ECLI:NL:CBB:2025:180

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/1019

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 april 2022, kenmerk ROT 20/6702, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 28 april 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:3191) (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1020, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854.

Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 16 maart 2020 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 7 mei 2020 een rapport van bevindingen, voorzien van foto’s, opgemaakt en ondertekend.

1.3

Met het besluit van 10 juli 2020 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van in totaal € 2.500,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk II, onder punt 1c, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten.

1.4

Met het besluit van 16 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:

“ […]

3. Eiseres voert aan dat de enkele constatering van condens niet voldoende is. Er wordt in het besluit niet aangegeven wat er mis zou zijn met de constructie van het plafond waardoor condensvorming kon worden voorkomen. Bovendien is de norm niet dat er geen condens mag zijn maar dat het zoveel mogelijk wordt beperkt en dat is wat eiseres altijd gedaan heeft. Verweerder geeft ook niet aan wanneer sprake is van een aanvaardbaar niveau, een criterium dat niet in de Verordening staat. Eiseres controleert zeer regelmatig op condens en haalt dat tijdig weg. In onderhavig geval is ook niet vastgesteld dat er druppels op vlees vielen. Voor eiseres is het dan een aanvaardbaar niveau; de condens wordt tijdig weggehaald. Er was geen gevaar voor de volksgezondheid dus ook daarom is de boete onevenredig.

[…]

3.3.

Uit het rapport van bevindingen volgt dat op de afdeling waar darmpakketten verwerkt worden condens aanwezig was, verspreid over het gehele plafond en dat de condens zich samenvoegde tot druppels die op machines en productietafels vielen. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist. Ook op de foto’s bij het rapport zijn druppels te zien aan het plafond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres daarmee een overtreding heeft begaan van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004. Daarin staat:

“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:

c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”

Eiseres wijst er terecht op dat de norm is dat condens moet worden beperkt en niet dat het moet worden voorkomen (zoals Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004 voorschrijft). Dat neemt niet weg dat naar het oordeel van de rechtbank wel sprake is van een resultaatsverplichting. Daarbij volgt uit de aanhef van punt 1 dat condens in elk geval zodanig moet worden beperkt dat verontreiniging kan worden voorkomen en op grond van artikel 2, eerste lid, onder f, van Verordening 852/2004 is (al) sprake van verontreiniging bij de aanwezigheid of introductie van een gevaar. Anders dan eiseres lijkt te stellen is daarom niet pas sprake van het onvoldoende beperken van condens als druppels op vlees vallen. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook toegelicht dat condens met schimmels, bacteriën en andere viezigheid in aanraking kan zijn geweest en dat condensdruppels daarom een groot gevaar vormen voor de volksgezondheid. Daarbij is voorstelbaar dat gevallen condens op vlees niet meer wordt opgemerkt omdat het niet zichtbaar is. Dat de darmpakketten die liggen op de plek waar condens is geconstateerd nog worden gereinigd sluit bovendien niet uit dat andere stukken vlees via kruisbesmetting verontreinigd kunnen raken. Gelet op de mate van condensvorming zoals die blijkt uit het rapport (‘verspreid over het gehele plafond’), uit de foto’s en uit de omstandigheid dat zelfs druppels naar beneden vielen, heeft eiseres de condens niet zodanig beperkt dat het ontstaan van een gevaar voor de volksgezondheid kon worden voorkomen. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.

[…].”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Is sprake van een overtreding?

3.1

[naam 1] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Er is niet gemotiveerd dat sprake is van gebreken ten aanzien van ruimten waar condens zat. Het is niet zo dat helemaal geen condens is toegestaan. Het enkele feit dat condens is waargenomen betekent niet dat de constructie van de plafonds niet in orde zou zijn. Zo kan sprake zijn van storingen en andere calamiteiten die kortstondig tot condensvorming kunnen leiden. [naam 1] kan er uitsluitend voor zorgen dat het ontstaan van condens tot een minimum wordt beperkt. Daarom hanteert zij een procesbeheerssysteem waarmee eventuele risico’s met betrekking tot vorming van condens wordt geborgd. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst [naam 1] naar een “Overzicht werkinstructie” en een rapport waaruit volgens haar blijkt dat op de dag van de controle geen sprake was van condens.

De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van het College van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145), maar die uitspraak gaat over het voorschrift onder punt 2b van hoofdstuk I, bijlage II van Verordening 852/2004.

Onduidelijk is volgens [naam 1] van hoeveel condensvorming sprake moet zijn om te kunnen vaststellen dat zij condensvorming niet voldoende heeft beperkt. In het verlengde daarvan is niet gemotiveerd wanneer sprake is van de veronderstelling dat sprake is van gebreken in onder meer de constructie van het plafond. [naam 1] verzoekt het College, zo nodig, prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) over de uitleg van het voorschrift onder punt 1c, van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004.

3.2

Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

3.3

In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 7 mei 2020 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:

“[…] Datum en tijdstip van de bevinding: 16 maart 2020 omstreeks 14:00 uur.

[…]

Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de afdeling waar de darmpakketten verwerkt worden. Er werden op dat moment darmpakketten van varkens verwerkt. Ik zag daar dat er condens aanwezig was verspreid over het gehele plafond. Ik zag dat de condens zich samenvoegde tot druppels zoals te zien in de foto's in de bijlage foto condens 1 en foto condens 2.

Ik zag dat de condensdruppels vielen op de machines en op productietafels waarop de darmen verwerkt worden voor humane consumptie. Ik zag niet dat er condens rechtstreeks viel op varkensdarmen die verwerkt werden. Deze darmpakketten waren bestemd voor humane consumptie. Ik heb de opdracht gegeven om de condens te verwijderen.

Ik zag dat het plafond niet zo was ontworpen en uitgevoerd dat condens werd beperkt.[…].”

3.4

Het College overweegt dat hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I.

3.5

In dit geval heeft de toezichthouder volgens de waarnemingen uit het rapport van bevindingen op (voorzieningen aan) een plafond in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt condens aangetroffen. Het College ziet geen aanleiding aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Op foto’s die bij het rapport zijn gevoegd is (voldoende duidelijk genoeg) condens zichtbaar. Het rapport van
16 maart 2020 dat [naam 1] heeft ingebracht en waaruit volgens haar blijkt dat op de dag van de inspectie geen sprake was van condens leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat in het rapport niet is vermeld op welk tijdstip de medewerker van [naam 1] de controle heeft uitgevoerd. Daardoor is niet duidelijk of de controle heeft plaatsgevonden voor of nadat de inspectie door de toezichthouder was uitgevoerd. Bovendien mag van een toezichthouder, gelet op zijn expertise, worden verwacht dat hij in staat is in te schatten of sprake is van condens.

Omdat op (voorzieningen aan) een plafond condens is aangetroffen, is zowel het (algemene) voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing als het voorschrift onder 1c van hoofdstuk II van diezelfde bijlage. Aan het boetebesluit heeft de minister alleen overtreding van punt 1c ten grondslag gelegd.

3.6.1

Het College is van oordeel dat de minister met het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat [naam 1] punt 1c heeft overtreden.

3.6.2

Het College ziet, zoals overwogen, geen aanleiding de hiervoor weergegeven bevindingen van de toezichthouder voor onjuist te houden. Uit de bevindingen volgt dat sprake was van condens verspreid over het gehele plafond, dat zich had samengevoegd tot druppels die naar beneden vielen. [naam 1] heeft de vorming van condens op (voorzieningen aan) een plafond – in strijd met punt 1c – dus niet beperkt. Er was immers sprake van zoveel condens dat het was verspreid over het gehele plafond en het zich had samengevoegd tot druppels. Zou [naam 1] de condens tijdig hebben verwijderd dan zou geen sprake zijn geweest van druppels die waren verspreid over het gehele plafond die naar beneden vielen. Ook de norm neergelegd in punt 1c betreft een resultaatsverplichting.

De werkinstructie die [naam 1] heeft ingebracht leidt niet tot een ander oordeel. Daarin is immers louter omschreven hoe medewerkers van [naam 1] in theorie zouden moeten omgaan met condensvorming, maar de werkinstructie zegt niets over of medewerkers van [naam 1] op de dag van de inspectie in de praktijk condensvorming hebben voorkomen of beperkt.

3.6.3

De mate van condensvorming, de condens was verspreid over het gehele plafond en had zich samengevoegd tot druppels die naar beneden vielen, binnen het bedrijf doet veronderstellen dat sprake is van gebreken in het ontwerp en uitvoering van (voorzieningen aan) het plafond. De minister hoeft voor een vaststelling van de overtreding van punt 1c dan niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp en uitvoering van (voorzieningen aan) het plafond tot de condensvorming hebben geleid. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145, onder 4). Die uitspraak gaat over punt 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004, maar punt 1c van hoofdstuk II is op gelijke wijze geformuleerd als punt 2b van hoofdstuk I, zodat daarvoor hetzelfde geldt.

Er bestaat geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof over de uitleg van het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004, omdat die bepaling voldoende duidelijk is.

3.7

De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep

4 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.

Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

5.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.

5.2

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

5.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 18 juni 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim negen maanden overschreden. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete van € 2.500,- te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.

Slotsom

6 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.

Proceskosten

7 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.

Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 2.250,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van

€ 548,- aan [naam 1] terugbetaalt;

- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te

vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van
mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart