Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1472
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 30 mei 2023, kenmerken
ROT 21/5548, ROT 21/5549, ROT 21/5690 en ROT 21/5691, in de gedingen tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 30 mei 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4477).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854.
Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 6 oktober 2020, 12 oktober 2020, 2 december 2020 en 3 december 2020 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) inspecties uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspecties hebben de toezichthouders op respectievelijk 19 oktober 2020, 28 oktober 2020, 28 december 2020 en 16 december 2020 rapporten van bevindingen, waarvan een deel voorzien van foto’s, opgemaakt en ondertekend.
1.3
Met twee besluiten van 12 maart 2021 en twee besluiten van 16 april 2021 (boetebesluiten I tot en met IV) heeft de minister aan [naam 1] boetes opgelegd van telkens
€ 5.000,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b, en bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c van de Regeling dierlijke producten.
€ 5.000,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b, en bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c van de Regeling dierlijke producten.
1.4
Met twee besluiten van 21 september 2021 en twee besluiten van 30 september 2021 (bestreden besluiten I tot en met IV), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft de beroepen van [naam 1] gegrond verklaard, de bestreden besluiten I tot en met IV vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft, de boetebesluiten I tot en met IV in zoverre herroepen, de boetes vastgesteld op telkens € 4.750,- en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“ […]
6. Eiseres voert aan dat punt 2, hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 niet iedere condensvorming verbiedt. Het enkele feit dat er condens is geconstateerd betekent niet automatisch dat de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de betreffende bedrijfsruimten niet in orde zouden zijn. Er kunnen immers altijd storingen en andere calamiteiten zijn die kortstondig tot condensvorming leiden. Eiseres vraagt de rechtbank om zo nodig over de uitleg van dit voorschrift een prejudiciële vraag te stellen. Daarbij is condensvorming in deze levensmiddelenbedrijfstak niet te voorkomen; men kan enkel zorgen dat het ontstaan tot een minimum wordt beperkt. Eiseres ziet hiervoor een aanwijzing in hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, dat specifieke eisen stelt aan plafonds en voorschrijft om condens te beperken. Verweerder heeft volstaan met de vaststelling dat er condens aanwezig was, zonder na te gaan of er iets mis is met de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de betreffende ruimten. Dat is onvoldoende voor vaststelling van de overtreding, aldus eiseres.
6.1.
Beboetbaar feit 1 ziet op een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
Naar het oordeel van de rechtbank is deze norm duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Er is geen reden om over de uitleg van deze norm prejudiciële vragen te stellen. Anders dan eiseres stelt, hoeft verweerder voor een vaststelling van een overtreding van dit voorschrift in het algemeen niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Zoals het CBb heeft overwogen in de uitspraak van 29 maart 2022 doet een bepaalde mate van condensvorming immers al veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Weliswaar is niet uitgesloten dat condensvorming een andere oorzaak heeft, bijvoorbeeld een calamiteit die geen verband houdt met de constructie van de ruimte, maar dit dient per geval te worden beoordeeld.
6.2.
Daarnaast is van belang dat het hier gaat om een resultaatsverplichting, zoals het CBb eveneens heeft overwogen. Het betoog van eiseres dat condensvorming in een slachterij niet is te voorkomen, en slechts moet worden beperkt, treft in zoverre geen doel. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II, van Bijlage II, van Verordening 852/2004 waarin, kort gezegd, onder meer staat dat (voorzieningen aan) plafonds zo moeten zijn ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt. Dat er in hoofdstuk II van Bijlage II een specifiek voorschrift is voor plafonds betekent echter niet dat de algemene eisen in hoofdstuk I niet meer gelden. De voorschriften in beide hoofdstukken gelden naast elkaar en sluiten elkaar niet uit. Uit de titels van beide hoofdstukken in Bijlage II volgt dat hoofdstuk I algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen, terwijl in hoofdstuk II specifieke voorschriften zijn opgenomen voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Overigens is in alle vier de zaken (ook) condens vastgesteld in ruimten waar niet direct levensmiddelen werden bereid, behandeld of verwerkt, zoals op een gang en in een karkaskoelcel. Ook daarom heeft verweerder terecht in deze zaken hoofdstuk I van Bijlage II van toepassing geacht.
6.3.
De rechtbank begrijpt dat in een slachterij de vorming van condens niet in alle gevallen geheel te voorkomen is, gelet op de werkzaamheden en temperatuurverschillen tussen ruimten en producten. Dat neemt niet weg dat verweerder, gelet op de voorschriften van Verordening 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van een slachterij mag verlangen dat, indien zich condens op een oppervlak bevindt, zij dit direct verwijdert. Daarbij is ook van belang dat condens op enig moment na het vallen op producten niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen.
7. Eiseres voert aan dat voor overtreding van punt 3, hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 sprake moet zijn van een serieuze potentiële verontreiniging; die moet zodanig zijn dat levensmiddelen niet meer te consumeren zijn en schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Daarvan is in deze gevallen niet gebleken. Eiseres wijst daarbij op het validatieverslag van het onderzoek dat zij heeft laten doen, waaruit blijkt dat contact van condens vanuit de productieomgeving bij eiseres geen chemische, fysische en microbiologische contaminatie van het product veroorzaakt die het ongeschikt maakt voor menselijke consumptie. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat condensdruppels schadelijk zijn voor de volksgezondheid, aldus eiseres.
7.1.
Beboetbaar feit 2 ziet op overtreding van punt 3, van hoofdstuk IX, van Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”
Dit is een ruime norm; het gaat om elke vorm van verontreiniging en van verontreiniging is sprake bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar, zijnde een biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of de toestand van een levensmiddel, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid. Er hoeft niet vast te staan dat een levensmiddel daadwerkelijk verontreinigd is en/of daadwerkelijk niet meer geschikt is voor menselijke consumptie. Verweerder hoeft dit dus ook niet te onderzoeken. Wel moet voldoende vaststaan dat het vlees niet tegen elke vorm van verontreiniging is beschermd.
Verweerder heeft toegelicht dat condensdruppels een voedingsbodem kunnen zijn voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, die door de waterdruppels kunnen worden verspreid. Ook kunnen waterdruppels verontreinigd zijn met chemicaliën. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat vlees waarop druppels condens vallen niet is beschermd tegen iedere vorm van verontreiniging waardoor het ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie.
In het door eiseres ingebrachte validatieverslag ziet de rechtbank geen reden voor een ander oordeel. Dit betreft slechts een beperkt onderzoek van monsters genomen op andere data en plaatsen in het bedrijf dan waar(op) de constateringen in deze vier zaken zijn gedaan. Bovendien blijkt uit dit validatieverslag dat in de onderzochte condens wel degelijk enterobacteriën zijn aangetroffen. In het validatieverslag wordt erop gewezen dat de aangetroffen hoeveelheid onder de normen blijft van Hoofdstuk 2, van Bijlage I, van Verordening 2073/2005, maar dat rechtvaardigt niet de conclusie dat de condens geen gevaar kan zijn als het met vlees in aanraking komt. Die normen zien namelijk niet op de eisen die aan condens of oppervlakken worden gesteld, maar op proceshygiënecriteria die bepalen of de procesbeheersing in een bedrijf moet worden herzien. Ook heeft verweerder er terecht op gewezen dat kolonies enterobacteriën in de condens zich kunnen vermenigvuldigen als ze op dierlijke producten terecht komen.
8. Eiseres betwist dat zij in deze vier zaken de overtredingen heeft begaan. Door haar medewerkers wordt continu gecontroleerd op de aanwezigheid van condens en wordt dit direct verwijderd. Soms is sprake van een calamiteit waardoor condens ontstaat, maar dat is dan niet aan gebreken in de constructie te wijten.
8.1.
In ROT 21/5548 is door de toezichthouder vastgesteld dat verspreid over het hele plafond van een gang condensdruppels hingen en dat met een tiental druppels per minuut de condens op vetten, bestemd voor humane consumptie viel. In ROT 21/5549 is door de toezichthouder vastgesteld dat op verschillende plekken in een karkaskoelcel druppels condens hingen en er ook druppels vielen op voor humane consumptie bestemde varkenskarkassen. De beschreven mate van condensvorming in beide zaken doet veronderstellen dat daaraan gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging of de afmetingen van de gang en koelcel ten grondslag lagen. Gesteld nog gebleken is dat de condensvorming een andere oorzaak had. Voorts staat voldoende vast dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft genomen om de condensvorming te voorkomen dan wel condens te verwijderen, nu er daadwerkelijk condensdruppels op vetten en karkassen, geschikt voor humane consumptie, vielen. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat eiseres in beide zaken condensvorming niet heeft voorkomen (beboetbaar feit 1) en levensmiddelen niet tegen verontreiniging heeft beschermd (beboetbaar feit 2).
8.2.
In ROT 21/5690 is door de toezichthouder vastgesteld dat in de karkaskoelcel condensdruppels hingen onder een plaat van een koeler en heeft hij de bedrijfsleider daarop aangesproken die hem vertelde dat de koeler uitgezet was en die ochtend gerepareerd zou worden. Ook als eiseres wordt gevolgd in haar stelling dat sprake was van een calamiteit en dat de condensvorming niet veroorzaakt werd door gebreken in de indeling of constructie van de ruimte, staat in elk geval vast dat eiseres vervolgens niet tijdig en adequaat heeft ingegrepen om verontreiniging van de varkenskarkassen te voorkomen. Immers, de toezichthouder heeft in de middag opnieuw geconstateerd dat er condens zat op dezelfde plaat en zag toen ook dat er condensdruppels vielen op de daaronder hangende varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres in elk geval beboetbaar feit 2 heeft begaan.
8.3.
In ROT 21/5691 is door de toezichthouder om 5.30 uur vastgesteld dat er waterdruppels hingen onder een opvangbak van de koelingseenheid en op varkenskarkassen vielen. Volgens eiseres ging het om een calamiteit - de koeling was kapot - en had zij, gezien het vroege tijdstip, nog geen gelegenheid gekregen om ten aanzien van de condens en karkassen actie te ondernemen. Echter, los van dit incident heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen op drie latere momenten op twee andere plekken ook condensvorming geconstateerd, waarbij in twee gevallen de condens zich samenvoegde tot druppels boven varkensvlees bestemd voor humane consumptie. De mate van die beschreven condensvorming doet veronderstellen dat daaraan in elk geval gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging of de afmetingen van de gang ten grondslag lagen. Voorts staat voldoende vast dat eiseres niet tijdig zelf maatregelen heeft genomen om de condensvorming te voorkomen dan wel condens te verwijderen: de condens in de koelcel tussen de expeditieruimte en de uitsnijderij werd pas verwijderd nadat de toezichthouder er op had gewezen en de condens die de toezichthouder om 5.45 uur in de ruimte tussen de kaskaskoelcel en de uitsnijderij aan het plafond zag hangen hing er om 6.10 uur nog terwijl er toen inmiddels voor menselijke consumptie bestemde karkassen onderdoor gingen. Daarmee staat dus in elk geval vast dat eiseres beboetbaar feit 1 heeft begaan.
9. Eiseres voert aan dat de boetes ten onrechte zijn opgelegd. Uit een overgelegde weekrapportage blijkt dat in een ander soortgelijk geval is volstaan met het geven van een waarschuwing. Dat had verweerder in deze zaken ook moeten doen, aldus eiseres.
9.1.
Gelet op artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, was verweerder bevoegd eiseres voor deze overtredingen een boete op te leggen. Verweerder heeft in zijn interventiebeleid neergelegd in welke gevallen direct een boete wordt opgelegd en in welke gevallen er eerst wordt gewaarschuwd. In deze zaken is het Specifiek Interventiebeleid Vlees van toepassing en in de Bijlage daarbij zijn beide beboetbare feiten aangemerkt als een ernstige overtreding (klasse B), waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt. Wel geldt op grond van dit interventiebeleid dat bij frequent toezicht, waarvan hier sprake is, de eerste keer dat deze overtreding wordt begaan nog een waarschuwing wordt gegeven en pas bij een tweede keer een boete wordt opgelegd. Dat is hier echter niet meer relevant aangezien niet in geschil is dat eiseres al eerder beboet is voor een soortgelijke overtreding en van een eerste overtreding was dus geen sprake meer. Verweerder heeft dus in overeenstemming met zijn interventiebeleid in deze zaken de boetes opgelegd. Eiseres heeft verwezen naar een weekrapportage waaruit kan worden afgeleid dat op 9 april 2021 condens is geconstateerd boven vlees/producten en dat sprake was van een lekkage van een koelunit. Niet is gebleken dat in dat geval een schriftelijke waarschuwing is gegeven. Maar los daarvan, het is de rechtbank ook niet gebleken dat sprake is van een gelijk geval als in deze zaken; daarvoor is de vermelding in de weekrapportage te summier. Daarbij, ook als in een enkel geval bij eiseres door een toezichthouder is besloten geen rapport van bevindingen op te stellen, betekent dat niet dat verweerder in een ander soortgelijk geval daar ook niet meer toe bevoegd zou zijn. Zoals hiervoor is overwogen volgt uit het beleid van verweerder dat een boeterapport mocht worden opgesteld in deze zaken. Verweerder heeft in de feitelijke omstandigheden in deze zaken ook geen reden hoeven zien om (in afwijking van zijn interventiebeleid) te volstaan met een waarschuwing. Gelet op de mate van condensvorming die is geconstateerd en de omstandigheid dat condens ook in aanraking kwam (of zou kunnen komen) met producten bestemd voor humane consumptie, merkt verweerder deze zaken terecht aan als ernstige overtredingen waarvoor het opleggen van een boete passend en geboden is.
9.2.
Over de hoogte van de opgelegde boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Uit de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat de standaardboete voor beide beboetbare feiten € 2.500,- is. De rechtbank vindt dit bedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. In deze gevallen heeft verweerder volstaan met het opleggen van één boete voor beide beboetbare feiten, vanwege de samenhang ertussen. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder in de vier zaken terecht heeft vastgesteld dat eiseres beboetbaar feit 1 en/of beboetbaar feit 2 heeft begaan. Vaststelling van één van de beboetbare feiten biedt reeds voldoende grondslag voor het opleggen van de boete. Verweerder heeft de boetes verhoogd tot € 5.000,- omdat sprake is van recidive; eiseres heeft eerder een boete gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de rechtbank vindt dit boetebedrag in deze gevallen ook niet onredelijk of onevenredig. Het gaat hier om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten terwijl het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert. Voorts heeft eiseres geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding hadden moeten zijn om de boetes te matigen. Ook de rechtbank is daarvan niet gebleken. Verweerder heeft dus terecht in deze vier zaken de boetes van € 5.000,- opgelegd.[…]”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Condensvorming
3.1
[naam 1] voert aan dat de rechtbank artikel 4 en bijlage II bij Verordening 852/2004 verkeerd uitlegt. Nu hoofdstuk II van bijlage II bij Verordening 852/2004 onder punt 1c specifiek geldt voor condens aan plafonds, geldt hoofdstuk I niet voor condens aan plafonds. Dat volgt uit de systematiek van bijlage II en de tekst. [naam 1] kan namelijk niet tegelijkertijd gehouden zijn condens geheel te voorkomen (het voorschrift in hoofdstuk I, onder punt 2b, van bijlage II bij Verordening 852/2004) en zo veel mogelijk te beperken (het voorschrift in hoofdstuk II, onder punt 1c, van diezelfde bijlage II). De uitleg van de rechtbank ontneemt aan het voorschrift in hoofdstuk II onder punt 1c zelfstandige betekenis. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat die norm niet van toepassing is. In de voorliggende vier zaken gaat het om condensvorming op plafonds of op voorzieningen aan plafonds. Volgens [naam 1] valt niet in te zien waarom het transport van karkassen door de gang en het koelen van karkassen niet kan worden aangemerkt als het bereiden, behandelen of verwerken van levensmiddelen. In ruimten waarin dat gebeurt geldt de norm van hoofdstuk II.
Omdat die norm gold, moest [naam 1] condensvorming beperken in plaats van voorkomen. Zij is ten onrechte onderworpen aan de strengere norm. Het is ook niet zo dat in het geheel geen sprake mag zijn van condens.
De rechtbank heeft daarnaast niet onderkend dat de minister niet heeft onderbouwd dat sprake is van gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimten waarin de condens is geconstateerd. Dat is volgens [naam 1] wel vereist om aan te kunnen nemen dat sprake is van een overtreding. Dat er condens is waargenomen betekent niet dat de genoemde onderdelen van de ruimten of de plafonds niet in orde waren. De omvang van de condensvorming is niet te vergelijken met die in de zaak die leidde tot de uitspraak van het College van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145). Er kunnen ook storingen en andere calamiteiten aan de orde zijn die kortstondig tot condensvorming kunnen leiden. Condensvorming is bovendien een natuurlijk verschijnsel. Verder hanteert [naam 1] procesbeheerssystemen om condensvorming tot een minimum te beperken en heeft zij speciaal personeel om condensvorming in de gaten te houden.
[naam 1] verzoekt het College, zo nodig, prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van de Europese Unie (Hof) over de uitleg van genoemde normen.
3.2
Het College overweegt dat in een geval als dit waarin boetes zijn opgelegd, de bewijslast dat sprake is van overtredingen, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boetes heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in de rapporten van bevindingen, indien de controles zijn verricht en de rapporten zijn opgemaakt door hiertoe bevoegde toezichthouders en de rapporten zelf geen grond bieden om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.3.1
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 19 oktober 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…]Datum en tijdstip van de bevinding: 6 oktober 2020, omstreeks 5:30 uur.
[…] Ik bevond mij omstreeks 5:30 uur in de karkaskoeling van het slachthuis [naam 1] waar ik een systeeminspectie erkenning verlening en onderhoud uitvoerde. Ik zag dat er een koelingseenheid hing boven karkassen in het midden van de karkaskoelcel. Onder deze koelingseenheid hing een opvangbak om condens van de koelingseenheid op te vangen.
Ik zag dat er tientallen waterdruppels naar beneden vielen vanaf de rand van de opvangbak. Ik zag dat deze waterdruppels vielen op varkenskarkassen die onder deze koeling eenheid hingen. Ik zag dat er een gezondheidsmerk op de varkenskarkassen aanwezig was. Ik zag dat de varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, verontreinigd werden met waterdruppels afkomstig vanuit de opvangbak van de koelingsunit.
Ik heb de opdracht gegeven aan de verantwoordelijke van de uitsnijderij om de baan, waar haken met karkassen overheen gaan, vrij te maken zodat er geen verdere bezoedeling met condens kon optreden en alle karkassen die onder de druipende koeling eenheid hingen opnieuw schoon te branden.
Ik zag dat er condens op vlees viel. Hieruit bleek mij dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Omstreeks 5:45 uur bevond ik mij in de ruimte tussen de karkaskoelcel en de uitsnijderij. Ik zag dat er op dit moment condens hing aan het plafond in deze ruimte. Op dit moment zag ik dat er nog geen karkassen onderdoor kwamen.
Tijdens het vervolg van mijn systeeminspectie erkenning verlening en onderhoud bevond ik mij omstreeks 5:55 uur in de koelcel die zich tussen de expeditie en de uitsnijderij bevind(t). Ik zag daar in de buurt van de ingang van de uitsnijderij dat er condens hing boven kratten met varkenspoten die geschikt waren voor humane consumptie. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels. De varkenspoten in de kratten waren niet afgedekt. Ik heb aan de verantwoordelijke van de expeditie de opdracht gegeven om de kratten te verplaatsen en de
condens weg te halen.
Ik bevond mij om 6:10 uur opnieuw in de ruimte tussen de karkaskoelcel en de uitsnijderij, waar de koppen en de poten worden afgesneden voordat ze de snijzaal ingaan. Ik zag dat er condens hing aan het plafond en nu gingen er wel varkenskarkassen, goedgekeurd voor humane consumptie, met een ketting onder deze condens aan het plafond door. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels.[…]”
3.3.2
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 28 oktober 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…]Datum en tijdstip van de bevindingen: 12 oktober 2020 omstreeks 11:32 en 13:42 uur.
[…]
Tijdens de uitoefening van mijn reguliere taak als toezichthoudend dierenarts van de NVWA, belast met de PM (Post mortem) 2 keuring bij [naam 1] , bevond ik mij omstreeks 11.32 uur in de opknapcel, alwaar ik een varkenskarkas had goedgekeurd. Dit karkas werd daarna via de rails aan het plafond verplaatst naar de karkaskoelcel. Daarbij zag ik verderop in de karkaskoelcel dat een metalen plaat die zich bevond onder een koeler aan het plafond, bedekt was met hangende druppels condens, terwijl zich onder de plaat rails bevonden met voor humane consumptie bestemde karkassen. Hierop heb ik direct de chef van de schone slachthal, [naam 6] , aangesproken. Hij verwees mij echter door naar de verantwoordelijk chef van de uitsnijderij, [naam 7] . Omdat ik [naam 7] zocht, maar niet kon vinden, maar wel [naam 8] , verantwoordelijk medewerker voor de karkaskoelcel, zag, heb ik hem de condensdruppels aan de metalen plaat onder de koeler aan het plafond laten zien, waarop hij het personeel kon aansturen om de condens te verwijderen. Aangezien ik [naam 7] nog steeds niet kon vinden, ben ik rechtstreeks naar [naam 9] , bedrijfsleider, gegaan, om hem van mijn bevindingen op de hoogte te stellen en hem mee te delen dat ik hiervoor een rapport van bevindingen zou opmaken.
Hij vertelde mij dat de betreffende koeler kapot en uitgezet was en dat deze koeler diezelfde ochtend gerepareerd zou worden.
Toen ik omstreeks 13:42 uur terug kwam in de karkaskoelcel om te zien of de reparatie van de koeler gelukt was, bleek er wederom condens op dezelfde metalen plaat onder de koeler aan het plafond aanwezig te zijn. Deze keer zag ik ook condensdruppels die op de eronder hangende varkenskarkassen, bestemd voor humane consumptie, vielen. Hierop ben ik weer direct naar [naam 7] en [naam 9] gegaan om ook deze bevinding aan hen te melden. Tevens heb ik aangegeven dat ik ook deze bevinding zou opnemen in een rapport van bevindingen.
Ondanks mijn constatering om 11:32 uur die morgen, werd het vallen van condensdruppels op karkassen, goedgekeurd voor humane consumptie, niet voorkomen, noch door de ontstane condens tijdig weg te halen, noch door geen karkassen te hangen aan de rails onder de betreffende kapotte koeler, totdat de koeler wel gerepareerd zou zijn. […].”
3.3.3
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 28 december 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…] Datum en tijdstip van de bevinding: 2 december 2020 omstreeks 13:00 uur.
[…]
Ik bevond mij tijdens het regulier toezicht op de gang tussen de lift en de afdeling waar de darmenpakketten verwerkt worden. Ik zag dat er op deze gang palletboxen stonden die gevuld waren met vetten, verkregen bij het splitsen van het darmpakket, bestemming humane consumptie. Op de palletbox zat een etiket met de beschrijving: geschikt voor humane consumptie en het EG nummer 214.
Ik zag dat er verspreid over het hele plafond van de gang condensdruppels hingen. Ik zag dat er condensdruppels hingen boven de palletboxen met voor humane consumptie bestemde vetten. Ik zag dat de palletboxen en de daarin aanwezige voor humane consumptie bestemde vetten niet afgedekt waren. Ik zag de condens met ongeveer een 10-tal druppels per minuut op de vetten,
bestemd voor humane consumptie, vallen.
[…]”
3.3.4
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 16 december 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…]Datum en tijdstip van de bevinding: 3 december 2020 omstreeks 12:05 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: de
heer [naam 9] , functie: bedrijfsleider.
Tijdens de uitoefening van mijn reguliere taak als toezichthoudend dierenarts van de NVWA, belast met de PM (Post Mortem) 2 keuring bij [naam 1] , bevond ik mij omstreeks 12:05 uur in de karkaskoelcel.
Ik zag daar dat er zich hangende druppels condens bevonden aan de onderkant van een chiller, boven de rails waarover de voor humane consumptie bestemde varkenskarkassen verplaatst werden (zie foto 1 van de fotobijlage). Daarna zag ik verderop in de karkaskoeling boven een andere rail aan een metalen plaat onder de koeler aan het plafond en aan een buis aan het plafond ook verscheidene druppels condens hangen (zie foto's 2 en 3 van de fotobijlage). Ik zag dat er condensdruppels vielen op de onder deze rails hangende, voor humane consumptie bestemde, varkenskarkassen.[…]”
3.4
Het College overweegt dat hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I.
Het College volgt [naam 1] dan ook niet in haar standpunt dat als sprake is van condens- en schimmelvorming op enkel (voorzieningen aan) plafonds in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1c uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I.
Er bestaat geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof over de uitleg van de voorschriften onder 2b van hoofdstuk 1 en 1c van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004, omdat die bepalingen voldoende duidelijk zijn.
3.5
In dit geval hebben de toezichthouders in een gang en in karkaskoelcellen condens waargenomen. Het College onderschrijft het in de rechtsoverweging 6.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat dit ruimten betreft waar niet direct levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. De minister heeft dan ook terecht het voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing geacht.
3.6
Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister met de rapporten van bevindingen heeft aangetoond dat [naam 1] dat voorschrift in alle vier de zaken heeft overtreden. [naam 1] heeft de hiervoor weergegeven bevindingen van de toezichthouders niet (gemotiveerd) betwist, zodat het College geen aanleiding ziet die bevindingen voor onjuist te houden.
Uit de bevindingen volgt dat op verschillende afdelingen condensvorming is geconstateerd. [naam 1] heeft de vorming van condens op oppervlakken – in strijd met punt 2b – dus niet voorkomen. De norm neergelegd in punt 2b betreft een resultaatsverplichting.
De mate van condensvorming en de verspreiding daarvan over verschillende afdelingen binnen het bedrijf doen veronderstellen dat sprake is van gebreken in onder meer de constructie van de bedrijfsruimten. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld hoeft de minister voor een vaststelling van de overtreding dan niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condens- en schimmelvorming hebben geleid. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145, onder 4).
3.7
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Vallende druppels
4.1
[naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk IX, onder punt 3, van Verordening 852/2004. Niet iedere vorm van verontreiniging leidt volgens haar tot overtreding van die bepaling, maar alleen verontreiniging die tot gevaar voor de gezondheid kan leiden. De condensdruppels die naar beneden zijn gevallen veroorzaken dat gevaar niet, zo blijkt uit het validatieverslag “Onderzoek mogelijke productbesmetting door condens” van 11 februari 2021 (validatieverslag) dat [naam 1] heeft laten verrichten. Het gaat om condensdruppels in ruimtes waar zeer regelmatig wordt schoongemaakt en waar de voedselveiligheidseisen serieus worden genomen. Uit het onderzoek is gebleken dat de contacten van de condensdruppels vanuit de productie omgeving geen chemische, fysische of microbiologische contaminatie veroorzaakte van het product dat het product ongeschikt maakte voor menselijke consumptie. De rechtbank heeft haar oordeel dat de normen waaraan in het rapport is getoetst niet van toepassing zijn op de eisen die aan condens op oppervlakken worden gesteld en dat bacteriën zich kunnen vermenigvuldigen op vlees niet gemotiveerd. Niet is aangetoond dat er met condensdruppels bacteriën op het vlees komen. Er is slechts aangenomen dat de druppels in contact komen met viezigheid en schimmels.
4.2
Het College overweegt als volgt. Om te kunnen spreken van een overtreding van de norm die is vervat in Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 moet sprake zijn van een verontreiniging in de zin van artikel 2, eerste lid, onder f, van diezelfde verordening, waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Verontreiniging is in artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 gedefinieerd als de aanwezigheid of de introductie van een gevaar. Gevaar is in artikel 3, aanhef en onder 14, van Verordening (EG) 178/2002 gedefinieerd als biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid.
4.3
Het College onderschrijft het in de rechtsoverweging 7.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding van punt 3 en dat het door [naam 1] ingebrachte validatieverslag niet tot een ander oordeel leidt en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat aan het validatieverslag ook geen betekenis toekomt, omdat uitgangspunt van het onderzoek is geweest dat sprake is van onder meer schone plafonds, waar condens continu van wordt verwijderd, zodat de kans op ontwikkelingen van pathogenen zeer klein is. Op de dagen van de inspecties was, gelet op wat onder 3 is overwogen, echter geen sprake van plafonds waar condens van was verwijderd. Condens had zich namelijk samengevoegd tot druppels die naar beneden vielen.
4.4
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Verwijtbaarheid
5.1
[naam 1] betoogt verder dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen. Als vlees verontreinigd is geraakt, is er een vangnetprocedure die inhoudt dat vlees in dat geval wordt geflambeerd. Daarmee biedt [naam 1] voldoende bescherming. In geen van de zaken heeft [naam 1] de kans gekregen om in te grijpen. Als verontreiniging automatisch leidt tot het opleggen van een boete, heeft het flambeerprotocol geen zin. In de zaken ROT 21/5690 en 21/5691 heeft [naam 1] de koeler uitgezet, een monteur besteld en het vlees geflambeerd. Dat er in de middag nog steeds condens is geconstateerd, is het gevolg van de nog niet gerepareerde koeler. Dat er ook nog karkassen waren, is het gevolg van het feit dat karkassen niet zomaar kunnen worden verplaatst in geval van lekkage.
5.2
Het College overweegt dat de minister, gelet op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet over de bevoegdheid beschikt om aan [naam 1] boetes op te leggen indien zij van de geconstateerde overtredingen geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is in dit geval dan ook aan [naam 1] om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
5.3
Zoals ook de minister in het verweerschrift heeft uiteengezet, neemt flamberen slechts de gevolgen van de overtreding weg, maar draagt het niet bij aan het voorkomen ervan. Flamberen kan dan hoogstens worden beschouwd als een herstelmaatregel achteraf en daarmee niet als een procedure binnen het proces ter bescherming van vlees tegen elke vorm van verontreiniging. Er kan dan ook niet worden gezegd dat [naam 1] door het vlees naderhand nog te flamberen niet verwijtbaar heeft gehandeld.
5.4
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte boetebedragen
6.1
Geldrop [naam 1] dat de vier boetebedragen van elk € 5.000,- onevenredig hoog zijn. Ten eerste heeft de minister in alle vier de zaken eenzelfde eerder opgelegde boete uit 2020 gebruikt om het standaard boetebedrag van € 2.500,- mee te verdubbelen. Een straf uit 2020 kan niet jarenlang steeds opnieuw worden opgelegd, aldus [naam 1] . Ten tweede is de minister voor de boete aangesloten bij feit 1 (condensvorming), maar de rechtbank heeft vastgesteld dat feit 1 niet kan worden aangetoond en de boete dus niet in stand kan blijven.
6.2
Volgens de gehandhaafde boetebesluiten heeft de minister bij de vaststelling van de hoogte van de boetes rekening gehouden met de omstandigheid dat de bewezenverklaarde beboetbare feiten een dusdanige samenhang vertonen dat voor de overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag is vastgesteld, namelijk het boetebedrag van € 2.500,00 dat behoort bij het beboetbare feit 1 (condensvorming).
De minister heeft het boetebedrag op basis van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren wel verhoogd, omdat [naam 1] op 3 april 2020 eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. Het boetebedrag is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.
6.3
Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 9.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat de boetebedragen niet onevenredig hoog zijn en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. In aanvulling daarop overweegt het College dat het betoog van [naam 1] dat de rechtbank heeft vastgesteld dat feit 1 (condensvorming) niet kan worden aangetoond en de boete daarvoor dus niet in stand kan blijven feitelijke grondslag mist. De rechtbank heeft dat gelet op de aangevallen uitspraak niet geconcludeerd.
6.4
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
7.1
[naam 1] betoogt ten slotte dat in een andere zaak waarin sprake was van een calamiteit, namelijk een lekkage die uiteindelijk is gerepareerd, de minister geen boete aan haar heeft opgelegd, maar haar eerst heeft gewaarschuwd.
7.2
Het College onderschrijft het in rechtsoverweging 9.1 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat de minister bevoegd was een boete op te leggen en niet hoefde te volstaan met het geven van een waarschuwing en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne.
7.3
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep
8 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.
Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
9.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
9.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.3
In dit geval is de redelijke termijn in de zaken van de boetebesluiten van 12 maart 2021 aangevangen met voornemens tot boeteoplegging van 16 februari 2021 en in de zaken van de boetebesluiten van 16 april 2021 met voornemens tot boetoplegging van 25 maart 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in de eerstbedoelde zaken overschreden met ruim een maand. In de laatstbedoelde zaken is geen sprake van een overschrijding van de redelijke termijn.
9.4
De rechtbank heeft de rechtmatig beoordeelde boetes van € 5.000,- al met 5% gematigd tot bedragen van telkens € 4.750,-, omdat op het moment van de uitspraak van de rechtbank de redelijke termijn in de zaken van de boetebesluiten van 12 maart 2021 met twee en in de zaken van de boetebesluiten van 16 april 2021 met drie maanden was overschreden. [naam 1] heeft het oordeel hierover van de rechtbank niet bestreden.
Het College ziet gelet op wat onder 9.3 is overwogen geen aanleiding tot verdere matiging van de boetebedragen over te gaan.
Slotsom
10 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.
Proceskosten
11 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart