Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/831
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 februari 2024 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. F.K. van den Akker),
tegen de uitspraak van het tuchtgerecht Skal (tuchtgerecht) van 18 juni 2021, met kenmerk ‘TV Online_1588501’, naar aanleiding van een schriftelijke verklaring, tegen [naam 1] ingediend door de Stichting Skal (Skal),|
(gemachtigde Skal: mr. M. Timpert - de Vries).
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van het tuchtgerecht van
18 juni 2021.
De Skal heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift.
Op 14 november 2023 was de zitting.
Partijen zijn daarbij – met voorafgaand bericht – niet verschenen.
Grondslag van het geschil
1.1
Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
1.2
Skal is in artikel 15 van het Landbouwkwaliteitsbesluit aangewezen als de in artikel 27, vierde lid, onder a, van de Verordening (EG) 834/2007 bedoelde controle-instantie en is belast met het toezicht op de naleving van bij of krachtens dit besluit gestelde regels ten aanzien van de biologische productiemethoden en van productiemethoden die bij ministeriële regeling daaraan gelijkgesteld zijn.
1.3
[naam 1] was sinds 8 juli 2011 geregistreerd bij Skal. De registratie had in de hier in geding zijnde periode (2018) betrekking op het houden van vleesvarkens.
Sinds 31 december 2019 is de bio-certificering op verzoek van [naam 1] beëindigd.
1.4
Op 6 maart 2019 heeft inspecteur [naam 2] ( [naam 2] ) van Skal een jaarlijkse inspectie uitgevoerd bij [naam 1] . De bevindingen hiervan zijn neergelegd in een op dezelfde datum opgesteld inspectierapport. Hierin is geconstateerd dat in enkele afdelingen meer varkens zijn gehuisvest dan is toegestaan, namelijk gemiddeld 60 varkens waar dit er maximaal 51 mogen zijn. Naar aanleiding hiervan heeft een andere inspecteur van Skal op 29 maart 2019 een op de bezettingsgraad van de varkens gerichte inspectie uitgevoerd bij
[naam 1] . Hiertoe heeft de inspecteur een uitdraai met gegevens over de aan- en afvoer van de varkens op en van het bedrijf in 2018 meegenomen en geanalyseerd. Bij deze analyse heeft de inspecteur ook de gegevens van twee RIA-Veesaldokaarten over de periode van 1 januari 2018 tot en met 22 september 2018 betrokken. De bevindingen en analyse van genoemde gegevens zijn vastgelegd in het inspectierapport van 4 oktober 2019. De conclusie van dit rapport is dat [naam 1] in 2018 596 varkens meer heeft gehouden dan is toegestaan op grond van de ingevolge Verordening (EG) 889/2008 geldende regels wat betreft de minimumoppervlakte van de binnen- en buitenruimten en andere kenmerken voor de huisvesting van varkens.
1.5
Bij brief van 9 oktober 2019 heeft Skal aan [naam 1] een tuchtrechtelijke verklaring aangezegd. Vervolgens heeft het bestuur van Skal op 12 januari 2021 een procedure bij het tuchtgerecht aanhangig gemaakt door de tuchtrechtelijke verklaring aan het tuchtgerecht toe te zenden. Daarbij is [naam 1] ten laste gelegd dat zij in 2018 meer varkens heeft gehouden dan toegestaan volgens de biologische regelgeving, waardoor zij meer biologische vleesvarkens kon leveren aan het slachthuis dan mogelijk was op basis van de beschikbare ruimte. Skal heeft het economisch voordeel hiervan voor het bedrijf becijferd op € 131.120,- en een boete van € 21.750,- voorgesteld. De tuchtrechtelijke verklaring bevat een toelichting op de in het inspectierapport van 4 oktober 2019 getrokken conclusie op basis van de daartoe geanalyseerde en voor de berekening van de bezettingsgraad gebruikte gegevens.
De procedure bij en de uitspraak van het tuchtgerecht
2.1
Het tuchtgerecht heeft de zaak twee keer op zitting behandeld. Het tuchtgerecht heeft de behandeling op zitting op 18 februari 2021 geschorst om [naam 1] en Skal in de gelegenheid te stellen nadere gegevens te verstrekken. Wat betreft [naam 1] ging het hierbij om gegevens uit haar eigen administratie over de aantallen en het gewicht van de in 2018 aangekochte en afgeleverde varkens en de oppervlakten van de stallen 1, 2 en 4. Skal kreeg onder meer de mogelijkheid om de stallen 1, 2 en 4 na te meten en een nieuwe berekening te maken van de bezettingsgraad van de stallen in 2018 op basis van de door het tuchtgerecht in het kader van de schorsing omschreven, nog te verkrijgen eventuele (nieuwe) gegevens. Naar aanleiding hiervan heeft Skal op 5 april 2021 een aantal nieuwe gegevens van [naam 1] ontvangen. Skal heeft in een rapport van 23 april 2021 aan het tuchtgerecht aanvullende informatie verstrekt ten behoeve van de tuchtrechtelijke verklaring. Daarin zijn onder andere deze nieuwe gegevens verwerkt en ook op basis van andere nieuwe gegevens nadere berekeningen gemaakt over de bezettingsgraad van de stallen. Andere hierin betrokken gegevens zijn onder andere de door [naam 2] op 24 februari 2021 en door inspecteur [naam 3] ( [naam 3] ) op 3 maart 2021 per e-mail verstrekte nadere informatie, de op 8 april 2021 door Skal opnieuw opgemeten afmetingen van de stallen, de in Biocount geregistreerde staloppervlakten, en de verklaring van een biologisch varkensdeskundige van de Universiteit Wageningen over de gemiddelde dagelijkse gewichtstoename van een biologisch vleesvarken. In de nieuwe gegevens en nadere berekening van de bezettingsgraad ziet Skal geen aanleiding om haar eerdere conclusies uit de tuchtrechtelijke verklaring te herzien. Op 28 mei 2021 heeft het tuchtgerecht de zaak behandeld op een nadere zitting. Daarbij is [naam 2] als getuige gehoord. Vervolgens heeft het tuchtgerecht op 18 juni 2021 uitspraak gedaan.
2.2
Bij die uitspraak heeft het tuchtgerecht het aan [naam 1] ten laste gelegde bewezen geacht en geoordeeld dat [naam 1] daarmee de voorschriften van de Uitvoeringsverordening
heeft overtreden. [naam 1] heeft meer varkens gehouden dan op basis van de biologische regelgeving is toegestaan. De varkens zijn daardoor ten onrechte als biologisch afgezet. Het tuchtgerecht heeft [naam 1] voor deze overtreding een geldboete opgelegd van € 15.000,-.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
In haar eerste hogerberoepsgrond heeft [naam 1] betoogd dat het tuchtgerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat zij in 2018 meer dieren heeft gehouden dan was toegestaan. De telling waarop dat oordeel is gebaseerd, is ondeugdelijk. Stal 3 en 4 zijn ten onrechte buiten de oppervlakteberekening gehouden, terwijl deze stallen gedurende 2018 wel degelijk in gebruik waren. De verklaring van [naam 2] , inhoudende dat bedrijfsleider [naam 4] ( [naam 4] ) op 6 maart 2019 zou hebben erkend dat er een aantal van 60 varkens in één van de stallen zat, is onjuist. Zijn rapportage bevat daarnaast veel onjuistheden en onvolkomenheden. Aan de verklaring van [naam 3] kan evenmin betekenis worden gehecht, want zij is niet op het bedrijf geweest in de periode dat er teveel dieren zouden zijn gehouden. Verder is de gebruikte berekening van het gemiddelde gewicht van de afgevoerde dieren onjuist, omdat op basis van de facturen geen gemiddeld gewicht van 70 kg per dier kan worden berekend.
Skal is in de berekeningen uitgegaan van en te laag aantal rondes per jaar. Het gemiddelde groeicijfer van de dieren in de biologische varkenshouderij is volgens [naam 1] inmiddels 900 gram per dag, en niet 750 gram per dag.
3.2.1
In wat [naam 1] heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat het tuchtgerecht, gelet op de analyses en berekeningen van Skal van de bezettingsgraad van de stallen in de tuchtrechtelijke verklaring en in het aanvullende rapport van 23 februari 2021, ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] in 2018 meer varkens heeft gehouden dan was toegestaan. Het College motiveert dit oordeel als volgt.
3.2.2
Het College constateert eerst dat [naam 2] zijn verklaring, dat [naam 4] op 6 maart 2019 zou hebben gezegd dat er 60 (in plaats van het toegestane maximum van 51) varkens in één van de stallen zouden hebben gezeten, niet in het oorspronkelijke inspectierapport van 6 maart 2019 heeft vastgelegd. Hij heeft dit pas later in de hiervoor in 2.1 genoemde e-mail van 24 februari 2021 schriftelijk verklaard en heeft deze verklaring daarna als getuige bij het tuchtgerecht nog eens bevestigd. Hij heeft als getuige echter ook erkend dat hijzelf het precieze aantal varkens tijdens zijn inspectie op 6 maart 2019 niet heeft geteld. Het was volgens zijn getuigenverklaring niet mogelijk om de varkens te tellen, omdat zowel binnen als buiten varkens stonden.
Gelet op de in 3.2.1 genoemde analyses en berekeningen is voor de beoordeling of het tuchtgerecht genoemde overtreding terecht heeft vastgesteld echter niet relevant of er zich op 6 maart 2019 daadwerkelijk teveel varkens in enkele afdelingen van een stal bevonden, en of [naam 4] daarover al dan niet heeft verklaard. De inspectie van 6 maart 2019 was slechts aanleiding voor de op de bezettingsgraad gerichte inspectie van 29 maart 2019 waarbij nadere gegevens zijn verzameld, die zijn gebruikt voor een nieuwe berekening van de bezettingsgraad. Deze berekening – en niet het aantal in het inspectierapport van 6 maart 2019 genoemde gemiddelde aantal van 60 varkens in enkele afdelingen – ligt ten grondslag aan de in het inspectierapport van 4 oktober 2019 en de tuchtrechtelijke verklaring getrokken en onderbouwde conclusie dat [naam 1] in 2018 meer dieren heeft gehouden dan was toegestaan. Ook de in het aanvullend rapport van Skal van 23 februari 2021 getrokken conclusie over de overtreding is niet op het inspectierapport van 6 maart 2019 gebaseerd. Dat
de rapportage van [naam 2] veel (andere) onjuistheden en onvolkomenheden zou bevatten, wordt in het hoger beroepschrift niet nader onderbouwd, zodat die stelling verder geen bespreking behoeft.
Het College ziet niet in dat aan de verklaring van [naam 3] geen betekenis kan worden gehecht, omdat zij niet op het bedrijf is geweest in de periode dat er teveel varkens zouden zijn gehouden. Het gaat hier om de hiervoor in 2.1 genoemde informatie die [naam 3] op 3 maart 2021 op verzoek van Skal heeft verstrekt vanwege haar bekendheid met [naam 1] in verband met de door bij dit bedrijf uitgevoerde inspecties vóór de inspectie door [naam 2] op 6 maart 2018. Skal heeft haar gevraagd naar haar herinneringen aan stal 3 (aantal hokken, bezetting, inrichting e.d.) die Skal volgens [naam 1] ten onrechte niet in haar berekening van de bezettingsgraad had meegenomen, en aan een eventuele aanpassing van stal 1, waarvan volgens [naam 1] sprake is geweest door de uitbreiding van de binnenruimte. Mede op basis van haar verklaring dat er altijd twee stallen in gebruik waren, dat er daarnaast nog één stal werd gebruikt als ziekenboeg en dat zij geen weet heeft van nog een andere stal, heeft Skal in haar aanvullende rapport van 23 februari 2021 geconcludeerd dat stal 3 in 2018 niet in gebruik was en stal 4 slechts als ziekenboeg. Haar verklaring gaat dus niet concreet over de aantallen op het bedrijf gehouden varkens in 2018, maar over de vraag in welke stallen precies varkens werden gehouden in de periode dat zij bij [naam 1] inspecties uitvoerde en vormt volgens Skal slechts één van de redenen om te concluderen dat van de stallen 3 en 4 doorgaans niet, of niet volledig, gebruik werd gemaakt. Haar verklaring over het gebruik van de stallen lijkt ook overeen te komen met de in het aanvullende rapport van 23 februari 2021 weergegeven stalgegevens uit Biocount. Dat de stallen 3 en 4 in 2018 – al dan niet structureel – wel degelijk in gebruik waren, is door [naam 1] daarentegen niet met bewijzen onderbouwd.
Voorts overweegt het College dat Skal in de door haar bij het College ingebrachte zienswijze van 3 november 2021 een tabel van oppervlaktemetingen (tabel 2) en een tabel van het maximaal aantal dieren gerelateerd aan de totale oppervlakte (tabel 3) heeft opgenomen, waarin zowel een berekening is gegeven van een situatie exclusief stal 3, als een berekening waarbij de oppervlakte van stal 3 is meegeteld. Uit die berekeningen volgt dat ook indien de oppervlakte van stal 3 zou worden meegeteld, [naam 1] in 2018 nog steeds teveel varkens zou hebben gehouden. [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze uitkomst onjuist is.
3.2.3
Wat betreft de gebruikte berekening van het gemiddelde gewicht van de afgevoerde varkens overweegt het College dat Skal in haar aanvullende rapport van 23 februari 2021 is uitgegaan van een gemiddeld gewicht van 70 kg per dier en dat heeft berekend door het gemiddelde te nemen van het gewicht van drie categorieën (biggen, vleesvarkens en dode dieren). 70 kg valt binnen de gewichtsklasse 50-85 kg waarvoor volgens de Uitvoeringsverordening als beschikbare binnenruimte 1,1 m² per dier geldt. Voor een gewichtsklasse voor meer dan 85 kg geldt een grotere minimumoppervlakte.
Het betoog van [naam 1] dat Skal is uitgegaan van een te laag aantal rondes per jaar, omdat het groeicijfer van de varkens in de biologische varkenshouderij inmiddels 900 gram per dag zou zijn, en niet 750 gram per dag zoals Skal in haar aanvullende rapport van 23 februari 2023 heeft aangenomen, slaagt niet. De aanname van Skal is gebaseerd op informatie van de hiervoor in 2.1 genoemde deskundige van de Universiteit Wageningen. Deze deskundige heeft becijferd dat, uitgaande van een groei met zo’n 750 gram het niet erg waarschijnlijk is dat een bedrijf drie rondes per jaar kan draaien en heeft daaraan toegevoegd dat een gemiddeld biologisch varkensbedrijf twee en een half en bij uitzondering drie rondes per jaar draait. Een andere deskundige heeft op de zitting van 28 mei 2021 verklaard
dat (ook) bij een gangbaar varkensbedrijf twee en een halve ronde per jaar heel goed is en toegelicht waarom er bij biologische bedrijven minder rondes zijn dan bij gangbare bedrijven. [naam 1] heeft niet met enig bewijsmiddel, bijvoorbeeld een verklaring van een andere deskundige, twijfel gezaaid over het voorgaande en het College ziet daarom geen aanleiding om aan te nemen dat de door Skal geconstateerde te hoge aantallen varkens zich laten verklaren door een korter verblijf per varken dan waar Skal van uit is gegaan.
Tenslotte blijkt uit de analyse in de tuchtrechtelijke verklaring, dat in 2018 750 meer biggen zijn aangevoerd en 926 meer vleesvarkens zijn afgevoerd dan in 2017, zonder dat sprake is geweest van gewijzigde bedrijfsvoering. Ook hierin ziet het College een bevestiging van de door Skal geconstateerde overbezetting. Voor dat verschil heeft [naam 1] geen verklaring kunnen geven.
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
4.1
In haar tweede hogerberoepsgrond heeft [naam 1] betoogd dat de hoogte van de opgelegde geldboete onevenredig is in verhouding tot de aard en de ernst van de overtreding. De maximale boete bedraagt € 16.750,-. Bij de opgelegde boete van € 15.000,-, is weliswaar rekening gehouden met het feit dat [naam 1] als ‘first offender’ heeft te gelden, maar hierbij is ten onrechte niet betrokken dat de bedrijfsvoering ten tijde van de tuchtprocedure al was gestaakt. Het tuchtgerecht heeft eveneens ten onrechte geen rekening gehouden met de lange duur van de behandeling van de tuchtzaak, die is veroorzaakt doordat Skal het dossier niet op orde had. Ten slotte zijn in vergelijkbare zaken veel lagere boetes opgelegd. Daartoe verwijst [naam 1] naar de uitspraak van het College van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:676.
4.2
Het College stelt vast dat de tuchtrechtelijke maatregel van geldboete op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Landbouwkwaliteitswet ten hoogste een bedrag bedraagt van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit bedrag was - tot 1 januari 2020 - € 6.700,-.
Op grond van het tweede lid van artikel 13b kan, indien de waarde van het wederrechtelijk genoten voordeel dat geheel of gedeeltelijk door middel van de overtreding is verkregen, hoger is dan een kwart van de geldboete van de derde categorie, een geldboete worden opgelegd van ten hoogste de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Deze bedroeg - tot 1 januari 2020 - € 16.750,-.
Het wederrechtelijk genoten voordeel dat geheel of gedeeltelijk door middel van de overtreding is verkregen is in dit geval vastgesteld op € 131.120,- en is daarmee hoger dan een kwart van de geldboete van de derde categorie. Het tuchtgerecht kon op grond van genoemde bepalingen daarom in beginsel een geldboete opleggen van ten hoogste € 16.750,-. De Landbouwkwaliteitswet verzet zich dus niet tegen het opleggen van een boete van € 15.000,-. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete van € 15.000,- passend en geboden is.
Dat de bedrijfsvoering ten tijde van de tuchtprocedure al was gestaakt, doet er niet aan af dat [naam 1] ten tijde van de geconstateerde overtreding in bedrijf was en beschikte over bio-certificering, zodat het diende te voldoen aan de Uitvoeringsverordening. Gesteld noch gebleken is dat [naam 1] thans niet in staat zou zijn de boete te betalen. Ook kan het enkele beroep op het tijdsverloop tussen de aangezegde tuchtrechtelijke verklaring en het aanhangig maken van de procedure bij het tuchtgerecht niet leiden tot de conclusie dat de opgelegde boete reeds daarom onevenredig zou zijn. Dat het tuchtgerecht in de door [naam 1] genoemde uitspraak van het College van 18 december 2018 - waarin een bedrijf ten laste was gelegd eieren met biologische aanduidingen te hebben verkocht zonder in het bezit te zijn van
een geldig Skal-certificaat - een veel lagere boete heeft opgelegd (van € 7.500,-) maakt niet dat sprake is van ongelijke behandeling. Nog afgezien van het feit dat geen sprake is van dezelfde overtreding, was de waarde van het wederrechtelijk genoten voordeel dat in dat geval geheel of gedeeltelijk door middel van de overtreding was verkregen (€ 22.680,-), (veel) lager dan in het geval van [naam 1] (€ 131.120,-).
5 De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is.
6 Deze uitspraak berust mede op de artikelen 13u, eerste lid en 13w, eerste lid, van de Landbouwkwaliteitswet.
Beslissing
Het College verklaart het hoger beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. H.G. Egter van Wissekerke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 februari 2024.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. H.G. Egter van Wissekerke
BIJLAGE – wettelijk kader
Landbouwkwaliteitswet 2007
Artikel 13b
1. De tuchtrechtelijke maatregel van geldboete bedraagt ten minste € 3 en ten hoogste een bedrag van de derde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
2. Indien de waarde van de goederen, met betrekking tot welke een overtreding is begaan, of de waarde van het wederrechtelijk genoten voordeel dat geheel of gedeeltelijk door middel van de overtreding is verkregen, hoger is dan een kwart van de geldboete van de derde categorie, kan een geldboete worden opgelegd van ten hoogste de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Verordening (EG) Nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2092/91
Artikel 3
Met de biologische productie worden de volgende algemene doelstellingen nagestreefd:
a. a) de totstandbrenging van een duurzaam beheerssysteem voor de landbouw dat:
(…)
iv) voldoet aan hoge normen voor dierenwelzijn en in het bijzonder
rekening houdt met de soort specifieke gedragsbehoeften van dieren;
(…)
Artikel 5
Naast de algemene beginselen van artikel 4 is de biologische landbouw
gebaseerd op de volgende specifieke beginselen:
(…)
h) het naleven van een hoog niveau van dierenwelzijn, rekening houdend met soortspecifieke behoeften;
(…)
Artikel 27
(…)
4. De bevoegde autoriteit kan:
a. a) haar controlebevoegdheden toevertrouwen aan een of meer andere
controlerende autoriteiten. De controlerende autoriteiten bieden adequate waarborgen inzake objectiviteit en onpartijdigheid, en beschik ken over gekwalificeerd personeel en de middelen die nodig zijn om hun taak te vervullen;
(…)
Uitvoeringsverordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft
Artikel 10
Huisvestingsvoorschriften
(…)
3. De veebezetting in de gebouwen moet zorgen voor het comfort, het welzijn en de soortspecifieke behoeften van de dieren, die met name afhankelijk zijn van de soort, het ras en de leeftijd van de dieren. De veebezetting moet tevens overeenstemmen met de ethologische behoeften van de dieren, die met name afhangen van de groepsgrootte en het geslacht van de dieren. De veebezetting is erop gericht het welzijn van de dieren te waarborgen door te zorgen voor voldoende ruimte om op natuurlijke wijze te staan, gemakkelijk te gaan liggen, zich om te draaien, zich te verzorgen, alle natuurlijke houdingen aan te nemen en alle natuurlijke bewegingen uit te voeren zoals zich uitrekken en met de vleugels klapperen.
4. De minimumoppervlakte van de binnen- en de buitenruimten, alsmede de andere kenmerken van de huisvesting voor de verschillende soorten en categorieën dieren, zijn vastgesteld in bijlage III.
BIJLAGE III bevat de Minimumoppervlakte van de binnen- en buitenruimten en andere kenmerken van de huisvesting voor de verschillende soorten en productietypes als bedoeld in artikel 10, vierde lid.
Voor slachtvarkens geldt daarbij (voor zover hier relevant):
Binnenruimte Buitenruimte
m²/dier m²/dier
Levend gewicht (kg)
50-85 1,1 0,8