ECLI:NL:CBB:2025:571 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke boete voor overtredingen van de Meststoffenw...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/201

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [woonplaats] (vennootschap)(gemachtigde: mr. J. van Groningen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 januari 2024, 23/524, in het geding tussen

de vennootschap

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)

Procesverloop in hoger beroep

De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank
Oost-Brabant van 9 januari 2024 (aangevallen uitspraak; niet gepubliceerd).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De zitting was op 24 juli 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

Grondslag van het geschil

1.1

De vennootschap voerde ten tijde van belang een intermediaire onderneming, die (organische) meststoffen verhandelde, vervoerde en/of opsloeg. De bestuurder en algemeen directeur van de vennootschap, [naam 2] ( [naam 3] ), is tevens bestuurder van [naam 4] B.V, die op haar beurt weer bestuurder is van [naam 5] B.V. ( [naam 3] B.V.). De bedrijfsactiviteiten van [naam 3] B.V zien op het opfokken en/of houden van pluimvee. De vennootschap en [naam 3] B.V. zijn op hetzelfde adres gevestigd.

1.2

Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben over de periode van 1 januari 2017 tot en met 23 oktober 2018 een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door de vennootschap. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 4 februari 2019 (rapport van bevindingen).

1.3

Met het besluit van 5 november 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan de vennootschap voor een achttal overtredingen boetes opgelegd tot een totaalbedrag – na matiging – van € 19.191,60. Het rapport van bevindingen is ten grondslag gelegd aan het boetebesluit. De beboete overtredingen zien op:

1.
Het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht voor dierlijke meststoffen

De vennootschap heeft hier niet aan voldaan, omdat 1.334 kg fosfaat uit haar mestopslag niet is verantwoord (boete € 13.206,60);

2.
Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens

De vennootschap heeft de niet meer voor mestopslag in gebruik zijnde silo met registratienummer [nummer 1] niet (tijdig) afgemeld (boete € 270,-);

3.
Het niet volledig bijhouden van een inzichtelijke administratie per onderneming voor mestopslag

De vennootschap heeft het administratieve formulier (H1-staat) van de mestopslagruimte met registratienummer [nummer 2] niet volledig bijgehouden, nu daarop de data ontbreken waarop de aan- en afvoer plaatsvond en de hoeveelheden meststoffen die zijn aan- en afgevoerd (boete € 180,-);

4.
Het niet aanbrengen of aanbrengen van een onjuist registratienummer per

opslagruimte voor meststoffen

De vennootschap heeft op geen van beide gedeelten van de geregistreerde mestopslagruimte met nummer [nummer 2] een registratienummer aangebracht (boete

€ 270,-);

5.
Het niet of niet op juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met behulp van

apparatuur voor Automatische Gegevens Registratie/Global Positioning System (AGR/GPS-apparatuur) door de vervoerder

Van het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) met nummer [nummer 3]
(laad- en losdatum 20 juli 2018) zijn de vervoersgegevens niet vastgelegd met behulp van AGR/GPS-apparatuur (boete € 270,-);

6.
De apparatuur zoals genoemd in artikel 53 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) functioneert niet op adequate wijze tijdens

het vervoer van dierlijke meststoffen

Bij negen transporten drijfmest in 2018 staat vaste mest in plaats van vloeibare mest en staat in het AGR/GPS-register op deze VDM's geen combinatienummer geregistreerd. Daarnaast is geconstateerd dat bij in totaal 26 transporten dierlijke meststoffen in 2018, de AGR/GPS-apparatuur kennelijk niet adequaat heeft gefunctioneerd (boete € 4.725,-);

7.
Het niet elektronisch indienen van de gegevens van het VDM door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen

De vennootschap heeft twee VDM’s in 2018 niet gemeld aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Daarnaast is het VDM met nummer [nummer 3] (laad- en losdatum 20 juli 2018) niet geregistreerd bij de RVO (boete € 90,-);

8.
Gegevens elektronisch indienen van een niet volledig VDM door de vervoerder

Op de VDM's met de nummers [nummer 4] en [nummer 5] (transportdatum

19 juli 2018), waarop de vennootschap als afnemer staat vermeld, ontbreekt het registratienummer ( [nummer 2] ) van de bij de vennootschap voor mestopslag in gebruik zijnde silo (boete € 180,-).

1.4

Met zijn besluit van 24 juni 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het door de vennootschap tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het boetebesluit in stand gelaten.

Aangevallen uitspraak

2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen de beslissing op bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de minister aan de vennootschap voor de hierboven onder 1.3 genoemde overtredingen terecht boetes opgelegd. Voor (verdere) matiging van de opgelegde boetes zag de rechtbank geen aanleiding.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

De overtredingen

3 De vennootschap kan zich niet vinden in de beoordeling door de rechtbank. De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Het College zal hierna de hogerberoepsgronden beoordelen aan de hand van de overtredingen.

De verantwoordingsplicht

4.1

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315, en de daar onder 4.2 aangehaalde jurisprudentie) is in artikel 14 van de Msw een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd (zie ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41). Dat neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan.

4.2

In het als bijlage bij het boetebesluit gevoegde ‘Toelichtend rapport bij boeteberekening’ is uiteengezet hoe de minister aan de hand van de VDM’s de aan- en afvoer heeft berekend voor de silo met nummer [nummer 1] (vaste mest) en voor de silo met nummer [nummer 2] (vloeibare mest). Op basis van die berekeningen is de minister tot de conclusie gekomen dat de vennootschap de afvoer van in totaal 1.334 (397 plus 937) kg fosfaat uit de silo’s niet heeft verantwoord. Daarvoor is aan de vennootschap een – met 10% gematigde – boete opgelegd van € 13.206,60.

4.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:

“4.1. Voor zover eiseres meent dat in dit geval sprake is van het feitelijk transporteren (van mest) binnen één bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerst lid, aanhef en onder s, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Ubm), volgt de rechtbank haar hierin niet gelet op het volgende. Vaststaat dat het hier aan de orde zijnde landbouwbedrijf [naam 5] B.V. als zodanig apart staat geregistreerd bij RvO. Ook eiseres staat afzonderlijk bij RvO geregistreerd en wel als intermediaire onderneming. Genoemde bedrijven zijn ook afzonderlijk geregistreerd bij de Kamer van Koophandel en hebben een eigen bedrijfsvoering en administratie. Gelet op het voorgaande gaat het om twee verschillende bedrijven. Daarbij is niet bepalend dat [naam 3] de eigenaar is van deze bedrijven, hij de werkzaamheden verricht voor deze bedrijven en zij op hetzelfde adres zijn gevestigd. Nu het gaat om twee verschillende bedrijven en vaststaat dat eiseres de hier aan de orde zijnde mest heeft afgevoerd van haar bedrijf naar dat van [naam 5] B.V., is op eiseres de verantwoordingsplicht als bedoeld in artikel 14 van de Msw van toepassing. Vaststaat dat eiseres voor deze afvoer van mest geen VDM’s heeft opgemaakt. Voor zover eiseres meent dat zij (toch) aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan, omdat [naam 5] B.V. in RvO heeft geregistreerd dat deze ongeveer 300 m3 mest heeft gebruikt en dat de eindvoorraad per 31 december 2018 2.366 kg fosfaat bedraagt, volgt de rechtbank eiseres ook hierin niet. De minister heeft er terecht op gewezen dat het systeem van vervoersbewijzen een essentieel instrument is om de dierlijke meststromen in de gehele keten – van producent tot eindgebruiker – te kunnen volgen. Met de voorschriften met betrekking tot VDM’s wordt bewerkstelligd dat de intermediair verantwoordelijk is voor de correcte bemonstering van de vracht en de administratieve verantwoording van een mesttransport en dat een betrouwbare koppeling wordt gelegd tussen het te analyseren mestmonster, het VDM en de desbetreffende vracht (zie ook artikel 53 van het Ubm). Dat inzicht wordt niet verkregen met de enkele opgave van [naam 5] B.V. in RvO dat zij in 2018 ongeveer 300 m3 mest heeft gebruikt en dat de eindvoorraad per 31 december 2018 2.366 kg fosfaat bedraagt. Dat inzicht heeft eiseres ook niet met alternatieve bewijsmiddelen onderbouwd. […] De beroepsgrond slaagt niet.

4.2.

Dat sprake is van verontschuldigbare dwaling volgt de rechtbank niet. Het had eiseres voldoende duidelijk moeten zijn dat zij meststoffen afvoerde naar een ander bedrijf en dat zij hiervoor VDM’s had moeten opmaken. De minister heeft er terecht op gewezen dat eiseres als professionele onderneming binnen de agrarische sector moet worden geacht op de hoogte te zijn van de toepasselijke wet- en regelgeving. De beroepsgrond slaagt niet.”

4.4

In hoger beroep heeft de vennootschap, net als bij de rechtbank, betoogd dat 300 m3 mest uit de mestopslag van de intermediaire onderneming is afgevoerd naar het landbouwbedrijf voor eigen gebruik. De vennootschap heeft er in dit verband op gewezen dat zowel de vennootschap als [naam 3] B.V. geëxploiteerd wordt door [naam 3] , een kleine ondernemer, en dat rekening moet worden gehouden met de onderlinge verwevenheid tussen beide bedrijven. Deze omstandigheden zijn namelijk de reden dat voor de afvoer van de

300 m3 mest uit de silo geen VDM is ingevuld. Wat betreft de (hoogte van de) opgelegde boete vindt de vennootschap dat die niet in verhouding staat tot de aard van de overtreding, nu het slechts gaat om een formaliteit. Weliswaar is de 300 m3 mest getransporteerd zonder een VDM en zonder AGR/GPS-apparatuur, maar de percelen waarop de mest is aangewend zijn wel verantwoord en daarmee ook 1.334 kg fosfaat. Er had dan ook moeten worden volstaan met een waarschuwing. Verder heeft de rechtbank het (subsidiaire) beroep op dwaling ten onrechte afgewezen. Het was voor de vennootschap niet duidelijk dat de 300 m3 mest werd afgevoerd naar een ander bedrijf nu zij het als één bedrijf ziet.

4.5

De vennootschap heeft op de zitting erkend dat een wettelijke grondslag ontbreekt om hier te kunnen spreken van één bedrijf. Verder kan het College zich vinden in wat de rechtbank heeft overwogen en geoordeeld en maakt deze overwegingen tot de zijne. Hieraan voegt het College nog toe dat in de toepasselijke wet- en regelgeving geen steun is te vinden voor de stelling van de vennootschap dat de minister hier had moeten volstaan met een waarschuwing. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens

5 Op de zitting heeft de minister aangegeven dat hij de voor het niet (tijdig) afmelden van de silo met registratienummer [nummer 1] (met 10% gematigde) opgelegde boete van € 270,- niet langer handhaaft. Het gevolg hiervan zal hierna in overweging 11 worden besproken.

Het niet volledig bijhouden van een inzichtelijke administratie (H1-staat) per onderneming voor mestopslag

6.1.1

In hoofdstuk VII van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) zijn de administratieve verplichtingen voor intermediairs opgenomen, waaronder het per onderneming bijhouden van een inzichtelijke administratie. Op grond van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit bevat de administratie de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen waarbij de datum waarop de aan- en afvoer plaatsvond wordt aangegeven. In onderdeel b van het tweede lid is bepaald dat de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke mestopslagruimte zijn aan- en afgevoerd in de administratie moeten worden vermeld, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.

6.1.2.

Op grond van artikel 46, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onderdeel b, van het Uitvoeringsbesluit, bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Dat formulier is de zogenoemde H1-staat. Op grond van het tweede lid van artikel 46 van de Uitvoeringsregeling kunnen in plaats van het in het eerste lid bedoelde formulier andere gegevensdragers worden gebruikt, onder de voorwaarde dat daarbij dezelfde berekeningswijze wordt gehanteerd als bij gebruik van het in het eerste lid bedoelde formulier, het geval zou zijn geweest.

6.2

Het rapport van bevindingen vermeldt dat de toezichthouders hebben vastgesteld dat op de door de vennootschap – voor het jaar 2018 – verstrekte H1-staat van de mestopslagruimte (silo) met nummer [nummer 2] alleen de analysedatum en de hoeveelheden fosfaat zijn vermeld. Zowel de hoeveelheden meststoffen die zijn aan- en afgevoerd, als de datum waarop de aan- en afvoer plaatsvond ontbreken. Daarmee wordt volgens de minister niet voldaan aan de verplichting van het per kalenderjaar bijhouden van een inzichtelijke administratie en hij heeft de vennootschap hiervoor een – met 10% gematigde – boete van
€ 180,- opgelegd.

6.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“6.1. De rechtbank stelt voorop dat een intermediaire onderneming een wettelijke verplichting heeft om een inzichtelijke administratie bij te houden en dat die administratie in ieder geval gegevens moet bevatten over de data van de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen en de data waarop de aan- en afvoer plaatsvonden. Niet in geschil is dat de aan- en afvoerdata en de hoeveelheden meststoffen die zijn aan- en afgevoerd op de H1-staat ontbreken. Daarmee staat vast dat eiseres niet aan haar wettelijke verplichtingen heeft voldaan. Het betoog van eiseres dat de relevante gegevens kunnen worden afgeleid uit de ingevulde VDM’s en uit de met de AGR/GPS aangeleverde gegevens miskent dat de verplichting om een inzichtelijke administratie bij te houden in het leven is geroepen uit controledoeleinden en daarmee een zelfstandige betekenis en functie heeft. De beroepsgrond slaagt niet.”

6.4

De vennootschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet is meegegaan in haar betoog dat de op de H1-staat ontbrekende gegevens volgen uit de ingevulde VDM’s en uit de met de AGR/GPS-apparatuur aangeleverde gegevens. Ook zonder de ontbrekende gegevens op de H1-staat kan daarmee een goede controle worden uitgevoerd. Dat maakt het opleggen van een boete onevenredig; een waarschuwing was hier op zijn plaats geweest.

6.5

Het College sluit zich aan bij de hiervoor weergegeven overweging van de rechtbank en maakt ook deze tot de zijne. Zonder nadere onderbouwing valt niet in te zien dat, zoals de vennootschap stelt, hier bijzondere omstandigheden spelen die de opgelegde boete onevenredig maken dan wel dat de minister hier met een waarschuwing had moeten volstaan. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Het niet aanbrengen van een juist registratienummer per opslagruimte voor meststoffen

7.1

Op grond van artikel 49, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling worden op de opslagruimten voor meststoffen de door de minister verstrekte registratienummers aangebracht, op zodanige wijze dat het nummer steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar is.

7.2

De toezichthouders van de NVWA hebben tijdens een controlebezoek op 23 oktober 2018 geconstateerd dat op de mestopslagruimte, die bij de RVO geregistreerd staat met nummer [nummer 2] , geen registratienummer was aangebracht. De mestopslag was verdeeld in twee delen, maar op beide ontbrak het registratienummer. De minister heeft erop gewezen dat het een verplichting is om, voor identificatie van de afzonderlijke mestopslagruimten, een door de RVO verstrekt registratienummer op de mestopslagruimte aan te brengen. Het registratienummer moet zo zijn aangebracht dat het steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar is. Nu dat registratienummer ontbreekt, is aan de vennootschap een – met 10% gematigde – boete opgelegd van € 270,-.

7.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“7.1. De rechtbank volgt eiseres niet. Een intermediaire onderneming heeft een wettelijke verplichting om de door de minister verstrekte registratienummers ter identificatie van de afzonderlijke opslagruimten op zodanige wijze aan te brengen dat deze steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar zijn. De rechtbank stelt vast dat [naam 3] tijdens de zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat hij geen registratienummer heeft ontvangen – en zelf een bord heeft vervaardigd en aangebracht. De rechtbank acht die verklaring niet aannemelijk, omdat deze verklaring eerst tijdens de zitting is afgelegd, terwijl eiseres eerder in de zienswijze heeft toegelicht dat zij een nummer op de mestopslag heeft bevestigd. Die toelichting duidt er juist op dat zij wel (van de minister) een registratienummer heeft ontvangen. Verder heeft eiseres haar stelling dat het nummer door vandalen is verwijderd niet onderbouwd met bijvoorbeeld een aangifte. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiseres na de (gestelde) verwijdering (door vandalen) van het nummer geen nieuw registratienummer bij de minister heeft aangevraagd. De beroepsgrond slaagt niet.”

7.4

De vennootschap is het hiermee niet eens. Zij heeft haar stelling dat het registratienummer door vandalen van de mestopslagruimte is verwijderd niet met een aangifte onderbouwd, omdat het overbelaste politieapparaat niet zit te wachten op een dergelijke aangifte. Daarbij komt dat die aangifte alleen de verklaring van de aangever zou bevatten en dat de juistheid daarvan niet kan worden gecontroleerd. De verklaring van [naam 3] op de zitting bij de rechtbank moet als niet relevant worden gezien. [naam 3] is niet dagelijks bij de mestopslagruimte aanwezig, waardoor het mogelijk is dat het nummer tijdens het controlebezoek ontbrak. Maar dat betekent niet dat de vennootschap daarvan een verwijt kan worden gemaakt en haar daarvoor een boete moet worden opgelegd.

7.5

Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank er terecht op gewezen dat op de vennootschap een wettelijke verplichting rust om de door de minister verstrekte registratienummers ter identificatie van de afzonderlijke opslagruimten op zodanige wijze aan te brengen dat deze steeds duidelijk zichtbaar en leesbaar zijn. Vast staat dat het registratienummer ontbrak. De vennootschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar ten aanzien daarvan geen verwijt valt te maken. Over het wel of niet hebben ontvangen van een registratienummer zijn namens de vennootschap wisselende verklaringen afgelegd. Dat het registratienummer door vandalen zou zijn weggenomen is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet onderbouwd, terwijl dit ook niet wegneemt dat de vennootschap ervoor dient te zorgen dat een, ongeacht om welke reden, ontbrekend registratienummer direct wordt vervangen. Dat de vennootschap na het signaleren van het ontbreken van het registratienummer een nieuw registratienummer bij de minister heeft aangevraagd is ook in de procedure bij het College niet gebleken. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

De apparatuur zoals genoemd in artikel 53 van de Uitvoeringsregeling functioneert niet op adequate wijze tijdens het vervoer van dierlijke meststoffen

8.1

Op grond van artikel 54, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling vindt het vervoer van

dierlijke meststoffen uitsluitend plaats, indien de in artikel 53 bedoelde apparatuur, zijnde

AGR-apparatuur, zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert.

8.2

De NVWA heeft geconstateerd dat in 2018 van 26 transporten van dierlijke meststoffen de apparatuur als bedoeld in artikel 53 van de Uitvoeringsregeling kennelijk niet adequaat heeft gefunctioneerd. Van een storingsmelding als bedoeld in het tweede lid van artikel 54 van de Uitvoeringsregeling is niet gebleken. Daarnaast heeft de NVWA vastgesteld dat in totaal voor meerdere vrachten drijfmest, waarvan negen transporten in 2018, de
AGR-berichten in de Geo-Explorer worden weergegeven als vaste mest in plaats van als vloeibare mest. Tevens staat in het AGR/GPS-register bij deze VDM's geen combinatienummer geregistreerd. Voor deze in het jaar 2018 vastgestelde (35) overtredingen heeft de minister – na matiging met 50% van het totaalbedrag plus matiging met 10% – een boete opgelegd van in totaal € 4.725,-.

8.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“8.1. Niet in geschil is dat 9 transporten drijfmest met de AGR/GPS-apparatuur waren geregistreerd als zijnde vaste mest en dat in het AGR/GPS-register op de VDM’s geen combinatienummer staat geregistreerd. Ook is niet in geschil dat tijdens 26 transporten dierlijke meststoffen de apparatuur niet adequaat heeft gefunctioneerd. Daarmee staat vast dat eiseres 35 maal artikel 53 van de Urm heeft overtreden. De stelling van eiseres dat de AGR/GPS-apparatuur is gerepareerd toen eiseres bekend was met de problemen aan de apparatuur, kan niet worden gevolgd. Op de zitting bij de rechtbank heeft de minister onbetwist toegelicht dat als de AGR/GPS-apparatuur niet adequaat functioneert er direct een storingsmelding op het scherm verschijnt waarop alle informatie van de storing wordt vermeld. Hieruit volgt dat eiseres niet direct na een storingsmelding de apparatuur heeft laten maken. Voor zover eiseres stelt dat het onevenredig is dat de minister voor hetzelfde probleem een afzonderlijke boete heeft opgelegd, wijst de rechtbank erop dat uit het boetebesluit en bestreden besluit blijkt dat elke vracht afzonderlijk beboetbaar is, maar dat de minister een matiging van 50% heeft toegepast omdat deze overtredingen in een administratief onderzoek zijn vastgesteld. De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat geen sprake is van een voortdurende overtreding die als éénmalig kan worden aangemerkt. Dit omdat de transporten en daarmee de overtredingen niet op dezelfde tijd en plaats hebben plaatsgevonden. De beroepsgrond slaagt niet.”

8.4

Volgens de vennootschap heeft de rechtbank ten onrechte als vaststaand feit aangenomen dat zij deze 35 overtredingen heeft begaan. De rechtbank heeft verzuimd rekening te houden met de omstandigheid dat de vennootschap na het zien van de storingsmelding in het scherm, de AGR/GPS-apparatuur binnen bekwame tijd heeft laten repareren door de fabrikant. Ook het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van een voortdurende overtreding die als eenmalig kan worden aangemerkt, vindt de vennootschap onbegrijpelijk. Het zijn namelijk niet de verschillende tijdstippen van de transporten, maar het gebrekkig zijn van de AGR/GPS-apparatuur dat de overtreding heeft veroorzaakt.

Op de zitting heeft de vennootschap gewezen op een vergelijkbare zaak waarin ook dergelijke overtredingen bij een administratief onderzoek voor de eerste keer werden geconstateerd en de minister de boete met 90% heeft gematigd.

8.5.1

De vennootschap heeft ook in hoger beroep niet betwist dat in 2018 bij 26 transporten van dierlijke meststoffen de AGR/GPS-apparatuur kennelijk niet adequaat heeft gefunctioneerd en dat bij negen transporten drijfmest vaste mest staat in plaats van vloeibare mest, alsook dat in het AGR/GPS-register op de bijbehorende VDM's geen combinatienummer staat geregistreerd.

8.5.2

Het College is met de rechtbank van oordeel dat de vennootschap niet kan worden gevolgd in haar stelling dat zij na het zien van de storingsmelding de AGR/GPS-apparatuur terstond heeft laten repareren. Stukken die deze stelling onderbouwen, zoals bijvoorbeeld een factuur van de fabrikant met daarop de uitgevoerde werkzaamheden en de datum waarop die zouden zijn uitgevoerd, ontbreken in het dossier. Verder heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat geen sprake is van een eenmalige, voortdurende overtreding. De (26) transporten – en daarmee de overtredingen – hebben niet op dezelfde tijd en plaats plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van het College van 18 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:364, onder 6.6). In zoverre slaagt de hogerberoepsgrond niet.

8.5.3

Op de zitting heeft de minister bevestigd dat in een zaak met vergelijkbare overtredingen de boete met 90% is gematigd en dat die matiging ook voor de vennootschap geldt. Dit betekent dat het (oorspronkelijke) boetebedrag van € 10.500,- met 90% dient te worden gematigd. In zoverre slaagt de hogerberoepsgrond. Het College stelt vast dat matiging met 90% leidt tot een boetebedrag van € 945,-. Hierbij is – na een matiging met 90%
– rekening gehouden met het door de minister gevoerde beleid om de boete te verlagen met 10% als de beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden.

Het niet elektronisch indienen van de gegevens van het VDM door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen

9.1

Op grond van het eerste lid van artikel 64 van de Uitvoeringsregeling moeten de op het VDM ingevulde gegevens door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister worden ingediend.

9.2

De NVWA heeft vastgesteld dat de vennootschap meerdere VDM’s, waarvan twee in 2018, niet heeft gemeld aan de RVO. Verder is de toezichthouder gebleken dat het VDM met nummer [nummer 3] , dat zich bevond in een door de vennootschap aan de NVWA toegestuurd pakket, niet geregistreerd was bij RVO en dat daarvan ook geen
AGR/GPS-bericht bekend was. Voor de twee in 2018 niet bij RVO gemelde VDM’s, en het niet bij RVO geregistreerde VDM met nummer [nummer 3] , heeft de minister – na matiging met 90% van het totaalbedrag plus matiging met 10% – een boete opgelegd van in totaal
€ 90,-.

9.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“9.1. De rechtbank volgt dit standpunt niet. Eiseres is als vervoerder verantwoordelijk voor het uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer elektronisch indienen van een VDM. Dat eiseres de elektronische indiening van VDM’s aan een derde heeft overgedragen, ontslaat haar niet van haar eigen verantwoordelijkheid. Het is aan eiseres om deze derde adequaat te instrueren om te voorkomen dat die derde handelingen verricht die eiseres als overtredingen kunnen worden aangerekend. Van dergelijke instructies is niet gebleken. Daarbij komt dat de minister onbetwist heeft gesteld dat eiseres in haar digitale administratie bij de minister zelf ook kon nagaan of de meldingen door de derde juist en tijdig waren gedaan. Dat eiseres dat heeft nagelaten en alleen heeft vertrouwd op de door haar ingeschakelde derde, komt dan ook voor eigen rekening en risico. De beroepsgrond slaagt niet.”

9.4

De vennootschap voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het feit dat de vennootschap de elektronische indiening van VDM's aan een derde (ROBA) heeft overgedragen, haar niet ontslaat van haar eigen verantwoordelijkheid. Wat betreft de overweging van de rechtbank dat het aan de vennootschap is om die derde goed te instrueren, merkt de vennootschap op dat zij zich bij het inschakelen van ROBA niet alleen heeft laten leiden door de professionaliteit van ROBA, maar ook voor de geleverde diensten heeft betaald. Daaruit volgt dat de vennootschap duidelijke instructies heeft gegeven.

9.5

Het College laat in het midden of wel of geen sprake is geweest van het geven van duidelijke instructies. Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat fouten van een dienstverlener voor rekening en risico komen van diegene namens wie gehandeld wordt, in dit geval de vennootschap (zie onder andere de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:292). Voor de gevolgen van de door ROBA niet bij de RVO gemelde en/of geregistreerde VDM’s, blijft de vennootschap dan ook zelf verantwoordelijk.

Gegevens elektronisch indienen van een niet volledig VDM door de vervoerder

10.1

De verplichting om op grond van het eerste lid van artikel 64 van de Uitvoeringsregeling de op het VDM ingevulde gegevens door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister moeten worden ingediend houdt ook in dat deze gegevens volledig moeten zijn.

10.2

De NVWA heeft geconstateerd dat de VDM's met de nummers [nummer 4] en [nummer 5] door de vennootschap zijn geregistreerd, maar dat daarbij verzuimd is het nummer ( [nummer 2] ) van de mestopslag waarin de vrachten zijn gelost te vermelden. Aan de vennootschap is, wegens het ontbreken van het nummer van de mestopslagruimte op twee VDM’s, een boete opgelegd voor het niet volledig opmaken van een elektronisch VDM. De boete bedraagt – na matiging met 50% van het totaalbedrag plus matiging met 10% – in totaal € 180,-.

10.3

De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“10.1. Niet in geschil is dat 2 vrachten dierlijke mest zijn gelost in de mestopslag met nummer [nummer 2] en dat op de elektronisch ingediende VDM’s het silonummer van deze vrachten ontbrak. Het ontbreken van een silonummer op een elektronisch ingediend VDM valt onder de verplichting dat een VDM volledig (en naar waarheid) moet worden opgemaakt en elektronisch (tijdig) bij de minister wordt ingediend.12 De tijdens de zitting besproken uitspraak van het CBb van 26 april 2022 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak lag immers de rechtsvraag voor of sprake is van een overtreding in het geval dat de onvolledigheid van een elektronisch ingediende VDM is gebaseerd op een onvolledig ingevuld fysieke VDM. In dat geval oordeelde het CBb dat er geen wettelijke verplichting bestaat om bij de elektronische indiening van het VDM wel de ontbrekende gegevens in te vullen. Die situatie doet zich hier echter niet voor. Eiseres heeft voor 2 vrachten op het fysieke VDM het silonummer vermeld, maar heeft verzuimd om alle gegevens gelijkluidend bij RVO elektronisch in te dienen. Daardoor heeft eiseres niet voldaan aan het vereiste van het elektronisch volledig indienen van een VDM. Van excessief formalisme is geen sprake. De minister stelt terecht dat het vanuit controlemotieven noodzakelijk is om de meststromen te kunnen volgen. Bovendien is het boetebedrag van deze 2 overtredingen ook met 50% gematigd. De beroepsgrond slaagt niet.”

10.4

De vennootschap handhaaft haar standpunt dat hier sprake is van excessief formalisme, omdat uit de aanwezige stukken duidelijk volgt in welke mestopslagruimte de twee vrachten zijn gelost. Dat, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, haar geen beroep toekomt op de uitspraak van het College van 26 april 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:189), omdat de elektronisch bij de RVO ingediende VDM’s niet volledig waren ingevuld, is voor de vennootschap niet te bevatten.

10.5

De rechtbank heeft gemotiveerd uiteengezet hoe zij tot haar oordeel is gekomen dat de vennootschap niet heeft voldaan aan het vereiste van het elektronisch volledig indienen van een VDM. De rechtbank heeft daarbij met juistheid geoordeeld dat de aangehaalde uitspraak van 26 april 2022 hier niet opgaat. In de zaak die tot die uitspraak heeft geleid was zowel het papieren als het elektronische VDM niet volledig ingevuld. De op beide VDM’s ingevulde gegevens kwamen, anders dan in de voorliggende zaak, echter wel met elkaar overeen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Conclusie

11 Uit wat hiervoor onder 5 en 8.5.3 is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de overtreding ‘Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens’ en de hoogte van de boete moet worden vernietigd. Daarmee komt het totaalbedrag van de boete voor (nu nog) zeven overtredingen op € 16.824,-. Het College vindt die boete passend en geboden. Toepassing van het beleid van de minister om de boete wegens overschrijding van de beslistermijn (in de bestuurlijke fase) te verlagen met 10%, leidt tot een boetebedrag van € 15.141,60 (€ 16.824,- minus € 1.682,40).

Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn

12.1

Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.

12.2

In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

12.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 27 augustus 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met een jaar en ongeveer twee maanden overschreden.

12.4

Gelet op het gegeven dat de boetes wegens het overschrijden van de beslistermijn in de bestuurlijke fase al met 10% zijn gematigd (zie hiervoor onder 11), ziet het College geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het boetebedrag (voor eerdere matiging), met een maximum van € 2.500,- (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, onder 7.4). Hoewel 5% van het boetebedrag van € 16.824,- neerkomt op € 841,20 is, rekening houdend met een maximum van € 2.500,- en met het hiervoor berekende matigingsbedrag van € 1.682,40, nog plaats voor een aanvullende matiging van € 817,60 (€ 2.500,- minus € 1.682,40) voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (in dit geval met ongeveer twee maanden), wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet aanleiding om de boete verder te matigen met 5%, wat dus neerkomt op een bedrag van € 841,20. Dit leidt tot een boetebedrag van € 13.482,80 (€ 15.141,60 minus (€ 817,60 plus € 841,20)).

Slotsom

13 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de overtreding ‘Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens’ en de hoogte van de boete. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. Het College zal het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het betrekking heeft op de overtreding ‘Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens’ en de hoogte van de boete, en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 13.482,80 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar.

Proceskosten en griffierecht

14 Het College zal de minister veroordelen in de door de vennootschap in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.922,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Het College zal de minister ook opdragen het door de vennootschap in hoger beroep (€ 559,-, tarief 2024) betaalde griffierecht te vergoeden. In beroep is geen griffierecht geheven.

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de overtreding ‘Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens’ en de hoogte van de boete;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover deze betrekking heeft op de overtreding ‘Het niet of niet naar waarheid doorgeven van wijzigingen in de verstrekte relatiegegevens’ en de hoogte van de boete;
herroept het boetebesluit in zoverre en stelt het bedrag van de boete vast op € 13.482,80;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan de vennootschap te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 4.922,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
21 oktober 2025.

w.g. A. Venekamp w.g. J.M. Baars

Bestuurlijke boete voor overtredingen van de Meststoffenwet door een intermediaire onderneming

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [woonplaats] (vennootschap)(gemachtigde: mr. J. van Groningen)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

Procesverloop in hoger beroep

Grondslag van het geschil

Aangevallen uitspraak

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Beslissing