Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/507
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juli 2024 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [woonplaats] (het bedrijf),
(gemachtigde: mr. drs. N. Wouters),
en
Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
Procesverloop
Met het besluit van 7 mei 2024 (handhavingsbesluit) heeft de minister aan het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd.
Het bedrijf heeft tegen het handhavingsbesluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 1 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] namens het bedrijf, de gemachtigde van het bedrijf, de gemachtigde van de minister en [naam 3] namens de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Deze zaak gaat over een last onder dwangsom die de minister heeft opgelegd aan een bedrijf dat in (onder meer) kleinklauwotters en servals handelt. Volgens de minister voldoen de verblijven van de dieren op het bedrijf niet aan de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren (artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b van het Besluit houders van dieren (Bhd)), onder meer omdat de hokken van alle kleinklauwotters en een deel van de servals te klein zijn en de kleinklauwotters niet beschikken over zwemwater. Het bedrijf stelt zich op het standpunt dat de verblijven wel voldoen aan de behoeften van de dieren. Met het verzoek om een voorlopige voorziening wil het bedrijf bereiken dat de last voorlopig wordt geschorst.
1.2
Op grond van het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.3
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Met een besluit van 22 september 2023 heeft de minister aan het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van een controle die is uitgevoerd door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 15 augustus 2023. In deze last onder dwangsom is het bedrijf gelast de overtredingen van artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bhd te beëindigen. Dit kon het bedrijf doen door, voor zover hier van belang, de verblijven van de kleinklauwotters en servals aan te passen, zoals in de last onder dwangsom stond vermeld. Met een besluit van 29 april 2024 heeft de minister dwangsommen ingevorderd. Over deze besluiten gaat deze uitspraak niet. Hierover loopt een afzonderlijke procedure onder zaaknummer 24/427.
2.2
Op 4 januari 2024 en 28 februari 2024 hebben toezichthouders van de NVWA opnieuw controles uitgevoerd naar het welzijn en de verblijven van de door het bedrijf gehouden kleinklauwotters en servals. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 28 februari 2024. De toezichthouders hebben geconcludeerd dat een deel van de servals en alle kleinklauwotters nog steeds in een kleiner verblijf worden gehouden dan is aangegeven in de last onder dwangsom van 22 september 2023. Daarnaast hebben de kleinklauwotters geen mogelijkheid tot zwemmen in een voldoende groot watergedeelte en beschikken zij niet over een verwarmd gedeelte.
2.3
Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouders heeft de minister op 22 april 2024 kenbaar gemaakt dat hij voornemens is om een last onder dwangsom op te leggen. Het bedrijf heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
2.4
Met het handhavingsbesluit heeft de minister aan het bedrijf een last onder dwangsom opgelegd. De last is opgelegd vanwege overtreding van artikel 3.12, eerste lid, van het Bhd. Verzoekster is daarbij gelast de volgende herstelmaatregelen te nemen:
“- ten aanzien van de kleinklauwotters:
- het verblijf voor één dier of per paar minimaal 20 m² groot is waarvan tenminste 50% van het oppervlakte uit een watergedeelte bestaat waarin de otters kunnen zwemmen. Dit watergedeelte moet een minimumdiepte van 50 cm hebben;
- het verblijf is voorzien van verrijkingsmaterialen zoals bijvoorbeeld klimtakken, holle boomstammen, wortels, strobalen, stenen, rotsen en natuurlijke vegetatie. Daarnaast moet het verblijf een binnenverblijf hebben van 6 m² per paar met een verwarmd gedeelte, wanneer de temperatuur onder de 10°C komt.
- ten aanzien van de servals:
- het buitenverblijf voor één dier of per paar minimaal 50 m² groot is en daarnaast een binnenverblijf aanwezig is van minimaal 20m². Voor ieder extra volwassen dier dient de oppervlakte met 10% vergroot te worden;
- het verblijf is voorzien van klimtakken van diverse dikten en de bodem uit zand of grond bestaat.
- U kunt er ook voor kiezen geen kleinklauwotters en servals meer te houden.”
Het bedrijf heeft voor het herstel van de gebreken genoemd in de last onder dwangsom een begunstigingstermijn van vier weken gekregen. De last onder dwangsom is opgelegd voor de duur van een jaar.
Wettelijk kader
3.1
Artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bhd bepaalt dat onverminderd de artikelen 1.5 tot en met 1.8, een gezelschapsdier wordt gehouden in een daarvoor geschikte ruimte. Dit houdt tenminste in dat:
a. het dier over voldoende bewegingsruimte beschikt;
b. de ruimte en de daarin gebruikte materialen zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier.
3.2
In de Nota van toelichting bij het Bhd (Stb 2014, 232) is in paragraaf 5.5 vermeld dat deze voorschriften, waaronder artikel 3.12, zijn geformuleerd in de vorm van een doelvoorschrift. Zij geven daarbij de houder van de inrichting de mogelijkheid zelf keuzes te maken omtrent de wijze van huisvesting en verzorging. Hierbij is leidend het uitgangspunt dat het welzijn van dieren en hun gezondheid permanent voldoende is gewaarborgd.
3.3
Ook staat in de Nota van toelichting dat op grond van artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, de ruimte of de ruimten en de daarin gebruikte materialen aangepast moeten zijn aan de fysiologische en ethologische behoeften van het dier. Daarbij kan gedacht worden aan het rekening houden met het dag- en nachtritme van een dier en het zorgen voor voldoende daglicht, of een equivalent daarvan, voor dieren die overdag actief zijn. Ook moeten de klimatologische omstandigheden afgestemd zijn op de fysiologische behoeften door bijvoorbeeld te zorgen voor voldoende frisse lucht en ventilatie in de ruimte. Om de ruimte aan te passen aan de ethologische behoeften van het dier, dient er in ieder geval, overeenkomstig de behoefte van het dier, verrijkingsmateriaal en schuilmogelijkheden in de ruimte aanwezig te zijn.
Standpunt van het bedrijf
4.1
Het bedrijf vraagt de voorzieningenrechter om schorsing van het handhavingsbesluit in afwachting van de beslissing op het bezwaar. Volgens het bedrijf is het handhavingsbesluit onrechtmatig, waardoor er geen rechtsgrond bestaat voor het afdwingen van de ingrijpende maatregelen die zijn gemoeid met het voldoen aan de last. Daartoe voert het bedrijf aan dat de minister ten onrechte heeft overwogen dat de dieren over onvoldoende bewegingsruimte beschikken en dat niet voldoende tegemoet wordt gekomen aan hun fysiologische en ethologische behoeften. De minister heeft de last onder dwangsom gebaseerd op artikel 3.12, van het Bhd en dit artikel bevat open normen waar het gaat om de huisvesting van dieren. In de onder 3.2 genoemde Nota van toelichting staat dat dit artikel als doelvoorschrift is geformuleerd. Het geeft de houder van de inrichting de mogelijkheid zelf keuzes te maken omtrent de wijze van huisvesting en verzorging. Hierbij is leidend het uitgangspunt dat het welzijn van dieren en hun gezondheid permanent voldoende is gewaarborgd. In het geval van het bedrijf waren alle aangetroffen dieren in prima gezondheid.
4.2
Tot op heden zijn in de Nederlandse wetgeving geen criteria geformuleerd voor het houden van de dieren. Uit de rapportage van de controles komt naar voren dat de dieren geen zorg wordt onthouden en van dierenmishandeling geen sprake is. Wat betreft de verblijven van de dieren voert het bedrijf aan dat in december 2021 al controles hebben plaatsgevonden en dat toen niets is opgemerkt over de huisvesting van de dieren, terwijl de dieren in vergelijkbare verblijven waren gehuisvest. Op basis van de huidige huisvesting hebben de dieren een geschikte ruimte en wordt voldoende tegemoet gekomen aan hun fysiologische en ethologische behoeften. Het bedrijf heeft ter onderbouwing van dit betoog foto’s en verklaringen van dierenartsen overgelegd. De verwijzing naar Oostenrijkse regelgeving gaat niet op volgens het bedrijf. In Nederland is tot op heden bewust niet gekozen voor huisvestingseisen, maar voor open normen.
4.3
Daarnaast voert het bedrijf aan dat de toezichthouders niet deskundig zijn om te oordelen over deze specifieke diersoorten en de geschiktheid van hun huisvesting. Zij hebben namelijk niet dagelijks te maken met dit soort dieren. Ook wordt voorbij gegaan aan het feit dat het gaat om tijdelijke huisvesting. Tot op heden heeft de minister niet onderbouwd waarom de dieren door de specifieke huisvesting in hun welzijn zijn geschaad dan wel dat hun fysiologische en ethologische behoeften worden veronachtzaamd. De dieren zitten al jarenlang in vergelijkbare huisvesting zonder verdere welzijns- of gezondheidsexcessen.
Standpunt van de minister
5.1
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de dieren bij het bedrijf over onvoldoende bewegingsvrijheid beschikken en de ruimtes waarin de dieren worden gehouden en de materialen die daarin worden gebruikt, onvoldoende zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren, als bedoeld in artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bhd. Omdat dit artikel open normen bevat, is de houder van de dieren er primair zelf voor verantwoordelijk dat hij de dieren laat verblijven in een ruimte die in voldoende mate rekening houdt met hun fysiologische en ethologische behoeften.
5.2
Ter onderbouwing van de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren en om te beoordelen of verzoekster een overtreding begaat, heeft de minister gebruik gemaakt van meerdere bronnen, te weten:
- de ‘Gutachten über Mindestanforderungen an die Haltun von Säugetieren’ opgesteld door het Duitse ‘Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft’(Duitse minimumeisen);
- de ‘Verordnung der Bundesministerin für Gesundheit über die Haltung von Wirbeltieren, die nicht unter die 1. Tierhaltungsverordnung fallen, über Wildtiere, die besondere Anforderungen an die Haltung stellen und über Wildtierarten, deren Haltung aus Gründen des Tierschutzes verboten ist (2. Tierhaltungsverordnung)’(Oostenrijkse regelgeving);
- de ‘Summary of Husbandry Guidelines for Asian Small-clawed Otters in captivity’ (otterrichtlijn).
5.3
Uit het rapport van de toezichthouders blijkt volgens de minister dat de verblijven van de kleinklauwotters te klein zijn, dat zij over te weinig zwemwater beschikken en dat er geen verwarmd gedeelte is in de verblijven en nauwelijks tot geen verrijkingsmateriaal. In de Oostenrijkse regelgeving is neergelegd dat het verblijf van kleinklauwotters minimaal 20 m² per paar moet zijn, waarvan tenminste 50% van het oppervlakte uit een watergedeelte van minimaal 50 cm diep bestaat waarin de otters kunnen zwemmen. Daarnaast geeft deze regelgeving aan dat de inrichting van de verblijven moet zijn voorzien van onder andere klimtakken en holle boomstammen. De otterrichtlijn schrijft daarnaast voor dat het verblijf de beschikking moet hebben over een binnenverblijf van 6 m² per paar met een verwarmd gedeelte als de temperatuur onder de 10 °C komt.
5.4
Ook de verblijven van (een deel van) de servals zijn volgens de minister te klein. Volgens Duitse minimumeisen en Oostenrijkse regelgeving moeten servals een buitenverblijf hebben van tenminste 50 m² per paar en een binnenverblijf van tenminste 20 m² per paar. Voor ieder extra volwassen dier moet de oppervlakte met 10% worden vergroot. Daarnaast moet de inrichting worden voorzien van klimtakken van diverse dikten en moet de bodem bestaan uit zand of grond.
5.5
Dat bij een eerdere controle in 2021 niet is aangegeven dat de huisvesting niet voldoet, laat onverlet dat er nu wel overtredingen zijn geconstateerd. Daar komt bij dat de eerdere controle een ander karakter had - het ging om een administratieve controle - en de minister nooit heeft toegezegd dat de huisvesting wel voldeed. Ook maakt het niet uit dat het gaat om tijdelijke huisvesting. Hoewel het bedrijf de intentie heeft dat de dieren zo kort mogelijk bij haar verblijven, toont de praktijk aan dat dit vaak niet heel kort is. De dieren zitten zeker enkele weken tot meerdere maanden en in enkele gevallen zelfs jaren bij het bedrijf. De minister ziet dan ook niet in dat er voor de dieren andere eisen zouden moeten gelden dan voor dieren die permanent worden gehouden. De wetgever heeft juist ook voor tijdelijke gehouden dieren het belang van de fysiologische en ethologische behoeften voor ogen gehouden.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
6.1
In geval van een handhavingsbesluit, als hier aan de orde, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om te bewijzen dat sprake is van een overtreding van het voorschrift waartoe het besluit is genomen. Uit de onder 3.2 genoemde Nota van Toelichting volgt dat artikel 3.12, van het Bhd is geformuleerd in de vorm van een doelvoorschrift. De minister zal daarom met bewijs moeten onderbouwen dat verzoekster onvoldoende ruimte beschikbaar heeft gesteld aan haar dieren en dat de verblijven en de materialen die daarin worden gebruikt, onvoldoende zijn aangepast aan de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren. Dit bewijs kan bijvoorbeeld worden geleverd in de vorm van algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek of door middel van door brancheorganisaties of andere organisaties van houders opgestelde gidsen voor goede praktijken. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraken van 18 februari 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:29) en 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:690).
6.2
De minister heeft de last onder dwangsom onderbouwd met een verwijzing naar de Duitse minimumeisen, Oostenrijkse regelgeving en de otterrichtlijn. De normen voor de verblijven die de minister heeft opgenomen in de last onder dwangsom, komen overeen met de minimale huisvestingsnormen zoals vermeld in deze bronnen.
6.3
Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister met de verwijzing naar bovengenoemde bronnen voldoende onderbouwd dat het natuurlijke gedrag van kleinklauwotters en servals vereist dat zij beschikken over een verblijf dat voldoende groot is, met de juiste bodem- en verrijkingsmaterialen en met voldoende zwemwater (kleinklauwotters), zoals opgenomen in de last onder dwangsom. De minister heeft er terecht op gewezen dat de Duitse minimumeisen zijn opgesteld door deskundigen met een veterinaire expertise en/of expertise op het gebied van veehouderij en ethologische behoeften. Ook zijn dierenbeschermings- en natuurbeschermingsverenigingen, verenigingen van dierentuinen en dierenparken en wetenschappelijke deskundigen bij de totstandkoming betrokken geweest. De Oostenrijkse regelgeving geeft richtlijnen voor de ruimte die een diersoort nodig heeft om in haar natuurlijke gedragsbehoeftes te kunnen voorzien. De regelgeving heeft als doel om dieren in staat te stellen soortspecifiek gedrag te vertonen, maar ook om dit gedrag te bevorderen. De otterrichtlijn is samengesteld door deskundigen om te helpen bij het herkennen en naleven van de minimale basiszorg die vereist is voor het houden van kleinklauwotters. De aanbevelingen hebben een wetenschappelijke basis of zijn het resultaat van de ervaring die is opgedaan tijdens vele jaren werken met deze soort.
6.4
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de minister niet te volgen in zijn standpunt dat de bronnen gebruikt kunnen worden om te onderbouwen dat de last onder dwangsom kon worden opgelegd. Dat deze bronnen deels afkomstig zijn uit Duitse en Oostenrijkse regelgeving, maakt niet dat zij daarom niet kunnen worden gebruikt om de open normen in de Nederland regelgeving in te vullen. De bronnen zijn immers het resultaat van (wetenschappelijk) onderzoek door deskundigen op het gebied van deze dieren en voldoen hiermee aan de voorwaarde zoals genoemd onder 6.1. Zij beschrijven concreet normen waar in ieder geval aan moet worden voldaan. Bij de inspecties is vastgesteld dat het bedrijf op een aantal belangrijke punten niet aan deze normen voldoet. Zo zijn bijvoorbeeld de hokken waarin de meeste servals en alle kleinklauwotters verblijven aanmerkelijk kleiner dan wat is voorgeschreven in de minimale huisvestingsnormen uit bovenbedoelde bronnen en hebben de kleinklauwotters in strijd daarmee geen beschikking over een waterbassin waarin zij kunnen zwemmen.
6.5
De voorzieningenrechter betrekt bij haar oordeel dat het bedrijf niet heeft onderbouwd dat de huidige huisvesting wel tegemoetkomt aan de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren. Het bedrijf heeft zich wat betreft de grootte van de huisvesting van de dieren niet gebaseerd op aanbevelingen of richtlijnen van bijvoorbeeld brancheorganisaties of dierentuinen, of ander (wetenschappelijk) onderzoek. Het bedrijf heeft daarover tijdens de zitting alleen opgemerkt dat het werkt met dierenartsen en scholen, waaronder studenten van de Wageningen Universiteit en leerlingen van diverse Mboopleidingen en dat het kijkt naar wat het betreffende dier nodig heeft. Dit is echter onvoldoende om van andere huisvestingsnormen uit te gaan dan de minister heeft gedaan. Dat de twee dierenartsen van het bedrijf hebben verklaard dat het bedrijf ernaar streeft zo goed mogelijk te voldoen aan de vrijheden van Brambell en dat het goed gaat met de dieren op het bedrijf, is ook geen reden om de door de minister gehanteerde huisvestingsnormen terzijde te stellen. De minister heeft er terecht op gewezen dat bepalend is of wordt voldaan aan de fysiologische en ethologische behoeften van de dieren, zoals bedoeld in artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bhd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister onder verwijzing naar de minimale huisvestingsnormen uit de bedoelde bronnen terecht overtredingen vastgesteld en in verband daarmee de last opgelegd. Voor de goede orde merkt de voorzieningenrechter hierbij nog op dat de minister het bedrijf niet verwijt dat zij haar dieren mishandelt. Deze uitspraak bevat daarover dus ook geen oordeel.
6.6
Dat de dieren tijdelijk bij het bedrijf verblijven, is ook geen reden dat de verblijven niet aan de huisvestingsnormen in de last onder dwangsom moeten voldoen. De dieren verblijven er wel tijdelijk, omdat het bedrijf handelt in deze dieren, maar dit staat niet altijd gelijk aan kortdurend. Zoals ter zitting is besproken, kan het verblijf weken, maanden en soms zelfs jaren duren, afhankelijk van onder meer de wetgeving in diverse landen betreffende de in- en uitvoer van de dieren.
6.7
Over het betoog van het bedrijf dat de toezichthouders geen verstand hebben van deze dieren en hun behoeften, overweegt de voorzieningenrechter dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. De voorzieningenrechter heeft geen reden om te twijfelen aan de deskundigheid van de toezichthouders en hun bevindingen. Het bedrijf betwist ook niet dat de feitelijke constateringen van de toezichthouders over de staat van de verblijven juist zijn. Dat betekent dat de verblijven niet voldoen aan de in de last onder dwangsom opgenomen normen. Het bedrijf betwist wel dat de situatie zo is als geschetst in de laatste door de minister ingezonden stukken, waarin twee deskundigen per mail om advies is gevraagd. De voorzieningenrechter is het met het bedrijf eens dat de informatie die in de mails wordt gegeven over de situatie bij het bedrijf in ieder geval summier is en bovendien niet geheel adequaat lijkt. De voorzieningenrechter heeft deze stukken (die niet ten grondslag zijn gelegd aan de last) daarom niet gebruikt om tot haar voorlopig oordeel te komen.
6.8
Gelet op het voorgaande heeft de minister terecht geconcludeerd dat het bedrijf niet heeft gezorgd voor een toereikende huisvesting voor de kleinklauwotters en servals, waardoor de dieren worden beperkt in hun fysiologische en ethologische behoeften. Dit betekent dat het bedrijf artikel 3.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Bhd heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd aan het bedrijf een last onder dwangsom op te leggen. Dat in 2021 ook controles hebben plaatsgevonden bij het bedrijf en dat de minister toen geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden, maakt dit niet anders. De minister heeft onweersproken gesteld dat de controle in 2021 is gehouden met een ander doel, namelijk vanwege een administratieve controle ter bevestiging van de herkomst van twee door het bedrijf aan een derde geleverde servals.
7 De voorzieningenrechter ziet echter wel aanleiding om het bedrijf alsnog in de gelegenheid te stellen om de overtredingen te beëindigen en te voldoen aan de last onder dwangsom, zoals vermeld onder 2.4. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het aanpassen van de verblijven dan wel het stoppen met het houden van en handelen in deze dieren tijd kost. Daarnaast heeft de minister ook niet betwist dat de gezondheid van de dieren in geding is en heeft hij bovendien tot op heden geen haast gemaakt met handhaving. De voorzieningenrechter zal dan ook de last onder dwangsom schorsen voor de duur van twee maanden. Concreet betekent dit dat het bedrijf vóór 9 september 2024 moet voldoen aan de voorwaarden van de last onder dwangsom, zoals vermeld onder 2.4.
Slotsom
8.1
De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het handhavingsbesluit wordt geschorst tot en met 8 september 2024.
8.2
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding te bepalen dat de minister het door het bedrijf betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter schorst het handhavingsbesluit tot en met 8 september 2024.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2024.
w.g. D. Brugman w.g. F. Willems
Afschrift verzonden aan partijen op: