Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/2019
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2025 in de zaak tussen
[naam 1] Maatschap [naam 2] en [naam 3], te [woonplaats] (maatschap)
(gemachtigde: S.H.L. Roelofs)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. C. Zieleman en mr. M. Leegsma)
Procesverloop
Met het besluit van 16 augustus 2023 heeft de minister de aanvraag van de maatschap om subsidie uit de Regeling Behoud grasland bij afbouw derogatie 2023 (Regeling) afgewezen.
Met het besluit van 7 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Met de brief van 11 april 2025 heeft de minister gereageerd op een door het College gestelde vraag.
De zitting was op 26 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Voor de maatschap waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3].
Overwegingen
1. De maatschap exploiteert een melkveebedrijf. Zij heeft op 14 juni 2023 de Gecombineerde opgave 2023 ingediend. Op 19 juni 2023 heeft de maatschap subsidie aangevraagd op grond van de Regeling en daarbij toestemming gegeven de gegevens uit de Gecombineerde opgave te gebruiken.
2 De minister heeft de subsidieaanvraag afgewezen, omdat de maatschap niet beschikt over een derogatievergunning voor 2023 voor de percelen die buiten een Grondwaterbeschermingsgebied (GWB-gebied) liggen.
3 De maatschap is het niet eens met de afwijzing. Zij voert aan dat uit de toelichting bij de subsidie op de website van de minister niet direct duidelijk wordt dat een landbouwer voor een heel klein deel van zijn areaal ook derogatie had moeten aanvragen. Geen landbouwer zal in de praktijk de Staatscourant lezen, waarin de Regeling is gepubliceerd. Er zijn meer gevallen bekend waarin hetzelfde speelt. De minister had coulance moeten betrachten en de maatschap in de gelegenheid moeten stellen alsnog een derogatieaanvraag in te dienen. De maatschap voldoet voor het overige aan alle voorwaarden. De maatschap wijst er verder op dat de minister uitgaat van 8,86 hectare aan percelen die buiten het GWB-gebied liggen, terwijl het feitelijk gaat om 1,59 hectare, 1,4% van de totale oppervlakte van de percelen van de maatschap. De maatschap verzoekt om toepassing van de menselijke maat.
4.1
De Regeling is op 28 februari 2023 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt 2023, 6727) en de dag daarna in werking getreden. Over het doel van de Regeling staat in de toelichting (Stcrt 2023, 6727, blz. 5) het volgende:
“[…]
Doel van deze subsidiemodule is het ondersteunen van derogatiebedrijven in het opvangen van de gevolgen van de afbouw van derogatie en is erop gericht het areaal grasland van deze bedrijven in de toekomst te behouden ten behoeve van de waterkwaliteit en op die manier bij te dragen aan de verduurzamingstransitie voor de landbouw op het gebied van stikstof, klimaat, waterkwaliteit en natuur. Op grond van deze regeling kunnen subsidies worden verstrekt aan landbouwbedrijven die in 2021 of 2022 een derogatievergunning hadden en opnieuw derogatie aanvragen. Op deze manier worden bedrijven gestimuleerd om ook de komende jaren derogatie aan te vragen. Dit is wenselijk, omdat één van de derogatievoorwaarden is dat 80% van het beschikbare areaal op een bedrijf uit grasland bestaat. Aldus wordt voorkomen dat grasland op deze bedrijven omgezet wordt in bouwland voor de teelt van meer uitspoelingsgevoelige gewassen dan gras. Als hiervoor al toegelicht, heeft het behoud van een aanzienlijk graslandareaal een gunstig effect op de waterkwaliteit, hetgeen aansluit bij de doelen die de Nitraatrichtlijn beoogt te borgen. Daarnaast wordt voorzien in een tijdelijke tegemoetkoming in de extra kosten die deze bedrijven moeten maken door de versnelde afbouw van de derogatie.
[…]”
Doel van deze subsidiemodule is het ondersteunen van derogatiebedrijven in het opvangen van de gevolgen van de afbouw van derogatie en is erop gericht het areaal grasland van deze bedrijven in de toekomst te behouden ten behoeve van de waterkwaliteit en op die manier bij te dragen aan de verduurzamingstransitie voor de landbouw op het gebied van stikstof, klimaat, waterkwaliteit en natuur. Op grond van deze regeling kunnen subsidies worden verstrekt aan landbouwbedrijven die in 2021 of 2022 een derogatievergunning hadden en opnieuw derogatie aanvragen. Op deze manier worden bedrijven gestimuleerd om ook de komende jaren derogatie aan te vragen. Dit is wenselijk, omdat één van de derogatievoorwaarden is dat 80% van het beschikbare areaal op een bedrijf uit grasland bestaat. Aldus wordt voorkomen dat grasland op deze bedrijven omgezet wordt in bouwland voor de teelt van meer uitspoelingsgevoelige gewassen dan gras. Als hiervoor al toegelicht, heeft het behoud van een aanzienlijk graslandareaal een gunstig effect op de waterkwaliteit, hetgeen aansluit bij de doelen die de Nitraatrichtlijn beoogt te borgen. Daarnaast wordt voorzien in een tijdelijke tegemoetkoming in de extra kosten die deze bedrijven moeten maken door de versnelde afbouw van de derogatie.
[…]”
4.2
Eén van de voorwaarden om in 2023 in aanmerking te komen voor subsidie is dat de landbouwer beschikt over een derogatievergunning voor 2023 (artikel 2.19.3, eerste lid, aanhef onder b, van de Regeling). In de toelichting op de Regeling (Stcrt 2023, 6727, blz. 9) staat over deze voorwaarde het volgende:
“[…]
Een landbouwer die in 2021 of 2022 een derogatievergunning had en op het moment van aanvraag van de subsidie een derogatievergunning heeft, kan in aanmerking komen voor subsidie. In het jaar waarvoor de subsidie aangevraagd wordt, moet de subsidieontvanger ingevolge artikel 2.19.7, eerste lid, van de RNES voldoen aan alle derogatievoorwaarden zoals deze zijn opgenomen in paragraaf 1 van hoofdstuk 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Daarnaast geldt vanaf 2024 de voorwaarde dat de landbouwer in het jaar voorafgaand aan de aanvraag van de subsidie een derogatievergunning moet hebben gehad. De subsidie ziet immers op een tegemoetkoming voor de extra kosten die een landbouwer moet maken voor de afname van de mestplaatsingsruimte als gevolg van de afbouw van derogatie en de borging dat ten minste 80% van het bij het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond bestaat uit grasland. Hiervoor is het noodzakelijk dat de landbouwer in het voorgaande jaar een derogatievergunning had. Doordat de derogatiebeschikking in 2022 pas laat bekend is geworden en om die reden het niet voor ieder bedrijf mogelijk was om in 2022 aan de derogatievoorwaarden te voldoen, wordt deze eis niet gesteld voor het eerste jaar van deze subsidieregeling. Bij de voorwaarde dat 80% van het totale areaal van het bedrijf moet bestaan uit grasland, gaat het om alle percelen die feitelijk in gebruik zijn bij het landbouwbedrijf. Dit is dus inclusief de percelen landbouwgrond die in een Natura2000- of GWB-gebied liggen. Hiermee wordt gestimuleerd dat de aanvrager gedurende de hele periode zijn areaal grasland op peil houdt.
[…]”
Een landbouwer die in 2021 of 2022 een derogatievergunning had en op het moment van aanvraag van de subsidie een derogatievergunning heeft, kan in aanmerking komen voor subsidie. In het jaar waarvoor de subsidie aangevraagd wordt, moet de subsidieontvanger ingevolge artikel 2.19.7, eerste lid, van de RNES voldoen aan alle derogatievoorwaarden zoals deze zijn opgenomen in paragraaf 1 van hoofdstuk 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Daarnaast geldt vanaf 2024 de voorwaarde dat de landbouwer in het jaar voorafgaand aan de aanvraag van de subsidie een derogatievergunning moet hebben gehad. De subsidie ziet immers op een tegemoetkoming voor de extra kosten die een landbouwer moet maken voor de afname van de mestplaatsingsruimte als gevolg van de afbouw van derogatie en de borging dat ten minste 80% van het bij het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond bestaat uit grasland. Hiervoor is het noodzakelijk dat de landbouwer in het voorgaande jaar een derogatievergunning had. Doordat de derogatiebeschikking in 2022 pas laat bekend is geworden en om die reden het niet voor ieder bedrijf mogelijk was om in 2022 aan de derogatievoorwaarden te voldoen, wordt deze eis niet gesteld voor het eerste jaar van deze subsidieregeling. Bij de voorwaarde dat 80% van het totale areaal van het bedrijf moet bestaan uit grasland, gaat het om alle percelen die feitelijk in gebruik zijn bij het landbouwbedrijf. Dit is dus inclusief de percelen landbouwgrond die in een Natura2000- of GWB-gebied liggen. Hiermee wordt gestimuleerd dat de aanvrager gedurende de hele periode zijn areaal grasland op peil houdt.
[…]”
5.1
Het College is met de minister van oordeel dat de voorwaarde in de Regeling om in 2023 in aanmerking te komen voor subsidie, inhoudende dat de landbouwer beschikt over een derogatievergunning voor 2023, een geschikt en noodzakelijk middel is om het doel van de subsidie (zoals hiervoor onder 4.1 weergegeven) te verwezenlijken. Dat de landbouwer voor het aanvraagjaar 2023 over een derogatievergunning moet beschikken, betekent dat de landbouwer wordt gestimuleerd om een derogatievergunning aan te vragen en bijgevolg moet voldoen aan de daaraan verbonden voorwaarde dat 80% van zijn landbouwgrond grasland is. Aldus wordt voorkomen dat grasland wordt omgezet in bouwland voor de teelt van meer uitspoelingsgevoelige gewassen dan gras. Dat, zoals het College aan de orde heeft gesteld, voor het aanvraagjaar 2024 de landbouwer in 2023 niet over een derogatievergunning hoefde te beschikken, betekent niet dat die voorwaarde voor het aanvraagjaar 2023 niet geschikt of noodzakelijk is. De minister heeft in zijn brief van 11 april 2025 onder verwijzing naar de bepalingen in de Regeling duidelijk gemaakt dat voor het aanvraagjaar 2024 naast het beschikken over een derogatievergunning in 2024 extra voorwaarden worden gesteld, namelijk dat de landbouwer in 2021 en 2022 beschikte over een derogatievergunning en tevens in 2023 beschikte over 80% grasland. Daarmee is ervoor gezorgd dat de landbouwer voor minstens drie jaren een derogatievergunning had (2021, 2022 en het aanvraagjaar 2024), waarbij tevens in het tussenliggende jaar (2023) voldaan wordt aan de 80%-grasland-eis.
5.2
De maatschap beschikte in 2023 over percelen waarvan ten minste 80% van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond uit grasland bestaat; het grootste deel van deze landbouwgrond ligt in een GWB-gebied en een klein deel daarbuiten. Voor percelen die in GWB-gebied liggen, geldt dat landbouwers hiervoor sinds 2023 geen derogatie meer kunnen krijgen. Voor de percelen die hier buiten liggen echter wel. Dat in dit geval slechts een klein gedeelte van het totale oppervlak aan landbouwgrond buiten een GWB-gebied ligt, maakt de voorwaarde in de Regeling niet onevenwichtig. De maatschap heeft voor 2023 geen derogatie aangevraagd voor de percelen die buiten het GWB-gebied liggen. Daarmee voldoet zij niet aan de hiervoor onder 4.2 weergegeven voorwaarde. Voor het standpunt van de maatschap dat de minister de maatschap had moeten wijzen op de fout in de aanvraag en alsnog in de gelegenheid had moeten stellen om de benodigde derogatieaanvraag te doen, bestaat geen grond. Daarbij komt dat de aanvraagtermijn voor de derogatievergunning zoals bepaald in artikel 25 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (2 maart 2023 tot en met 7 april 2023) ten tijde van de subsidieaanvraag (19 juni 2023) al was verlopen.
5.3
Voor zover de maatschap betoogt dat er onduidelijkheid bestond over de voorwaarden voor het verkrijgen van de subsidie, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Van een professionele marktdeelnemer als de maatschap mag worden verwacht dat zij zich op de hoogte stelt van de geldende wet- en regelgeving. Anders dan de maatschap aanvoert, staat in het op de website weergegeven stroomschema wel degelijk dat als de landbouwer beschikt over percelen buiten Natura 2000/GWG-gebied, een andere route gekozen moet worden (de rode teksten in het stroomschema) dan waarvan de landbouwer is uitgegaan. Van onduidelijkheid van de Regeling zelf of de informatie hierover, is geen sprake.
5.4
Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies bepaalt dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag om subsidie indien de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels. Omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd en geen hardheidsclausule bevat, was de minister gehouden de subsidieaanvraag van de maatschap af te wijzen. Het gaat hier om een gebonden bevoegdheid van de minister.
5.5
Voor zover het betoog van de maatschap zo moet worden opgevat dat artikel 2.19.3, eerste lid, aanhef onder b, van de Regeling in haar geval wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten, moet worden geoordeeld dat dit betoog niet slaagt. In dit geval gaat het om toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden bevoegdheid gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. Beoordeeld moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in dit geval achterwege moet blijven (zie de uitspraak van het College van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190). Van zodanige bijzondere omstandigheden is in het geval van de maatschap niet gebleken.
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.J. Jacobs en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2025.
w.g. A. Venekamp w.g. C.S. de Waal