Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1210
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2024 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. C. Daniëls)
Procesverloop
Met het besluit van 15 juni 2021 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 30% op de aan de onderneming voor het jaar 2020 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Met het besluit van 30 september 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De onderneming heeft een nader stuk ingezonden.
De zitting was op 29 mei 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] ( [naam 3] ), bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam 4] .
Overwegingen
1. Met het kortingsbesluit heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 30% opgelegd, omdat de onderneming een randvoorwaarde voor een tweede keer opzettelijk niet heeft nageleefd. Deze randvoorwaarde houdt in dat het de landbouwer verboden is om zonder vergunning landbouwgronden te bevloeien met water, indien zo’n vergunning op basis van enig algemeen verbindend voorschrift vereist is. Er is volgens de minister door de onderneming voor een tweede keer grondwater onttrokken uit een grondwaterput in een beschermd gebied waterhuishouding, zonder dat de daarvoor vereiste vergunning is verleend.
Dit is volgens de minister in strijd met de randvoorwaarde als genoemd in artikel 93 van Pro Verordening 1306/2013 (Bijlage II) en artikel 3.1, onder b, in samenhang met Bijlage 4, paragraaf 1, van de Uitvoeringsregeling.
2 Bij een onderzoek naar mogelijk illegaal gebruik van een grondwaterput van de onderneming heeft een opsporingsambtenaar van het Waterschap [naam 5] (Waterschap) geconstateerd dat de onderneming tussen 16 mei 2018 en 3 juni 2020 35.498 m3 grondwater uit deze put heeft onttrokken. Deze grondwaterput zou volgens een door de onderneming aan het waterschap toegezonden afdichtrapport op 19 mei 2018 afgedicht zijn. Op 3 juni 2020 is de waterput in opdracht van de opsporingsambtenaar opgegraven waardoor de watermeter zichtbaar werd. De opsporingsambtenaar heeft door vergelijking van de hierop aanwezige meterstand met die van eerdere controles geconstateerd dat de grondwaterput destijds niet is afgedicht. De opsporingsambtenaar heeft zijn bevindingen vastgelegd in een brief aan de onderneming van 14 oktober 2020, die als bijlage is gevoegd bij zijn op dezelfde datum opgestelde rapport fysieke controle.
3 Met het besluit randvoorwaardenkorting 2018 van 15 november 2018 heeft de minister een korting van 20% aan de onderneming opgelegd op de aan haar voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens het opzettelijk niet naleven van dezelfde onder 1 genoemde randvoorwaarde.
Standpunten van partijen
4 De onderneming voert – samengevat – aan dat de korting ten onrechte op 30% is vastgesteld. Er is volgens haar geen sprake van (voorwaardelijk) opzet, maar ten hoogste van nalatigheid en evenmin van een herhaalde overtreding. De hier aan de orde zijnde feiten en omstandigheden zijn anders dan in 2018. Volgens de onderneming mocht zij er in 2020, mede vanwege de bevestiging van het Waterschap in de brief van 16 november 2018, op vertrouwen dat de put was afgedicht. Wat betreft de door de minister volgens artikel 3, vijfde lid, van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Beleidsregel) toegepaste verhoging van het kortingspercentage naar 30%, voert de onderneming aan dat de minister hiervan op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mag afwijken en dat daarvoor ook aanleiding bestond, gelet op de opstelling van de onderneming in deze kwestie en de in geding zijnde belangen. Dit had ertoe moeten leiden dat van een hogere korting had moeten worden afgezien, dan wel een lagere korting had moeten worden opgelegd. Verder is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de AWB. Volgens de onderneming is de opgelegde korting van ruim € 20.000,- onevenredig hoog, omdat het perceel maïs waarvoor het water onttrokken is slechts € 1.000,- heeft opgebracht.
5 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De minister heeft voor het eerst ter zitting toegelicht dat hij primair het standpunt inneemt dat de door de onderneming niet betwiste niet-naleving van de randvoorwaarde in 2020 een herhaling is van de eerder in 2018 geconstateerde opzettelijke niet-naleving van dezelfde randvoorwaarde. Volgens de minister is het hierbij niet nodig dat hij beoordeelt of in 2020 ook sprake is van opzet. Volgens de minister volgt uit het bepaalde in artikel 40 van Pro Verordening 640/2014 dat bij een herhaling van een niet-naleving de ‘opzet’-vraag niet relevant is. In deze toelichting gaf de minister verder aan dat zijn subsidiaire standpunt inhoudt dat bij de in 2020 geconstateerde niet-naleving sprake is van voorwaardelijk opzet. Naar aanleiding van de discussie en de vragen van het College die daarna op zitting over deze standpunten volgden, heeft de minister aanleiding gezien om het primaire en subsidiaire standpunt om te draaien. Bij nader inzien stelt hij zich dus primair op het standpunt dat sprake is van voorwaardelijk opzet bij de in 2020 geconstateerde niet-naleving van dezelfde randvoorwaarde als in 2018 en subsidiair – kort gezegd – dat de ‘opzet’-vraag bij de in 2020 geconstateerde niet-naleving niet relevant is. De onderneming heeft met deze omkering van de standpunten op zitting ingestemd en de onderneming heeft het College, met instemming van de minister, gevraagd zich te beperken tot de beoordeling van het nieuwe primaire standpunt.
Wettelijk kader
6 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Oordeel van het College
Niet-naleving
7.1
De onderneming betwist niet dat zij in 2020 (en 2018) zonder vergunning grondwater heeft onttrokken uit een waterput, dat daarmee landbouwgrond is bevloeid en dat zij daarom de onder 1 genoemde randvoorwaarde niet heeft nageleefd. Het College gaat daarvan dan ook uit. Tussen partijen is wel in geschil of er sprake is van een herhaalde 'opzettelijke' niet-naleving van deze randvoorwaarde en of de minister de hoogte van de randvoorwaardenkorting dus terecht op 30% heeft vastgesteld.
Toerekening en voorwaardelijke opzet van de niet-naleving
7.2
Overeenkomstig het in 5 genoemde verzoek van partijen zal het College beoordelen of de minister zich terecht op het standpunt stelt dat bij de in 2020 geconstateerde niet-naleving sprake is van voorwaardelijk opzet van de onderneming. Het College overweegt daarover als volgt. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12, [naam 6] (ECLI:EU:C:2014:98) volgt dat van een opzettelijke niet-naleving van de randvoorwaarden sprake is indien de steunontvanger zich op een bepaalde wijze gedraagt waardoor hij een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden tracht te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen heeft, de mogelijkheid aanvaardt dat die niet-overeenstemming zich voordoet. Het College stelt vast dat de onderneming sinds 2018 wist, dan wel behoorde te weten dat er geen landbouwgrond zonder vergunning bevloeid mocht worden met water uit de desbetreffende grondwaterput. Omdat zij geen of onvoldoende maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van het onttrekken van water uit de put door één of meer van haar werknemers ter bevloeiing van haar landbouwgrond, heeft de onderneming zich naar het oordeel van het College op zodanige wijze gedragen dat zij de mogelijkheid heeft aanvaard dat de niet-naleving zich (opnieuw) zou voordoen, zonder dat zij wellicht dit doel voor ogen had. Het College concludeert dat de onderneming de randvoorwaarde daarmee voor de tweede keer opzettelijk niet heeft nageleefd. De onderneming heeft haar werknemers (kennelijk) niet of onvoldoende geïnstrueerd dat de waterput niet (meer) gebruikt mocht worden. Ook heeft zij hier geen of onvoldoende toezicht op gehouden. Het handelen van de werknemers kan dan ook aan de onderneming worden toegerekend. Dat er volgens de onderneming geen sprake is van opzet en herhaling, omdat er sprake is van een ander feitencomplex, volgt het College niet. Het lag immers op de weg van de onderneming om te controleren of de put na de niet-naleving in 2018 daadwerkelijk was afgedicht. Hieraan kan de stelling van de onderneming dat [naam 3] (zelf) niet wist dat de waterput niet daadwerkelijk was afgedicht en toch werd gebruikt, niet afdoen. Het College volgt de minister dan ook in zijn (primaire) standpunt dat sprake is van voorwaardelijke opzet van de niet-naleving.
Hoogte van de korting - herhaling
7.3
Het College oordeelt verder dat de minister de hoogte van de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 30%. In 2018 heeft de minister aan de onderneming een korting van 20% opgelegd wegens opzettelijke niet-naleving van dezelfde randvoorwaarde. Er is dus sprake van herhaling van de niet-naleving als bedoeld in artikel 38, onder 1, van Verordening 640/2014. Zoals in 7.2 is geoordeeld, is nu sprake van voorwaardelijke opzet van de niet-naleving van dezelfde randvoorwaarde als in 2018. De minister kan dan besluiten om het in artikel 40 van Pro Verordening 640/2014 als regel genoemde kortingspercentage van 20% voor een opzettelijk begane niet-naleving te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot 100% op basis van de in artikel 38 van Pro Verordening 640/2014 genoemde criteria: herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter. Dit kortingspercentage is door de minister nader ingevuld met artikel 3, vijfde lid, van de Beleidsregel. Volgens deze Beleidsregel bedraagt, indien een opzettelijke niet-naleving die heeft geleid tot een verlaging (20% in 2018), nogmaals wordt geconstateerd, de verlaging voor die herhaling een verlaging met het percentage dat overeenkomt met het daarop eerstvolgende tiental (30% in dit geval). Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de minister in dit geval niet heeft mogen overgaan tot verhoging van het kortingspercentage tot 30%. In de uitspraak van
13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:343) heeft het College bevestigd dat andere factoren dan de hierboven genoemde criteria niet meegewogen mogen worden. Dat de korting van 30% volgens de onderneming onevenredig hoog is ten opzichte van de opbrengst van het desbetreffende perceel dat besproeid is, kan in dat kader dan ook geen rol spelen.
Evenredigheidsbeginsel
7.4
Voor zover de onderneming aanvoert dat zij door de korting van 30% onevenredig zwaar wordt getroffen en daarmee eveneens een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 3:4 van Pro de Awb, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit artikel 97 en Pro artikel 99 van Pro Verordening 1306/2013 in samenhang met artikel 38 en Pro artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. De minister is op grond van deze artikelen in het geval van een opzettelijke niet-naleving gehouden een randvoorwaardenkorting van in de regel 20% vast te stellen, en deze te verhogen in geval van verzwarende omstandigheden (zoals beoordeeld onder 7.3). Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College 8 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:81). Artikel 38 en Pro artikel 40 van Pro Verordening 640/2014 voorzien namelijk in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid. Dit gedifferentieerd sanctiestelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (arrest van 17 juli 1997, C-354/95, [naam 7] ), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie
8 Op grond van het voorgaande heeft de minister de randvoorwaardenkorting terecht op 30% vastgesteld.
9 Het beroep is ongegrond.
10 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 oktober 2024.
w.g. S.C. Stuldreher J.M. Baars
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Bijlage
Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad
Artikel 91
2. De in lid 1 bedoelde administratieve sanctie wordt uitsluitend opgelegd indien de niet-naleving het gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de begunstigde kan worden toegeschreven, en er aan één of beide van de volgende voorwaarden is voldaan: a) de niet-naleving houdt verband met de landbouwactiviteiten van de begunstigde; b) het gaat om het areaal van het bedrijf van de begunstigde.
Artikel 92
Artikel 91 is Pro van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen op grond van Verordening (EU) nr. 1307/2013, betalingen op grond van de artikelen 46 en 47 van Verordening (EU) nr. 1308/2013 en jaarlijkse premies op grond van artikel 21, lid 1, onder a) en b), de artikelen 28 tot en met 31, artikel 33 en Pro artikel 34 van Pro Verordening (EU) nr. 1305/2013 ontvangen.
Artikel 93
1. De voorschriften betreffende de randvoorwaarden bevatten de uit het recht van de Unie voortvloeiende beheerseisen en de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II en betrekking hebben op: a) het milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond; b) de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten; c) het dierenwelzijn.
Artikel 97
1. De in artikel 91 bedoelde Pro administratieve sanctie wordt opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend.
Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden
Artikel 38
1. Onder een „herhaling” van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. In het kader van de constatering van de herhaling van een niet-naleving wordt rekening gehouden met niet-nalevingen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn geconstateerd, en wordt met name GLMC 3, zoals vermeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, geacht gelijkwaardig te zijn aan RBE 2 van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 73/2009 in de versie die op 21 december 2013 van kracht was.
2. Bij de bepaling van de „omvang” van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende gevolgen heeft dan wel of de gevolgen tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijven.
3. De „ernst” van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm.
4. Of een niet-naleving een „permanent karakter” heeft, is met name afhankelijk van de lengte van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen.
Artikel 40
Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, lid 1, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag.
Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB
Artikel 3.1, eerste lid, onder b (Randvoorwaarden)
1.b. Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, neemt de volgende bepalingen in acht: de normen voor het in goede landbouw- en milieuconditie houden van landbouwareaal, bedoeld in artikel 93, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 [Bijlage II], opgenomen in bijlage 4.
Bijlage 4, paragraaf 1
§ 1. Naleving van vergunningsprocedures wanneer voor het gebruik van water voor bevloeiingsdoeleinden een vergunning nodig is.
Het is de landbouwer verboden om zonder vergunning landbouwgronden te bevloeien met water, indien deze vergunning op basis van enig algemeen verbindend voorschrift vereist is.
Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB
Artikel 3
1. Een niet-naleving is opzettelijk begaan indien de landbouwer de desbetreffende niet- naleving heeft beoogd of indien de landbouwer het risico heeft aanvaard dat zijn handelen of nalaten een niet-naleving tot gevolg heeft.
2. Opzet wordt beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd, de mate van complexiteit van de randvoorwaarde, de aanwezigheid van langdurig bestendig beleid, de niet-naleving veronderstelt een actieve handeling dan wel het bewust nalaten van een handeling, de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de randvoorwaarde, de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
3. In het geval waarin een niet-naleving door een derde is begaan op de landbouwgrond of in het kader van het bedrijf van een landbouwer wordt desbetreffende niet-naleving aan de landbouwer toegerekend als een opzettelijke niet-naleving indien de landbouwer heeft beoogd of het risico heeft aanvaard dat de niet-naleving zou plaatsvinden blijkens:
a. de keuze voor de derde,
b. het door de landbouwer op de derde uitgeoefende toezicht, of
c. de door de landbouwer aan de derde gegeven instructies. […] 5. Indien een met opzet begane niet-naleving als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening (EU) nr. 640/2014 die heeft geleid tot een verlaging, nogmaals wordt geconstateerd, bedraagt de verlaging voor die herhaling een verlaging met het percentage dat overeenkomt met het daarop eerstvolgende tiental, welk percentage voor elke volgende herhaling met 10 wordt verhoogd.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.