indienen om voor GLB-steun in aanmerking te komen. Het College is echter van oordeel dat het in de specifieke gevallen van deze landbouwers niet als tijdig aanmerken van de aanmeldingen leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Dit vanwege het uitzonderlijke samenstel van omstandigheden in het aanvraagjaar 2023. Aan de financiële belangen van de landbouwers dient meer gewicht te worden toegekend dan aan het algemene belang dat de minister dient, vanwege de technische en communicatieve problemen in de aanmeldfase, de wisselende uiterste aanmelddata en de relatief geringe termijnoverschrijdingen. De minister had gelet hierop toepassing moeten geven aan de in de regeling opgenomen hardheidsclausule. Het College zal de beroepen daarom gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de primaire besluiten herroepen.
Overwegingen
De invoering van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 en het feitelijke verloop van de aanmeldfase
1.1
Per 1 januari 2023 zijn twee nieuwe Europese GLB-verordeningen in werking getreden:
- Verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van Verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013;
- Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
1.2
Pijlers van deze nieuwe GLB-verordeningen zijn het meer resultaatgericht en marktgericht maken van het GLB en het ondersteunen en versterken van duurzaamheid en milieubescherming. Op grond van deze verordeningen beschrijven lidstaten de nationale invulling van het GLB 2023 in een Nationaal Strategisch Plan (NSP), dat door de Europese Commissie wordt goedgekeurd.
1.3
Nederland heeft de definitieve versie van het NSP voor formele goedkeuring ingediend op 30 september 2022. Vervolgens is de nationale invulling van de GLB-verordeningen neergelegd in een ministeriële regeling, gepubliceerd in Staatscourant 2022 nr. 29696, van 8 november 2022, namelijk de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 november 2022, nr. WJZ/22031065, houdende de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor wat betreft de rechtstreekse betalingen en de conditionaliteiten (Uitvoeringsregeling GLB 2023).
1.4
Met de Uitvoeringsregeling GLB 2023 zijn de regels rondom het aanvragen van GLB-steun ten opzichte van eerdere jaren veranderd. Paragraaf 10 van de toelichting in de Staatscourant luidt voor zover van belang als volgt:
“Om het aanvraagproces maximaal te kunnen ondersteunen […] wordt het aanvraagproces opgeknipt in twee stappen: een aanmelding (voorafgaand aan het aanvraagjaar) en een vooraf gecontroleerde aanvraag. Hierdoor worden fouten in de aanvraag voorkomen en dat zal minder sancties tot gevolg hebben. Gedurende het jaar ontvangt de aanvrager van RVO informatie over welke prestaties RVO wel en niet heeft geconstateerd en dat leidt vervolgens tot een vooraf gecontroleerde aanvraag. Aanpassingen leiden niet meer tot kortingen of sancties, de betaling geschiedt op basis van de uitgevoerde prestatie. De aanmelding bevat een opgave van de regelingen waar de aanvrager aan mee gaat doen en tevens het concept bouwplan en de voorgenomen eco-maatregelen voor het betreffende aanvraagjaar. De aanmelding is de basis voor de controles die vanuit de EU zijn voorgeschreven […] aangevuld met risicogerichte controles op basis van programmatisch handhaven en verantwoord vertrouwen worden ingericht volgens de nationale kaders. Gedurende het aanvraagjaar wordt de aanvrager zo goed mogelijk begeleid naar een foutloze aanvraag. […] Wat gelijk blijft is de peildatum van 15 mei, dat is het moment waarop geen percelen en landschapselementen meer toegevoegd kunnen worden aan de aanvraag. Op dat moment wordt op basis van de RVO registers bepaald wie de beschikking heeft over een perceel of een landschapselement.”
1.5
De Uitvoeringsregeling GLB 2023 bevat, voor zover van belang voor de zaken die hier aan de orde zijn, een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (oud), zoals de introductie van een nieuwe eco-regeling, het meetellen van landschapselementen als subsidiabele hectare en het integreren van randvoorwaarden en vergroeningsmaatregelen in ‘conditionaliteiten’. Hierover is in de toelichting in de Staatscourant onder meer opgenomen:
“[…] Paragraaf 5 Eco-regeling
De eco-regeling is een nieuw instrument onder de rechtstreekse betalingen. Doel ervan is om boeren te belonen voor investeringen in de leefomgeving. De investeringen moeten bijdragen aan de vijf ecodoelen; klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit, zoals opgenomen in het NSP op basis van Verordening (EU) nr. 2021/2115. […] Uitgangspunt bij het ondersteunen van deze transitie is een verschuiving van basispremie naar doelgerichte betalingen, met flexibiliteit voor de boer en zijn of haar omgeving om hun eigen weg naar duurzaamheid te kiezen. […] De activiteiten in de eco-regeling gaan verder dan de conditionaliteiten en zijn hier een aanvulling op. In 2023 worden er 22 eco-activiteiten opengesteld. […] Wanneer een landbouwer voldoet aan de subsidievoorwaarden, inclusief het puntensysteem, kan de aanvrager in aanmerking komen voor een vergoeding op het niveau van brons, zilver, of goud. [...] De landbouwer ontvangt een vast eenheidsbedrag per hectare. Het tarief brons bedraagt € 60, het tarief zilver bedraagt € 100, het tarief goud bedraagt € 200. [...]
[...] Paragraaf 9 Subsidiabele hectare
Nieuw is dat in deze GLB-periode ook landschapselementen op of grenzend aan landbouwareaal, die ter beschikking van de landbouwer staan, worden gerekend tot de subsidiabele hectare [...]. Het beleid hieromtrent is erop gericht om het behoud van landschapselementen i.c. niet-productieve elementen te stimuleren ten faveure van de biodiversiteit en het beschermen van cultuurhistorisch landschap. [...]
Naast houtige elementen en waterelementen als hoofdcategorieën van landschapselementen wordt ook een aantal elementen als categorie overige onderscheiden. Tot deze laatste restcategorie worden ook ruigtes op landbouwpercelen gerekend. Dit zijn kleine lapjes grond op een landbouwareaal, die niet worden gebruikt voor het telen van een gewas maar wel bijdragen aan de biodiversiteit op het perceel. Ook schouwpaden worden tot overige landschapselementen gerekend en zijn daarmee dus tevens subsidiabel. […] Verder is nieuw dat natte teelten als landbouwproductie worden aangemerkt en daarmee ook tot de subsidiabele hectare worden gerekend. […]
[...] Paragraaf 11 Conditionaliteiten
De inzet van het GLB is bij te dragen aan een land- en tuinbouw sector die kan voorzien in veilig, gezond en betaalbaar voedsel waarbij in de productie rekening wordt gehouden met milieu, dierenwelzijn en dierengezondheid. Vanaf 2005 komen landbouwers alleen in aanmerking voor rechtstreekse betalingen als ze voldoen aan uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) op deze terreinen en de normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond (GLMC’s). Dit pakket normen en eisen werden de randvoorwaarden genoemd. Deze randvoorwaarden worden in het nieuwe GLB ‘conditionalteit’ genoemd en worden, met enkele aanpassingen, gecontinueerd.”
1.6
Voorafgaand aan de publicatie van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 heeft de minister in een brief van 3 oktober 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 28 625, nr. 343) aangekondigd dat de aanmeldperiode voor het jaar 2023 zal worden aangepast. Hierin schrijft de minister onder meer:
“Het definitieve kader voor het NSP komt op een moment dat boeren hun bouwplannen voor volgend jaar veelal al hebben gemaakt. Dit zorgt voor onzekerheid bij zowel de boeren als de uitvoeringsorganisaties. Vooral de benodigde aanpassing van de ICT op de nieuwe situatie van de bufferstroken vraagt veel tijd van RVO, tot in februari.
Inzet voor de uitvoering van het nieuwe GLB was dat de aanmelding vervroegd zou worden. Voorzien was dat per 1 oktober met een nieuwe versie van de simulatietool aanvragers in de eigen RVO-omgeving hun situatie voor 2023 konden simuleren […]. Gezien het late moment van besluitvorming van de kaders is deze tijdlijn voor 2023 niet meer haalbaar. Daarom wordt er meer tijd genomen voor de voorbereiding op de ecoregeling en het ANLb. De aanmelding voor de basisbetaling en eco-regeling zal daarom eenmalig van 1 maart tot en met 15 mei via de Gecombineerde Opgave plaatsvinden. […] Door de extra tijd die definitieve besluitvorming over het ingediende NSP heeft gevraagd, zal de definitieve simulatietool niet eerder dan begin februari 2023 beschikbaar zijn. Dit maakt het moeilijk voor bijvoorbeeld de akkerbouw om nu al de noodzakelijke keuzen te maken. [...]
Landschapselementen
In het GLB wordt in 2023 […] de landschapskaart in gebruik genomen. Dit is een registratie van landschapselementen op of direct grenzend aan agrarisch areaal. Hierdoor kunnen deze elementen in aanmerking komen voor de basisinkomenssteun en kan er via de eco-regeling een vergoeding voor beheer worden gegeven. De landschapskaart en de nieuwe onderdelen in het NSP zorgen voor een aanzienlijke aanpassing in de werkwijze en beschikbare informatie in 2023. Het in gebruik nemen van de landschapskaart vraagt bij aanvang van deze GLB-periode een extra administratieve handeling van de aanvragers, afhankelijk van het aantal percelen dat een aanvrager in gebruik heeft. […]
Verlicht sanctieregime
De korte voorbereidingstijd en de hierboven beschreven aanpassingen zorgen voor een grotere kans op administratieve fouten bij de aanvragers. Ook kunnen boeren op dit moment al keuzen gemaakt hebben die niet volledig aansluiten bij wat er in het GLB wordt gevraagd. Onzekerheid hierover kan de ambitie voor ecoregeling en ANLb verminderen. Daarom wordt voorgesteld om 2023 als leerjaar te zien en voor zowel het ANLb, de ecoregeling als basisinkomen steun te werken op basis van verantwoord vertrouwen en te kijken waar dat in 2023 in het sanctieregime kan worden toegepast. Een boer kan immers niet gehouden worden aan eisen waarvan hij niet tijdig op de hoogte was. Hierdoor wordt door middel van controles wel vastgesteld wat niet goed is geregistreerd, maar volgt daar in het eerste jaar niet altijd een sanctie op. […]”
1.7
In een kamerbrief met kenmerk DGA-EIA/ 2254601 van 14 november 2022, kort na de publicatie van de Uitvoeringsregeling GLB 2023, deelt de minister, voor zover van belang, het volgende mee:
“De late afronding van het NSP zorgt voor een beperkte tijd in de voorbereiding naar deze transitie die het GLB beoogt. Ik besef dat hierdoor onzekerheid en zorg bij boeren en collectieven ontstaat. Er zijn mogelijk reeds wintergewassen ingezaaid en bestellingen voor pootgoed geplaatst. Daarom wil ik voor dit nieuwe stelsel het jaar 2023 zien als leerperiode. […]
Nieuwe voorwaarden
In het GLB zitten ook de nodige veranderingen. Ik snap dat boeren daaraan moeten wennen. Daarbij zijn de voorwaarden laat bekend geworden waardoor de tijd voor voorbereiding beperkt is. In het eerste jaar zullen bij het niet voldoen aan nieuwe voorwaarden of de nieuwe GLMC’s in principe waarschuwingen worden gegeven, geen sancties. Dit geeft de kans te wennen aan het systeem. […]
Extra aandacht ingangsjaar 2023
Omdat de aanpassingen in het GLB in een korte tijdspanne gerealiseerd worden, zal mijn ministerie in overleg met RVO treden om te kijken of er nog situaties zijn waar de late bekendmaking van de voorwaarden, de complexe samenhang van regels, of onjuiste registratie in de RVO-systemen voor niet-nakoming zouden kunnen zorgen. Indien die situaties er zijn wil ik in overleg met de sector kijken naar goede oplossingen. [...]
Communicatie […]
In de brief van 3 oktober bent u geïnformeerd over de tussenversie van de simulatietool die begin november in een geactualiseerde versie door RVO gepubliceerd zou worden. Ik moet uw Kamer laten weten dat het vanwege technische complicaties niet is gelukt de simulatietool in een voor de boer voldoende bruikbare versie begin november beschikbaar te maken. De publicatie van deze tussenversie is met circa een maand vertraagd. Alle inspanningen zijn erop gericht de definitieve versie van de simulatietool vanaf februari 2023 beschikbaar te hebben. Ik realiseer mij dat de latere tussenversie geen goed nieuws is voor de boer. Het geven van duidelijkheid over het NSP heeft mijn volle aandacht en de simulatietool is een belangrijk instrument om deze duidelijkheid te geven.”
1.8
In een kamerbrief met kenmerk DGA-EIA/ 26939641 van 18 april 2023, kondigt de minister een wijziging van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 aan. Daarbij is de periode van indiening van de Gecombineerde opgave (waarvan de aanmelding voor steun in 2023 op grond van het GLB 2023 deel uitmaakte) verlengd tot en met 15 juni 2023. In de brief is samengevat het volgende weergegeven:
“[...] Door de introductie van nieuwe onderdelen is er bij boeren en adviseurs dit jaar de nodige onrust over het werk dat de opgave met zich brengt en over onvolkomenheden in gehanteerde kaarten. Gelet daarop heb ik besloten boeren en adviseurs meer tijd te geven door de periode van indiening dit jaar eenmalig te verlengen tot en met 15 juni 2023.
Achtergrond
Het invullen van de Gecombineerde Opgave vraagt dit jaar meer werk doordat:
- er een nieuwe periode van het GLB begonnen is, dat vraagt meer uitzoekwerk voor o.a. de aangepaste voorwaarden en nieuwe eco-regeling. De eco-regeling wordt daarbij als ingewikkeld ervaren;
- dit jaar voor het eerst de landschapselementen worden geregistreerd;
- boeren voor het eerst te maken krijgen met de bufferstroken uit zowel het GLB als de bufferstrokenregeling (mestwetgeving);
- er late besluitvorming in Brussel plaatsvond over het GLB-NSP en er late duidelijkheid was over de bufferstrokenregeling, waardoor er ook voor RVO beperkte tijd was voor de voorbereidingen en zij niet de gebruikelijke ondersteuning aan boeren konden geven.
[…] Desalniettemin zijn er uitdagingen geweest en bleken op momenten de systemen traag te zijn en was het klantcontact niet altijd bereikbaar. Zo was de site enige tijd onbereikbaar door een Ddos-aanval.”
1.9
Op 6 juni 2023 heeft de minister aan [naam 1] , [naam 3] en [naam 4] een e-mail verstuurd met - voor zover relevant - de volgende inhoud:
“U heeft zich in de Gecombineerde opgave aangemeld voor de eco-regeling. Door technische problemen zag u misschien een verkeerde gehaalde waarde (brons, zilver of goud).
U heeft percelen opgegeven met eco-activiteiten. In de opgave kunt u nu de punten en gehaalde waarde zien die horen bij uw ingevulde gegevens. De technische problemen zijn opgelost. Om de juiste punten en waarde te zien moet u wel uw percelen controleren en opslaan. […]
Heeft u uw percelen opnieuw opgeslagen? Verstuur dan uw opgave opnieuw. […] Na 15 juni 2023 mag u geen eco-activiteiten meer toevoegen.”
1.1
In een kamerbrief met kenmerk DGA/ 27649459 van 8 juni 2023, dus twee dagen na de in 1.9 weergegeven e-mails, deelt de minister het volgende mee:
“De afgelopen dagen is bij veel boeren onrust ontstaan bij het doen van hun Gecombineerde Opgave. De oorzaak was een fout in de online systemen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) die ertoe leidde dat aanvragers van de eco-regeling een verkeerde eindberekening kregen te zien. Hierdoor zijn helaas veel boeren in onzekerheid gebracht. Nadat de RVO de fout in zijn systeem opmerkte, is 6 juni jl. een e-mail gestuurd naar alle boeren die zich hebben aangemeld voor de eco-regeling. […] Het nieuwe GLB, dat 1 januari jl. van kracht werd, heeft veel nieuwe elementen zoals de eco-regeling en de landschapselementen. […] Ik realiseer me dat deze nieuwe onderdelen in de Gecombineerde Opgave voor boeren en hun adviseurs veel extra administratieve inzet vraagt. Om die reden heb ik in april 2023 al besloten de sluitingsdatum voor het doen van de opgave te verlengen van 15 mei tot 15 juni 2023 om zo aanvragers meer tijd te geven. Dat een technische fout nu leidt tot het verzoek aan aanvragers van de eco-regeling om hun percelen opnieuw te bevestigen en mogelijk aanpassingen te maken betreur ik. Boeren hebben al veel flexibiliteit getoond en het valt me zwaar om opnieuw extra inspanningen van hen te vragen. Om deels hieraan tegemoet te komen, geef ik boeren die in de Gecombineerde Opgave hebben aangegeven dat ze aan de eco-regeling deelnemen, na de sluiting van de gecombineerde opgave op 15 juni twee extra weken om aanpassingen te doen. […] Dat betekent dat alleen aanvragers van de eco-regeling tot 30 juni 2023 de tijd krijgen om eco-activiteiten toe te voegen. […] Ik hecht eraan te benadrukken dat geen enkele aanvrager benadeeld wordt waar het gaat om de te ontvangen GLB-subsidie voor eco-activiteiten. […] Ook zullen administratieve fouten in het aanvraagproces kunnen worden hersteld tot 30 november 2023, zonder dat er sprake is van sancties.”
1.11
De minister heeft de aanmeldingen van de landbouwers ontvangen op 28 juni 2023 ( [naam 1] ), 19 juni 2023 ( [naam 2] ), 16 juni 2023 ( [naam 3] ) en 27 juni 2023 ( [naam 4] ). De minister heeft de aanmeldingen niet geaccepteerd omdat deze na 15 juni 2023 zijn ontvangen. Dat betekent dat zij in de aanvraagperiode van 15 oktober tot en met 30 november 2023 geen (toewijsbare) aanvraag van steun op grond van het GLB 2023 hebben kunnen doen.
Wettelijk kader
2.1
Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 – voor zover en ten tijde van belang - doet een landbouwer die aanspraak maakt op betalingen als bedoeld in artikel 2, eerste of tweede lid, hiertoe in de periode van 15 oktober tot en met 30 november voorafgaand aan het aanvraagjaar een aanmelding. Op grond van het zevende lid doet de landbouwer die in aanvraagjaar 2023 aanspraak wil maken op betalingen hiertoe, in afwijking van het eerste lid, in de periode van 1 maart tot en met 15 juni 2023 een aanmelding.
2.2
Op grond van artikel 48 (hardheidsclausule) van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 kan de minister afwijken van onder meer artikel 10, eerste en zevende lid, voor zover de toepassing van deze artikelleden gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Artikel 48 biedt Pro de minister volgens de toelichting de grondslag om in uitzonderlijke omstandigheden af te wijken van de in dit artikel genoemde bepalingen.
Standpunten van partijen
3.1
De landbouwers stellen, onder meer, dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule en de bestreden besluiten in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel. Zij voeren daartoe het volgende aan. Gedurende het invullen van de Gecombineerde opgave (GO) is bij de landbouwers veel verwarring ontstaan. Regelingen en termijnen werden meermalen aangepast. De systemen liepen vaak vast. Door technische storingen moest het intekenen van landschapselementen vaak opnieuw en waren er problemen met kaartlagen. De RVO was slecht bereikbaar. De landbouwers hebben veel tijd geïnvesteerd in het invullen van de opgave, terwijl het voorjaar ook een drukke periode is voor de landbouwbedrijven. [naam 1] , [naam 3] en [naam 4] hebben op 6 juni 2023 een e-mail van de minister ontvangen waarin de minister schrijft dat zij zich hebben aangemeld voor de eco-regeling. Zij dachten op grond van dit bericht dat hun aanmelding al was geregistreerd door de minister. [naam 2] heeft op 13 juni 2023 nog contact gehad met medewerkers van de minister, waarbij zij heeft gemeld door storingen niet verder te kunnen met de GO. Met de brief van 8 juni 2023 heeft de minister gecommuniceerd dat de termijn voor het registreren van activiteiten voor de eco-regeling was verruimd tot uiterlijk 29 juni 2023. De landbouwers zijn ervan uitgegaan dat zij tot die datum de gelegenheid hadden om aanpassingen te doen in hun GO. Dat hun aanmeldingen te laat zouden zijn was hen door de verwarrende communicatie van de minister onvoldoende duidelijk. Ook heeft de minister er in diverse stukken op gewezen dat 2023 een leerjaar was, dat bij fouten van de aanvragers coulance zou worden betracht en dat geen sancties zouden worden opgelegd. Door het niet kunnen aanvragen van GLB-steun in aanvraagjaar 2023 lopen de landbouwers aanzienlijke inkomsten mis. Dat staat volgens hen niet in verhouding tot het te dienen doel van de aanmeldtermijn, in dit geval het twee weken eerder kunnen starten met een deel van de controles.
3.2
De minister stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding is voor het toepassen van de hardheidsclausule en dat de besluiten ook niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Hij heeft daaraan het volgende ten grondslag gelegd. Het doel van het hanteren van een uiterste datum voor indiening van de aanmelding is om voldoende tijd te realiseren voor het uitvoeren van de noodzakelijke controles tussen de aanmeld- en de aanvraagfase. Ook kunnen de tarieven van de steun volgens het nieuwe systeem pas worden vastgesteld als de aanmeldingen bekend zijn. Met de verlenging van de aanmeldtermijn van 15 mei naar 15 juni heeft de minister al een generieke coulance verleend. Voor verdergaande individuele coulance bestaat geen aanleiding. De minister accepteert late aanmeldingen alleen als sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. In dat geval past de minister de hardheidsclausule uit artikel 48 van Pro de Uitvoeringsregeling GLB 2023 toe. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hij voor de toepassing van de hardheidsclausule een afwegingskader hanteert. Daarbij heeft hij erop gewezen dat het Unierecht een strikt overmachtskader hanteert en dat de hardheidsclausule niet moet worden gezien als een ingang om dat kader te verbreden. Bij de vraag of sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden betrekt de minister het gehele individuele feitencomplex. De minister heeft ongeveer 550 te late aanmeldingen ontvangen in 2023. In enkele gevallen zijn deze alsnog geaccepteerd op grond van de hardheidsclausule. Bij de landbouwers in de onderhavige zaken was geen sprake van bijzondere, individuele omstandigheden. Zij hebben ruimschoots de gelegenheid gehad om tijdig hun GO in te dienen. De minister betreurt dat de e-mail van 6 juni 2023 ook is verstuurd aan landbouwers die nog geen aanmelding hadden gedaan, maar stelt zich op het standpunt dat de landbouwers zelf hadden moeten weten of zij al een aanmelding hadden ingediend. Zij mochten de e-mail daarom niet opvatten als een bevestiging van aanmelding.
Beoordeling
4.1
De Uitvoeringsregeling GLB 2023 is een ministeriële regeling die de nationaalrechtelijke invulling geeft aan de per 1 januari 2023 in werking getreden Europese GLB-verordeningen. De keuze voor het opknippen van het aanmeldproces in twee stappen, de daarvoor geldende termijnen en het opnemen van een hardheidsclausule zijn nationaalrechtelijke keuzes van de minister geweest.
4.2
Met het stellen van een uiterste datum voor het indienen van een aanmelding voor steun over 2023 op grond van het GLB worden meerdere legitieme doelen gediend, zoals volgt uit de toelichting op de Uitvoeringsregeling GLB 2023, weergegeven onder 1.4, en de nadere toelichting door de minister, weergegeven onder 3.2. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat een landbouwer zijn aanmelding binnen de aanmeldtermijn, in dit geval uiterlijk op 15 juni 2023, moet hebben ingediend om voor GLB-steun over 2023 in aanmerking te komen. Het College is echter van oordeel dat het als niet tijdig aanmerken van de aanmeldingen in de specifieke en uitzonderlijke gevallen van deze landbouwers leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.3
Zoals blijkt uit de onder 1.1 tot en met 1.11 weergegeven gang van zaken kende de aanmeldingsfase in 2023 een chaotisch verloop, waarbij meermaals de regelgeving en de termijnen zijn aangepast en zich technische problemen, storingen en bereikbaarheidsproblemen voordeden. De minister heeft ook veelvuldig gecommuniceerd dat het aanvraagjaar 2023 gezien moet worden als leerjaar waarbij onduidelijkheden en administratieve fouten niet worden gesanctioneerd. Drie landbouwers – [naam 1] , [naam 3] en [naam 4] – hebben op 6 juni 2023 een e-mail ontvangen waarin abusievelijk stond dat zij zich al hadden aangemeld voor de eco-regeling. Hoewel zij hieruit niet zonder meer mochten afleiden dat de minister hun aanmelding had geregistreerd, heeft deze e-mail wel bijgedragen aan de verwarring rondom de aanmelding en de daarvoor geldende termijn. [naam 2] heeft op 13 juni 2023 telefonisch contact gehad met medewerkers van de minister omdat hij vanwege een storing niet verder kon met zijn aanmelding. Op 8 juni 2023, kort voor de uiterste aanmelddatum 15 juni 2023, heeft de minister voor activiteiten in het kader van de eco-regeling nog een extra termijn voor indiening van de GO van twee weken gegeven, dus tot en met 29 juni 2023. De landbouwers zijn ervan uitgegaan dat zij tot en met die datum hun aanmelding nog konden afmaken en verzenden. Anders dan de minister heeft aangevoerd, hoefde het door de verwarrende communicatie en de eerdere bereikbaarheidsproblemen, storingen en technische problemen voor de landbouwers niet zonder meer duidelijk te zijn dat de verlenging van de termijn alleen gold voor degenen die al een aanmelding voor de eco-regeling hadden ingevoerd. Alle vier de landbouwers hebben voor 29 juni 2023 hun aanmeldingen gedaan. De minister heeft de aanmeldingen variërend van één tot dertien dagen na 15 juni 2023 ontvangen. De voor het stellen van de aanmeldtermijn van doorslaggevend belang zijnde controle- en tariefvaststellingsdoelen van de minister zijn hierdoor, gelet op de korte termijnoverschrijding, in geringe mate beperkt. Het College kent daarom in deze gevallen aan het door de minister gediende algemene belang (de zojuist genoemde doelen van de gestelde aanmeldtermijn) een beperkt gewicht toe. Daartegenover staan de door de minister zelf gecreëerde onduidelijkheid over de aanmeldtermijn, storingen in de technische mogelijkheden om de aanmelding te doen en het grote belang van de GLB-steun voor de bedrijfsvoering van de landbouwers. In deze specifieke gevallen moet daarom aan het financiële belang van de landbouwers aanzienlijk meer gewicht worden toegekend dan aan het algemene belang dat de minister dient. Het niet als tijdig aanmerken van de aanmeldingen van de landbouwers leidt onder deze omstandigheden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.4
Gelet op de in de regeling opgenomen hardheidsclausule is de minister bevoegd om in het geval dat toepassing van artikel 10, zevende lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard, daarvan af te wijken. Uit 4.3 volgt dat daarvan in de gevallen van de landbouwers sprake is. Naar het oordeel van het College leiden de onder 4.3 vermelde omstandigheden tot de conclusie dat de primaire besluiten niet in stand kunnen blijven. In het kader van de finale geschilbeslechting ziet het College daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en deze besluiten te herroepen.
Conclusie
5.1
Het College zal de beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en de primaire besluiten herroepen.
5.2
Het College zal de minister veroordelen in de door de landbouwers gemaakte proceskosten. Het College stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand per zaak vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,-). Ook zal het College de minister opdragen het betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het College:
in zaak 24/20:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 1 december 2023 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit van 18 augustus 2023;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [naam 1] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.814,-,
in zaak 24/21:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 24 november 2023 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit van 18 augustus 2023;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [naam 2] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 2] tot een bedrag van € 1.814,-,
in zaak 24/46:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 november 2023 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit van 18 augustus 2023;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [naam 3] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 3] tot een bedrag van
€ 1.814,-,
in zaak 24/51:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 1 december 2023 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
- herroept het primaire besluit van 18 augustus 2023;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [naam 4] te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 4] tot een bedrag van
€ 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2025.
w.g. H.L. van der Beek w.g. M. Pier