ECLI:NL:CBB:2024:549

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/382

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2024 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. N. Bouwman)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 23 september 2020 (beschikking) heeft de minister [naam 1] op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) in plaats van de hierna onder 1.5 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 15.379,- (periode 1), € 19.478,- (periode 2), € 22.118,- (periode 3), € 21.427,- (periode 4) en € 24.931,- (periode 5) (naheffing).

Met het besluit van 12 januari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en deze beschikking voor het overige gehandhaafd.

[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De zitting van een enkelvoudige kamer was op 23 november 2022. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.

Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.

Het College heeft het voornemen tot het inschakelen van de deskundige dr. R. Jorritsma, universitair hoofddocent Gezondheidszorg Landbouwhuisdieren aan de faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (Jorritsma), en de aan de deskundige voor te leggen vragen medegedeeld aan partijen. Partijen hebben hun wensen omtrent het onderzoek schriftelijk aan het College kenbaar gemaakt.

Het College heeft Jorritsma als deskundige benoemd. Jorritsma heeft naar aanleiding van vragen van het College een rapport uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijzen daarop gegeven.

De zitting van de meervoudige kamer was op 13 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 3] en [naam 4] namens [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigde Raven van de minister. Ook was voor de minister aanwezig [naam 5] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

[naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

Inleiding

1.1

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (peildatum) en kent hij een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum. De heffing is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden (GVE), waarbij een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd telt voor 0,53 GVE en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd voor 1 GVE.

1.2

Met de besluiten van 27 mei, 3 augustus, 23 september en 25 november 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan [naam 1] heffingen opgelegd van € 12.629,- voor periode 1, € 5.894,- voor periode 2, € 5.309,- voor periode 3, € 330,- voor periode 4 en € 243,- voor periode 5.

1.3

In het najaar van 2017 signaleerde de NVWA dat melkveebedrijven meer tweelingen of meerlingen registreerden in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem) dan in voorafgaande jaren. Bij de NVWA ontstond het vermoeden dat het aantal GVE dat geregistreerd stond kunstmatig lager werd gehouden dan het daadwerkelijk aanwezige aantal GVE. Het kwam voor dat kalveren van vaarzen (dat zijn jonge koeien van ongeveer 2 jaar die nog niet of voor de eerste maal gekalfd hebben) niet als geboren uit die vaarzen werden geregistreerd, maar als een meerling uit een ander moederdier. Hiermee kon financieel voordeel worden behaald omdat dan de heffing lager was. Bij [naam 1] waren volgens het I&R-systeem 85 kalveren (32%) als meerlingen geregistreerd in 2017, beduidend meer dan het landelijk gemiddelde van 3 tot 5% en ook meer dan eerdere jaren op het bedrijf van [naam 1] , namelijk tien meerlingkalveren in 2015 en zes in 2016. Er waren daarnaast
43 vaarzen ouder dan 27 maanden zonder kalfdatum aanwezig op het bedrijf. Volgens de minister is de eerste kalfleeftijd doorgaans ongeveer 26 maanden. Dit was aanleiding voor nader onderzoek van de NVWA op het bedrijf van [naam 1] .

1.4

Twee toezichthouders van de NVWA hebben op 1 februari 2018 een inspectie verricht op het bedrijf van [naam 1] . De NVWA heeft de bevindingen van het onderzoek neergelegd in het rapport van bevindingen met het nummer 112449 van 24 oktober 2018 (gesloten op 1 april 2019) (rapport van bevindingen) en in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van 18 juni 2020 (proces-verbaal). De toezichthouders hebben op 1 februari 2018 43 vaarzen aangetroffen met uiervorming, die in het I&R-systeem geen kalfdatum hadden. Voor vijftien runderen is bij DNA-onderzoek een match gevonden met nakomelingen, die nog te traceren waren. Dat wil zeggen dat deze runderen onjuist geregistreerd stonden. Bij 28 runderen zijn geen nakomelingen met een DNA-match gevonden, mogelijk omdat de kalveren al waren geslacht. De NVWA baseert de conclusie dat deze dieren wel moesten hebben gekalfd op de uierontwikkeling en de melkgift van deze dieren, die blijkens de voercomputer dusdanig hoog was dat de runderen wel gekalfd moesten hebben van een volledige dracht. Op basis van de door [naam 1] aangeleverde gegevens heeft de minister voor deze runderen een kalfdatum bepaald.

1.5

Met de gecombineerde beschikking fosfaatreductieplan 2017 van 29 juni 2019 heeft de minister [naam 1] in plaats van de onder 1.2 vermelde heffingen hoge geldsommen opgelegd van € 13.445,- (periode 1), € 7.003,- (periode 2), € 6.907,- (periode 3), € 3.542,- (periode 4) en € 5.683,- (periode 5).

1.6

Naar aanleiding van de controle van de NVWA heeft de minister bij de beschikking de aan [naam 1] opgelegde heffingen opnieuw vastgesteld.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Het bestreden besluit

3 Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de beschikking gedeeltelijk gegrond verklaard en de beschikking gehandhaafd. Hieraan ligt ten grondslag dat uit het rapport van bevindingen van de NVWA is gebleken dat 28 vrouwelijke runderen wel melkgevend waren, althans wel eenmaal gekalfd moesten hebben. Bij deze runderen is een volledig ontwikkelde uier aangetroffen. Bij deze dieren stond nog geen geregistreerde kalfdatum. De minister acht niet aannemelijk dat bij de 28 runderen sprake was van verwerping van de vrucht vanwege een dierziekte, aangezien bij een abortus of verwerping van minder dan zeven maanden de uier van het moederdier (de vaars) onvolledig ontwikkeld is. De minister heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de bevoegde toezichthouders van de NVWA. De foto’s van de uiers zijn weliswaar niet allemaal even duidelijk, maar de waarnemingen zijn ook gebaseerd op uiterlijke kenmerken, de voercomputergegevens, een kopie van registratiekaarten, de inseminatie na de eerste keer kalven en het kalfpatroon van de runderen die voor de eerste maal hebben afgekalfd. De twee toezichthouders hebben bovendien onafhankelijk van elkaar geconcludeerd dat de 28 runderen minimaal eenmaal hebben gekalfd. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover [naam 1] heeft aangevoerd dat de beschikking niet deugdelijk was gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand was gekomen. De minister heeft dit gebrek hersteld door in e-mails toe te lichten op basis van welke gegevens de hogere heffingen tot stand zijn gekomen. De minister ziet in dit geval geen grond voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet (hardheidsclausule). Van de bevoegdheid om op grond van deze bepaling een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen van de verplichting om een geldsom te betalen, kan gebruik worden gemaakt in bijzonder knellende, disproportionele omstandigheden. Deze omstandigheden acht de minister onvoldoende aanwezig. Voor zover [naam 1] een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel kan dat volgens de minister niet slagen. In de zaken waarnaar [naam 1] verwijst, heeft de minister in de specifieke omstandigheden aanleiding gezien om de heffingen te verlagen. De situatie van [naam 1] is niet gelijk aan deze gevallen. In dit geval heeft [naam 1] weloverwogen en doelgericht keuzes gemaakt (het ten onrechte registreren van meerlingen) die het niet rechtvaardigen om de heffingen te verlagen, aldus de minister.

Standpunten van partijen

4.1

[naam 1] voert aan dat de minister de runderen ten onrechte heeft aangemerkt als melkkoe (dat wil zeggen een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd) als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel c, van de Regeling. Zij betoogt daartoe ten eerste dat de minister een onjuist criterium hanteert door ook bij doodgeboortes uit te gaan van kalving als bedoeld in de Regeling. [naam 1] betwist verder dat de 28 runderen hebben gekalfd, althans dat zij in 2017 hebben gekalfd.

4.2

[naam 1] voert verder aan dat de beschikking vanwege het achteraf opleggen van een naheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.

4.3

Daarnaast voert [naam 1] aan dat de naheffing op grond van het gelijkheidsbeginsel moet worden verlaagd, omdat de minister in ten minste drie andere, gelijke zaken de heffingen met toepassing van de hardheidsclausule heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing.

4.4

[naam 1] voert ook aan dat voor zover de naheffing bevoegd en terecht is opgelegd, de feiten en omstandigheden aanleiding geven tot het verlagen van de naheffing door toepassing van de hardheidsclausule of het evenredigheidsbeginsel. De Regeling werkt voor [naam 1] onevenredig nadelig uit en moet buiten toepassing worden gelaten.

4.5

Tot slot verzoekt [naam 1] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

4.6

De minister erkent dat drie van de 28 runderen niet in 2017 maar pas in 2018 kunnen hebben gekalfd. Voor het overige handhaaft de minister zijn standpunt.

5 Het College betrekt de argumenten van partijen voor zover nodig bij de beoordeling.

Beoordeling

Uitleg van de Regeling

6.1

De Regeling geeft geen definitie van ‘kalven’. Wel is duidelijk dat het onderscheid tussen runderen die wel en niet gekalfd hebben in de Regeling samenhangt met de melkgift. Het doel van de Regeling is immers het terugdringen van de fosfaatuitstoot door de melkveehouderij. De minister heeft toegelicht dat een rund dat nog geen kalf heeft gekregen, geen melk geeft. Zonder melkgift is sprake van een lagere fosfaatproductie per rund. De minister gaat er daarbij van uit dat het rund meer dan zeven maanden drachtig is geweest. Tijdens het laatste trimester van de dracht neemt de omvang van de uier van het moederdier fors toe. Rond het kalven kan de volledig ontwikkelde uier een grote hoeveelheid melk produceren voor een langere periode. Bij abortus na een dracht van minder dan zeven maanden wordt een niet levensvatbaar kalf, dat wil zeggen een foetus, geboren. Dan is de uier van het moederdier onvolledig ontwikkeld en zal de te verwachten melkproductie zeer onvoldoende tot onbestaand zijn, aldus de minister. Hierbij verwijst de minister naar publicaties van de faculteiten Diergeneeskunde van de Universiteit van Gent en van de Universiteit Utrecht. Het College kan deze uitleg volgen. Bepalend is dus of een rund melk geeft. Het College volgt [naam 1] daarom niet in het betoog dat van ‘kalven’ in de zin van de Regeling pas sprake is als een rund een levend kalf ter wereld heeft gebracht en daardoor een succesvolle lactatie op gang is gekomen.

Beoordeling of de 28 runderen gekalfd hebben in 2017

6.2

[naam 1] bestrijdt dat op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan. De minister baseert het bestreden besluit op het rapport van bevindingen en het proces-verbaal. De toezichthouders [naam 5] en [naam 6] hebben bij de inspectie op het bedrijf op 1 februari 2018 gezien dat bij de 28 vaarzen de ontwikkeling van de uier volledig was en dat de volledig ontwikkelde spenen dusdanig groot waren dat deze runderen melk produceerden. Op basis van hun ervaring en bij vergelijking met de andere aanwezige melkgevende runderen zagen de toezichthouders aan de uierontwikkeling van deze vaarzen dat ze melkgevend waren en eerder een geboorte moesten hebben doorgemaakt. Zij zagen dat de spenen volgroeid waren en de uier gevuld was. Een uier van een rund dat niet eerder een geboorte heeft doorgemaakt is strakker, is niet gevuld en de spenen zijn kleiner, aldus de toezichthouders. De minister ziet op basis van de kennis en ervaring van de NVWA-toezichthouders geen grond om te twijfelen aan hun bevindingen. De toezichthouders zijn zelf veehouder geweest voordat zij toezichthouder werden. Bovendien hebben de toezichthouders ook dierenartsen geraadpleegd, onder wie [naam 7] , verbonden aan de Gezondheidsdienst voor dieren, die met name expertise heeft op het gebied van Neospora.

6.3

Omdat de opgelegde naheffing vooral steunt op de bevindingen van de toezichthouders heeft het College Jorritsma als deskundige benoemd en aan hem vragen gesteld over de validiteit van deze bevindingen. Het College sluit zich aan bij de conclusies van Jorritsma en maakt deze tot de zijne.

Jorritsma beantwoordt de vraag of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld dat deze hebben gekalfd dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan als volgt:

“De omvang van het uier en de spenen kunnen in veel gevallen inderdaad uitsluitsel geven over

de vraag of de dieren hebben gekalfd of aan het eind van de dracht hebben verworpen

of geaborteerd. Het geldt dus niet voor situaties waarin de verwerping of abortus vroeger in de

dracht heeft plaatsgevonden en er geen lactatie is gestart. Kortom, het is over het algemeen

goed mogelijk ook vast te stellen dat er een lactatie is gestart en dat is het geval na een

normale dracht en ook bij een klein aantal dieren die aan het eind van de dracht hebben

geaborteerd of verworpen. […]”

Aan Jorritsma zijn ook de vragen voorgelegd of op grond van (enkel) visuele waarneming aan de uiers en spenen van de desbetreffende runderen kan worden vastgesteld in welk stadium van de dracht de runderen hebben gekalfd, dan wel een verwerping of abortus hebben ondergaan en of dit specifieke deskundigheid vereist. Hij verklaart hierover:

“Zoals door anderen in het dossier is aangegeven, is het op gang komen van de melkproductie bij koeien na verwerpen of abortus vrij zeldzaam. Uier en spenen zullen daarom bij verreweg de meeste dieren niet of nauwelijks en ontwikkeld zijn en daarmee duidelijk verschillen van uiers en spenen van koeien die normaal gekalfd hebben. Ik verwacht dat er niet of nauwelijks variatie is in de visuele waarneming van de zich ontwikkelende uiers bij dieren die in verschillende stadia van de dracht verwerpen of aborteren.

[…]

Voor het aan de hand van observaties van (onder andere) uiers en spenen vaststellen of de koeien hebben gekalfd is weliswaar enige ervaring, maar geen specialistische kennis nodig. Naar mijn inschatting moet iedereen die een aantal maanden op een melkveebedrijf werkt of er regelmatig rondloopt en daarbij daadwerkelijk met alle diergroepen in contact komt in staat zijn om het onderzoek uit te voeren. […]”

Verder acht Jorritsma foto's van koeien waarop ook de uier en de spenen duidelijk te zien zijn, geschikt om een oordeel te vellen over de vraag of een koe al dan niet melk geeft of recent heeft gegeven. Hij merkt daarbij op dat een aantal foto's in de dossiers niet scherp of te donker is en dat daarnaast uiers, spenen en buikwand niet altijd goed op de foto staan. In die gevallen kan Jorritsma niet vaststellen (maar ook niet uitsluiten) dat het een lacterend dier betreft. Jorritsma heeft vermeld op welke foto’s in het dossier naar zijn oordeel een koe te zien is die gekalfd heeft en lacterend is of recent is geweest. Hierbij noemt Jorritsma de nummers van negen van de 28 runderen waar het in dit geding om gaat.

Op de vraag of de beschreven waarnemingen aan de uiers en de spenen passen bij het standpunt van [naam 1] dat de runderen niet eerder dan in 2018 hebben gekalfd, met het verzoek daarbij ook de invloed van de besmetting van deze runderen met Neospora en mogelijke vroegtijdige verwerpingen te betrekken, verklaart Jorritsma:

“De omvang en presentatie van uiers van lacterende koeien is nogal wisselend en ook

afhankelijk van het type koe. Ik durft dus niet op basis van de foto's met zekerheid een

uitspraak te doen over het aantal dagen dat een bepaalde individuele koe aan de melk is. Het is wat mij betreft wel zeer onwaarschijnlijk dat alle ten gevolge van bijvoorbeeld een Neospora infectie verwerpende koeien (tabel 2 vermeldt onder de kop "Groep 7 Opgave groep 7 zijn de runderen met uiervorming maar geen afkalfdatum" in bijlage 18 maar liefst 25 verwerpende koeien), een goede melkproductie en bijbehorend goed ontwikkeld uier hebben.”

6.4

De bevindingen van de toezichthouders zijn zowel neergelegd in het rapport van bevindingen als in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een dergelijk op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller weergeven. Dit geldt ook voor het rapport van bevindingen, voor zover dat al afwijkt van het proces-verbaal. Het rapport van bevindingen is weliswaar slechts “naar waarheid” opgemaakt en aan de vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe dan aan een op ambtseed of -belofte opgemaakt proces-verbaal, maar dat betekent niet dat de minister zich niet op dit rapport mocht baseren. Het rapport van bevindingen is namelijk voor zover hier van belang opgemaakt door dezelfde toezichthouders als het proces-verbaal ( [naam 5] en [naam 6] ), op basis van dezelfde waarnemingen en bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van – in dit geval – een onjuiste registratie van de betrokken runderen ten grondslag kunnen worden gelegd.

6.5

Naar het oordeel van het College heeft de minister met voormelde bevindingen uit het proces-verbaal, beoordeeld in samenhang met het rapport van Jorritsma, voldoende bewijs geleverd voor zijn standpunt dat de runderen moeten hebben gekalfd. Aan de hand van observaties van de uiers en spenen van die runderen hebben de toezichthouders vastgesteld dat deze runderen hebben gekalfd. Jorritsma heeft bevestigd dat door observatie kan worden vastgesteld of koeien hebben gekalfd. De observaties ten aanzien van de totale groep van
43 runderen zijn voor vijftien runderen bevestigd door DNA-onderzoek, waarbij een match is gevonden met nakomelingen. Verder kwamen de uiterlijke kenmerken van de overige

28 overeen met deze vijftien. Aan het ontbreken van een DNA-match met een kalf voor deze runderen kan dan ook niet de conclusie worden verbonden dat de runderen niet hebben gekalfd. Dat Jorritsma aan de hand van de foto’s niet van alle runderen kon vaststellen dat deze gekalfd hadden en lacterend waren of waren geweest, maakt niet dat niet van deze vaststelling kan worden uitgegaan. De toezichthouders hebben dit immers wel vastgesteld. [naam 1] heeft zijn standpunt dat een correct onderzoek ook palpatie moet inhouden en dat door visuele inspectie niet kan worden vastgesteld dat kalving heeft plaatsgevonden, niet onderbouwd met (bijvoorbeeld) een deskundigenbericht. Dat de bevindingen verklaard zouden kunnen worden door verwerpingen als gevolg van Neospora, zoals [naam 1] heeft gesteld, is niet aannemelijk geworden, nu ook uit het rapport van Jorritsma blijkt dat bij verwerpingen melkgift uitzonderlijk is: uiers en spenen zullen dan niet of nauwelijks ontwikkeld zijn en duidelijk verschillen van uiers en spenen van runderen die normaal gekalfd hebben. Er is ook niets aangetroffen dat wijst op verwerpingen. Van resten blijkt niets, het destructieoverzicht vermeldt geen boventallig groot aantal dode kalveren en er is ook geen melding gedaan van dit probleem bij een dierenarts of bij de Gezondheidsdienst voor dieren.

6.6

Voor de periodes waarover de minister de heffingen heeft opgelegd, is van belang op welke data de runderen gekalfd hebben (‘kalfdata’). De minister heeft bij zijn vaststelling van de kalfdata in 2017 in aanvulling op de gegevens die hij heeft gebruikt om te beoordelen of een rund heeft gekalfd, ook gebruik gemaakt van de gegevens uit de voercomputer. Het College ziet in de stellingen van [naam 1] over de voercomputer, namelijk dat zij deze gebruikte voor de registratie van voer en niet om vast te stellen of een koe drachtig is, droog staat of hoeveel lactaties een koe heeft gehad, geen aanleiding om deze gegevens buiten beschouwing te laten. Als al moet worden aangenomen dat [naam 1] niet altijd even zorgvuldig met de voercomputer omging, komt dat voor haar rekening en risico, waarbij het College met de minister vaststelt dat de gegevens een gedetailleerde en nauwkeurige indruk maken. Gegevens die evident niet kunnen kloppen zijn door de minister niet bij de beoordeling betrokken.

6.7

[naam 1] betwist specifiek de kalfdata van de runderen met nummers 2, 13, 14, 22, 39 en 42. Het College wijst erop dat de precieze datum van het kalven niet hoeft te worden bepaald, het gaat erom of een rund heeft gekalfd in één van de vijf periodes van twee maanden waarover de heffingen worden opgelegd.

6.7.1

Over rund 2 voert [naam 1] aan dat metritis ook voorkomt na een verwerping binnen zeven maanden en dat het gegeven dat het rund leed aan deze baarmoederontsteking dus niet hoefde te betekenen dat het rund had gekalfd, zoals de minister constateert. Hiermee gaat [naam 1] eraan voorbij dat uit het proces-verbaal op 1 februari 2018 blijkt dat een dusdanige ontwikkeling van de uier en spenen is gezien dat dit rund alle kenmerken vertoonde van een rund dat een voldragen kalf ter wereld had gebracht.

6.7.2

Wat betreft de runderen 13, 14, 22 en 39 zijn de kalfdata volgens [naam 1] op onduidelijke aannames gebaseerd. Daar waar het proces-verbaal bij de overige runderen naar de gegevens uit de voercomputer verwijst, is in het proces-verbaal bij deze runderen geen onderbouwing van een datum te vinden, aldus [naam 1] . Dit standpunt volgt het College niet. Het proces-verbaal vermeldt ten aanzien van deze vier runderen een onderbouwde kalfdatum. Voor alle runderen geldt dat bij hen op de dag van inspectie op 1 februari 2018 is gezien dat hun uiers en spenen een dusdanige ontwikkeling hadden dat zij een voldragen kalf moeten hebben gehad. Ook hadden alle vier een halsband om met een zender die was gekoppeld aan de voercomputer en liepen zij in het grote koppel melkvee met de uiterlijke kenmerken dat zij gemolken werden. Gelet op deze observaties, bezien in samenhang met de geboortedata van deze runderen, is aannemelijk dat zij in 2017 rond een leeftijd van twee jaar hebben gekalfd.

6.7.3

Bij de vaststelling van de kalfdatum van rund 42 is de minister volgens [naam 1] inconsistent, omdat de kalving binnen 24 maanden zou hebben plaatsgevonden, terwijl gesteld wordt dat kalving doorgaans bij 26 maanden plaatsvindt. Blijkens het proces-verbaal en de toelichting van [naam 5] op de zitting van 13 maart 2024 is kalving binnen 24 maanden na geboorte van het rund fysiek mogelijk. Volgens het proces-verbaal liep rund 42 bij de inspectie op 1 februari 2018 in het grote koppel melkvee met de uiterlijke kenmerken dat het gemolken werd. Verder had het alle kenmerken van een dier dat een voldragen kalf had gehad en droeg het een halsband met nummer 197 met daaraan gekoppeld een zender. Uit het “Totaaloverzicht runderen versus voercomputer 30-08-2018 [naam 1] ” blijkt dat het rund met halsbandnummer 197 op 18 juni 2018 191 dagen in melkproductie was. Met dat aantal dagen terugrekenend is een kalfdatum in december 2017 aannemelijk. Gezien de wel bekende volgende kalfdatum van het rund op 14 november 2018 en de toelichting van de minister op de zitting van 13 maart 2024 dat een dier ongeveer drie maanden na het kalven wordt geïnsemineerd, is – gelet op de duur van de dracht van negen maanden – ook om die reden de geschatte kalfdatum in december 2017 te volgen.

6.7.4

Wat [naam 1] voor de specifieke kalveren tegen de bevindingen van de toezichthouders inbrengt, doet dus niet af aan de conclusies die de minister daaraan heeft verbonden.

6.8

[naam 1] voert wel terecht aan dat de minister ten onrechte ervan is uitgegaan dat drie van de 28 runderen (aangeduid met de nummers 28, 38 en 41) in 2017 hebben gekalfd. De minister heeft op de zitting van 23 november 2022 erkend dat bij deze drie runderen is gebleken dat die niet in 2017, het jaar van het fosfaatreductieplan, maar in 2018 hebben gekalfd. In tegenstelling tot wat het bestreden besluit en de stukken vermelden, gaat het volgens de minister in deze zaak dan ook niet om 28, maar om 25 runderen. Dat betekent dat het bestreden besluit op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hoewel de minister in de motivering 28 runderen heeft genoemd, is bij de vaststelling van de berekeningen en de geldsommen wel uitgegaan van het juiste aantal van 25 runderen. Het College kan de berekening en de toelichting van de minister daarbij volgen. Het College zal verderop in deze uitspraak bespreken wat de gevolgen van het motiveringsgebrek zijn.

6.9

Het College concludeert dat in de betwisting door [naam 1] van de bevindingen in het rapport van bevindingen en het proces-verbaal geen grond bestaat voor zodanige twijfel dat de bevindingen van de toezichthouders niet of niet volledig aan de vaststelling van de onjuiste registratie ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College komt dan ook tot de conclusie dat de 25 runderen waar het hier om gaat moeten hebben gekalfd in 2017, zodat de minister in beginsel bevoegd was voor deze runderen de heffingen op een hoger bedrag vast te stellen.

Beroep op het rechtszekerheidsbeginsel

6.1

Het bestuursorgaan, in dit geval de minister, dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. De minister is daarmee bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten te nemen. Daarbij geldt dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel. Anders dan [naam 1] heeft bepleit, is de minister terecht niet uitgegaan van de vermelding van de runderen in het I&R-systeem, maar heeft hij de feitelijke situatie bepalend gevonden voor de indeling van de vrouwelijke runderen in de juiste diercategorie. Voor de toepassing van de Regeling is de registratie in het I&R-systeem weliswaar leidend, maar wanneer uit de administratie van de melkveehouder en/of uit bevindingen van controleurs blijkt dat de registratie in het I&R-systeem niet volledig en/of niet naar waarheid is bijgehouden, dan moet respectievelijk mag de minister uitgaan van de feitelijke situatie. Het College wijst op de uitspraken van 22 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:642) en 16 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:274). Verder staat artikel 8 van de Regeling niet in de weg aan de beschikking. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421, onder 6), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing is opgelegd en is de inningstermijn vermeld in artikel 8 van de Regeling niet dwingend. Alleen als bij [naam 1] de verwachting zou zijn gewekt dat geen naheffing meer zou volgen, zou dit ertoe kunnen leiden dat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Dat is echter niet aan de orde. Zoals de minister heeft aangevoerd, heeft de NVWA [naam 1] bij brief van 12 juni 2019 bericht dat het rapport van bevindingen van belang was voor de uitvoering van de Regeling en dat het rapport daarom zou worden gedeeld met de RVO (de minister). Hierop heeft [naam 1] bij brief van 4 juli 2019 de NVWA verzocht om de bevindingen uit het rapport nog niet met de RVO te delen. De verwachting bij [naam 1] dat het zou blijven bij de naheffing van 29 juni 2019 was dus niet gerechtvaardigd. Deze naheffing hing niet samen met het rapport van bevindingen. Het beroep van [naam 1] op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet.

Beroep op het gelijkheidsbeginsel

6.11

[naam 1] beroept zich verder op andere gevallen waarin de minister de heffingen heeft verlaagd tot 25% van de opgelegde naheffing. Dat zo’n verlaging bij [naam 1] achterwege is gebleven, levert geen strijd met het gelijkheidsbeginsel op. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat, anders dan in die andere gevallen, bij [naam 1] sprake was van opzet. Gelet op het proces-verbaal is het College van oordeel dat opzet bij [naam 1] aannemelijk is. Er stonden 40 runderen ten onrechte niet als melkkoe geregistreerd in het I&R-systeem, terwijl deze dat gezien de bevindingen wel waren. Dat is zo’n 20% van het veebestand van [naam 1] . Dat valt niet toe te schrijven aan administratieve vergissingen, al helemaal niet in samenhang bezien met het toeschrijven van geboortes van kalveren aan andere moederdieren waarmee de kwestie is begonnen en waarvoor [naam 1] een strafbeschikking heeft aanvaard. Het College volgt de minister dan ook in het standpunt dat de door [naam 1] genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn met het geval van [naam 1] .

Beroep op het evenredigheidsbeginsel

6.12

De Regeling, die berust op artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet, biedt de minister geen discretionaire beslissingsruimte bij het opleggen van heffingen. In artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet heeft de minister een discretionaire bevoegdheid om een gehele of gedeeltelijke ontheffing te verlenen, ook van de verplichting tot betaling van de hoge geldsommen op grond van de Regeling. Het College ziet in de omstandigheden die [naam 1] aanvoert, zoals de financiële gevolgen voor haar bedrijf, geen reden om de besluitvorming onevenredig te achten. [naam 1] heeft zichzelf in deze omstandigheden gebracht door de bewust onjuiste registratie in het I&R-systeem. De minister hoefde geen gebruik te maken van de ontheffingsbevoegdheid.

6.13

[naam 1] heeft het bedrag van de naheffing en de berekening die eraan ten grondslag ligt niet betwist en het College kan die berekening zoals hiervoor is overwogen ook volgen.

Slotsom

7 Uit artikel 6:22 van de Awb volgt dat een besluit, ook als sprake is van een gebrek, in stand kan worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Daarvan is in dit geval sprake, omdat de minister het hiervoor geconstateerde motiveringsgebrek met zijn toelichting op de zittingen heeft hersteld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met een gelijke uitkomst zijn genomen. Het bestreden besluit blijft daarom in stand. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.

Overschrijding van de redelijke termijn

8.1

[naam 1] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

8.2

De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 2 november 2020. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met één jaar en ruim negen maanden is overschreden. Deze termijnoverschrijding is deels veroorzaakt doordat de minister niet direct het gehele proces-verbaal met bijlagen heeft ingezonden en door de noodzaak in beroep een deskundige te benoemen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op een schadevergoeding van € 2.000,-.

8.3

De minister heeft op 12 januari 2022 een beslissing op het bezwaar genomen. Van de overschrijding van de redelijke termijn is daarom een periode van afgerond acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. De rechterlijke fase heeft afgerond 31 maanden in beslag genomen. De overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase is (31-18 =) 13 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan de rechter toe te rekenen. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 761,90 (8/21 deel van € 2.000,-) aan [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.238,10 (13/21 deel van € 2.000,-).

Proceskosten

9.1

Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb ziet het College aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van [naam 1] in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze op het verslag van de deskundige en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per 1 punt van € 875,-).

9.2

Ook zal het College de minister en de Staat veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om schadevergoeding. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 875,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zal het College de minister en de Staat ieder voor de helft in deze proceskosten veroordelen.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de minister tot betaling van € 761,90 aan [naam 1] voor immateriële schade;
veroordeelt de Staat tot betaling van € 1.238,10 aan [naam 1] voor immateriële schade;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [naam 1] te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 2.843,75;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 218,75.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.L. van der Beek en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 augustus 2024.

w.g. J.L. Verbeek w.g. M.G. Ligthart

Bijlage

Regeling fosfaatreductieplan 2017

Artikel 1 (begripsbepalingen)
1. In deze regeling wordt verstaan onder:

a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking;

b. I&R-systeem: I&R-systeem rund als bedoeld in artikel 14, onderdeel a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren;

c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R-systeem;

d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid;

e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal;

f. GVE: grootvee-eenheid;

g. Verordening (EU) nr. 1408/2013:Verordening (EU) nr. 1408/2013 van de Commissie van 18 december 2013 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de landbouwsector (PB L 352);

h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet;

i. fosfaatruimte: fosfaatruimte als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ll, van de Meststoffenwet, waarbij in afwijking van dat onderdeel ll, voor natuurterrein zijnde grasland, wordt gerekend met 70 kilogram fosfaat per hectare en voor overig natuurterrein 20 kilogram fosfaat per hectare;

j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 waarbij wordt uitgegaan:

1° van een excretieforfait van 9,6 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, 21,9 kilogram fosfaat voor een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en 41,3 kilogram fosfaat voor een rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd, of

2° van de excretieforfaits voor fosfaat opgenomen in bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, waarbij een vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar wordt aangemerkt als diernummer 101, een vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd als diernummer 102 en een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd als diernummer 100;

k. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;

l. jongveegetal: getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat ten minste eenmaal heeft gekalfd.

2. Voor de toepassing van deze regeling worden maart en april 2017 aangeduid als periode 1, mei en juni 2017 aangeduid als periode 2, juli en augustus 2017 aangeduid als periode 3, september en oktober 2017 aangeduid als periode 4 en november en december 2017 aangeduid als periode 5.

Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE)

Onder rund als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdelen d, e en l, de artikelen 4, derde tot en met negende lid, 6, tweede tot en met achtste lid, 7, 9, eerste, tweede, vijfde, zesde en achtste tot en met tiende lid, 11, 12, eerste en tweede lid, en 13, wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren:

a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar;

b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd;

c. 1 GVE voor een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd.

(…)

Artikel 4 (geldsom)

1. De minister legt de houder de verplichting op tot betaling van een geldsom in euro’s.

2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt voor elk van de perioden 1, 2, 3, 4 en 5.

3. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor periode 1 overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging: (het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480.

4. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt voor elk van de perioden 2, 3, 4 en 5 overeen met de hoogste uitkomst van de volgende vermenigvuldigingen:

a. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480;

b. (het gemiddeld aantal runderen in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden dat ten minste eenmaal heeft gekalfd vermeerderd met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen en vervolgens verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480.

5. In zoverre in afwijking van het vierde lid wordt de hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 of 5 uitsluitend berekend op grond van het vierde lid, aanhef en onderdeel a, mits in het geval bij afvoer op of na 1 juni in periode 2, of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5, van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of wel in verband met sterfte.

6. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 1 niet verschuldigd indien in de maand april van periode 1:

a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of

b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand.

7. De geldsom, bedoeld in het eerste lid, is voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5, niet verschuldigd indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden:

a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het referentieaantal, of

b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal en tevens het aantal runderen dat wordt berekend door het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand dat ten minste eenmaal heeft gekalfd te vermeerderen met de uitkomst van de vermenigvuldiging van het jongveegetal met dat aantal runderen, gelijk of lager is dan het doelstellingsaantal.

8. In zoverre in afwijking van het zevende lid is de geldsom, bedoeld in het eerste lid, voor periode 2, 3, 4 onderscheidenlijk 5 niet verschuldigd, indien in juni, augustus, oktober onderscheidenlijk december van die perioden:

a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of

b. het gemiddeld aantal runderen gelijk is of lager dan het doelstellingsaantal;

een en ander mits, in het geval van afvoer op of na 1 juni in periode 2 of in de desbetreffende periode 3, 4 of 5 van runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, deze door de houder uitsluitend zijn afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte.

9. Zodra na toepassing van het vijfde lid in een periode runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd worden afgevoerd anders dan voor slacht, export of in verband met sterfte, is dat lid, alsmede het achtste lid, op de houder voor de toepassing van dit artikel niet van toepassing voor die periode en de eventuele daarna nog volgende periode of perioden.

(…)

Artikel 8 (inwinning)
De geldsommen, bedoeld in de artikelen 4 en 6, worden door de minister uiterlijk ingewonnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de geldsom is verschuldigd.

Landbouwwet

Artikel 13
1. Onze Minister kan bij in de
Staatscourantbekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld:

a. ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij en in verband daarmede ten behoeve van de afnemers van produkten;

b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap.

2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn:

a. het telen, kweken, fokken, vangen en broeden van produkten;

b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten.

3. Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.