Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/401
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 augustus 2024 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , het slachthuis
(gemachtigde: mr. F. Th. M. Peters),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 januari 2022, kenmerk ROT 20/5068, in het geding tussen
het slachthuis
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de Staat der Nederlanden(de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop in hoger beroep
Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 12 januari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:430).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De zitting was op 18 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en namens de minister ook [naam 2] .
Het slachthuis heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 9 april 2019 omstreeks 11.30 uur heeft een toezichthouder bij het slachthuis een HACCP-audit uitgevoerd en daarvan op 21 juni 2019 een rapport opgemaakt (rapport van bevindingen), voor zover hier van belang:
“Tijdens de HACCP-audit bevond ik mij op de afdeling uitbeenderij(…). Ik stond in de ingang naar de koeling van varkensonderdelen. Op deze afdeling worden delen van varkens gekoeld die bestemd zijn voor humane consumptie.
Op het plafond bij de ingang van de koeling zag ik condens hangen (…). De condens
hing boven het naakte vlees.
Door de locatie van de aanwezige condens was er een groot risico op contaminatie
van het vlees door vallend condens.”
1.3
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 6 december 2019 (boetebesluit) aan het slachthuis een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat het de vorming van condens op oppervlakken niet heeft voorkomen en daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 4, tweede lid, juncto Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b, van de Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Op het moment van de overtreding waren nog geen vijf jaren verstreken sinds een eerder aan het slachthuis opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, en om die reden is de boete verhoogd naar € 5.000,-.
1.4
Met het besluit van 25 augustus 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
“3.2. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd geeft geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder zoals beschreven in het rapport van bevindingen. De termijn tussen het constateren van de overtreding (9 april 2019) en het opmaken van het rapport van bevindingen (21 juni 2019) acht de rechtbank niet onredelijk lang. Bovendien bevat het rapport geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de bevindingen van de toezichthouder door het tijdsverloop niet betrouwbaar zijn. In het (…) rapport (…) heeft de toezichthouder duidelijk beschreven dat er op het plafond bij de ingang van de koeling condens was te zien (…).”
en
“4.1. Op grond van Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 moet de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen. Dat er volgens eiseres geen enkel verband is geduid tussen de constructiewijze van het gebouw en de condensvorming doet er niet aan af dat de toezichthouder condens heeft waargenomen op het plafond bij de ingang van de koeling boven de positie waar varkensdelen de koeling inkomen en dat de condens boven het naakte vlees hing. De vorming van condens werd niet voorkomen waardoor het risico zich kon voordoen dat dit vuile water op het naakte vlees zou druppelen. (…) Eiseres heeft naar voren gebracht dat de medewerkers die ervoor moeten zorgen dat condens door het regelmatig moppen wordt voorkomen, betrokken waren bij de audit en daarom de condens niet hebben kunnen voorkomen. Dit kan eiseres niet baten, omdat de audit op voorhand door verweerder was aangekondigd, zodat eiseres daarop had kunnen anticiperen door het treffen van passende maatregelen. Dat heeft zij nagelaten.”
en
“6.1 (…) Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
6.2.
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren geldt bij een overtreding als hier aan de orde een boetebedrag van € 2.500,-. De rechtbank acht deze boete in het algemeen evenredig. Het met de overtreden voorschriften gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat de boete in haar geval niet evenredig is. Eiseres is hierin niet geslaagd. Dat er volgens eiseres geen contaminatie van het vlees heeft plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals verweerder heeft toegelicht kan verontreinigd vlees leiden tot besmetting met bacteriën en dat levert een ernstig gevaar op voor de volksgezondheid. (…) Er kan in dit geval niet worden geconstateerd dat de risico’s van de overtreding voor de volksgezondheid zeer gering zijn of ontbreken. Voorts is (…) ook van belang dat aan eiseres reeds eerder op 2 maart 2018 een bestuurlijke boete vanwege condensvorming is opgelegd.
6.3.
Gelet op het voorgaande is de boete evenredig en heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Standpunt van het slachthuis3 Volgens het slachthuis heeft de rechtbank bij de beoordeling van de hoogte van de boete en de toepassing van de recidiveregeling onvoldoende rekening gehouden met de door hem naar voren gebrachte omstandigheden. Het is volstrekt onmogelijk alle condens in ruimtes met grote temperatuur- en luchtvochtigheidsverschillen te voorkomen en daarom zijn zogenoemde “mop-protocollen” tot stand gekomen. Dat zijn door de minister goedgekeurde werkwijzen die ervoor (moeten) zorgen dat condens tijdig, dat wil zeggen voordat deze naar beneden valt, wordt verwijderd. In dit geval heeft de toezichthouder niet geconstateerd dat er condens naar beneden is gevallen. Volgens het slachthuis is het in 2019 geldende strenge handhavingsbeleid inmiddels aangepast en zou de minister met de kennis van nu geen boete opleggen in de beschreven situatie. Het gaat het niet om een onderdelencel, maar om een inpakruimte, die in het productieproces als laatste wordt gemopt. De waarneming door de toezichthouder is vlak voor het moment van moppen gedaan. Indien tijdig wordt gemopt, ontbreekt, gegeven de mopprotocollen, een reden voor boeteoplegging. Indien er te laat wordt gemopt, dat wil zeggen dat er druppels naar beneden vallen of gevallen zijn, maar geen bezoedeling heeft plaatsgevonden, zijn er termen aanwezig de boete te matigen wegens een gering risico voor de volksgezondheid. Het slachthuis doet in dit verband een beroep op artikel 2.3 onder a van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving). Verder moet volgens het slachthuis de boete in ieder geval worden gematigd, omdat de medewerkers die meeliepen met de audit minder tijd voor moppen hadden.
Standpunt van de minister
4 De minister heeft – kort gezegd - uiteengezet dat door condensvorming waterdruppels ontstaan, die een voedingsbodem vormen voor ziektekiemen, schimmels en bacteriën, zoals de in de voedingsmiddelenindustrie gevreesde Listeria monocytogenes. Daarnaast kunnen waterdruppels verontreinigd zijn door bijvoorbeeld chemicaliën. Als besmette of verontreinigde druppels op het voedsel terechtkomen, kan dit een gevaar voor de gezondheid van consumenten opleveren. De grootste risico's ontstaan als warmte vrijkomt in een gekoelde omgeving, zoals vriestunnels die in een warme productieruimte staan. Door de grote temperatuurverschillen ontstaat gemakkelijk condens, waarna de druppels op de producten kunnen vallen. Zeker bij productielijnen waarin rauwe ingrediënten verwerkt worden tot bijvoorbeeld vleeswaren of kant-en-klaar maaltijden kan dat gevaren opleveren. Condensvorming valt te reduceren door het aanpassen van de constructie van de productieomgeving, zoals het installeren van afzuigsystemen die vochtige lucht direct afzuigen en klimaatinstallaties die condensvorming tot een minimum beperken. Van het slachthuis mag worden verwacht dat het afdoende corrigerende maatregelen neemt en tijdig ingrijpt om condensvorming te voorkomen. Het slachthuis heeft de vorming van condens op oppervlakken niet voorkomen. Kennelijk is de constructie van de productieomgeving niet zodanig dat condensvorming, het ontstaan van waterdruppels op oppervlakken, wordt voorkomen. Van het slachthuis wordt een actieve houding verwacht bij het wegmoppen van de condensdruppels. Alle druppels kunnen immers gevaar voor de gezondheid vormen. Het mopprotocol is niet nageleefd, aangezien er condens hing aan het plafond boven het naakte vlees. Dat er (nog) geen druppels op het vlees zijn gevallen, is in dit geval niet van betekenis. Artikel 4, in samenhang met punt 2, aanhef en onder b, van Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 betreft een resultaatsverplichting die ziet op bedrijfsruimten voor levensmiddelen. De Europese wetgever streeft een hoog niveau van bescherming van de consument na en het is aan het slachthuis om condensvorming te voorkomen. Het feit dat de medewerkers die ervoor moeten zorgen dat condens door het regelmatig moppen wordt voorkomen, betrokken waren bij de audit en daarom de condens niet hebben kunnen voorkomen, kan het slachthuis niet baten, omdat de audit op voorhand was aangekondigd, zodat het slachthuis daarop had kunnen anticiperen door het treffen van passende maatregelen. De opgelegde boete is volgens de minister evenredig en er bestaat geen aanleiding om deze te matigen. Onder verwijzing naar het Specifiek interventiebeleid vlees heeft de minister aangegeven dat het slachthuis in de drie jaar voorafgaand aan onderhavige overtreding meerdere boetes heeft gekregen voor overtredingen binnen het toezichtsdomein 'Vleesketen en voedselveiligheid'.
Wettelijk kader
5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak
Oordeel van het College
6 Het College kan zich vinden in de hiervoor geciteerde overweging van de rechtbank en voegt daaraan nog het volgende toe.
7.1
Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, rust in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat het slachthuis artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 4, tweede lid, juncto punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op de bevindingen in het rapport van bevindingen.
7.2
Volgens het rapport van bevindingen zag de toezichthouder op het plafond bij de ingang van de koeling condens hangen boven het naakte vlees. Door die locatie was er een risico op contaminatie van het vlees door vallend condens. Het College heeft geen reden om aan die waarneming te twijfelen en het slachthuis heeft zodoende het vormen van condens niet voorkomen. Anders dan het slachthuis heeft aangevoerd, is het niet van belang of druppels zijn gevallen. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:809), volgt uit artikel 4 in samenhang met punt 2, aanhef en onder b, in Hoofdstuk I van Bijlage II van Verordening 852/2004 een resultaatsverplichting. De minister mocht het slachthuis zodoende voor deze overtreding een boete opleggen.
Hoogte van de boete
8.1
Zoals de rechtbank juist heeft overwogen is voor de overtreding het wettelijk voorgeschreven boetebedrag € 2.500. Daarnaast is voldaan aan de voorwaarden voor verhoging van dit bedrag wegens recidive tot € 5.000. Met de rechtbank ziet het College geen reden voor de verlaging van die boete op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De waarneming van de toezichthouder maakt immers duidelijk dat de condensvorming boven het naakte vlees een serieus risico vormde voor de besmetting van dat vlees en daarmee voor de volksgezondheid.
8.2
Het College onderschrijft verder volledig het oordeel van de rechtbank dat de omstandigheid dat medewerkers van het slachthuis moesten meelopen met de audit (en daardoor minder gelegenheid hadden om te moppen), geen reden vormt voor de matiging van de boete. Al met al is het College van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
Overschrijding van de redelijke termijn
9.1
Het slachthuis heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende.
9.2
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 4 oktober 2019. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn van vier jaar overschreden met afgerond tien maanden. Daarin ziet het College reden de boete te matigen met 10% tot € 4.500,-.
Slotsom
10.1
De aangevallen uitspraak moet in verband met de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn worden vernietigd voor zover de hoogte van de boete is hoger is vastgesteld dan € 4.500,-. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
10.2
Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep hiervoor gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt voor indienen van het verzoek ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 875,-). Ook zal de minister het griffierecht in hoger beroep aan het slachthuis moeten vergoeden.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, alleen voor zover de hoogte van de boete hoger is vastgesteld dan € 4.500,- en herroept het boetebesluit in zoverre;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 437,50;
- draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het slachthuis te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2024.
De voorzitter is verhinderd w.g. F.J.J. van West de Veer
de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen.
Bijlage
Verordening 852/2004 luidt als volgt:
“Artikel 4 Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
[…]
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
[…]”
Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
[…]
Hoofstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
[…]
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat:
[…]
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
[…]”
Wet dieren luidt - voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
[…]”
“Artikel 8.6. Definities
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
[…]
2°.een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, […];
overtreder: degene die de overtreding pleegt of mede pleegt.
2 Indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, wordt onder overtreder mede verstaan: degene die tot de overtreding opdracht heeft gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven.”
“Artikel 8.7 Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.”
“Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
[…]”
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
“Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
[…]
c. categorie 3: € 2500;
[…]”
“Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
“Artikel 2.5 Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
[…]”
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt als volgt:
“Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.”
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
“Regeling dierlijke producten Categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel
betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid,
5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en
artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004 3”
Regeling dierlijke producten
“Artikel 2.4
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid,
laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van
verordening (EG) nr. 852/2004”