Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/950
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juli 2024 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats]
(gemachtigde: mr. C. Lubben)
en
de minister voor Klimaat en Energie
(gemachtigde: mr. M. Zweers)
Procesverloop
Met het besluit van 23 februari 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van [naam] om subsidie voor een warmtepomp op grond van titel 4.5 van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
Met het besluit van 26 april 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het afwijzingsbesluit ongegrond verklaard.
[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 6 maart 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] , zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
1.1
Met ingang van 1 januari 2016 is titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie (ISDE) ingevoegd in de Regeling. Deze titel beoogt de productie van duurzame energie te stimuleren ten behoeve van de realisatie van de duurzame energiedoelstelling uit het Energieakkoord (Staatscourant 2015, 46527).
1.2
Op grond van artikel 4.5.2 van de Regeling verstrekt de minister – kort gezegd en voor zover hier van belang – op aanvraag subsidie voor een investering die bestemd is voor een warmtepomp.
1.3
Met de Regeling van de minister van 20 december 2019 (Staatscourant 2019, 66566) is aan de Regeling de voorwaarde toegevoegd dat deze subsidie alleen wordt verstrekt als de installatie of installaties waarvoor subsidie wordt aangevraagd zijn bestemd voor een bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd voor 1 juli 2018. In de toelichting daarop staat het volgende.
“[…]
2.2 Inperking tot bouwwerken waarvan de omgevingsvergunning voor het bouwwerk is aangevraagd voor 1 juli 2018
2.2 Inperking tot bouwwerken waarvan de omgevingsvergunning voor het bouwwerk is aangevraagd voor 1 juli 2018
Op dit moment worden met de ISDE kleinschalige alternatieven voor de inzet van aardgas ten behoeve van de warmtevoorziening gestimuleerd. Met de wijziging van de Gaswet die op
1 juli 2018 van kracht is geworden, zijn netbeheerders niet langer verplicht om een nieuw te bouwen bouwwerk te voorzien van een gasaansluiting. Er is daarom geen reden meer om de installatie van alternatieve duurzame technieken in bouwwerken waarvoor genoemde aansluitplicht is komen te vervallen, te blijven stimuleren. Daarom wordt middels de onderhavige wijzigingsregeling bepaald dat installaties alleen voor subsidie in aanmerking komen als deze zijn bestemd voor een bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd voor de datum waarop de aansluitplicht is vervallen, i.c. 1 juli 2018. […]
Het vervallen van de aansluitplicht is dus van toepassing indien de aanvraag voor een omgevingsvergunning op of na 1 juli 2018 is ingediend. Er is daarbij geen reden om een uitzondering te maken voor situaties waarin een gemeente gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid in de Gaswet. Gelet op de voorwaarden (‘zwaarwegende redenen’) die in de Gaswet worden gesteld aan het gebruik van die uitzondering zal het dan gaan om woningen waarvoor een alternatief voor aardgas in de praktijk zeer moeilijk te realiseren is en waarbij niet verwacht mag worden dat subsidie vanuit de ISDE deze situatie zal wijzigen. […]”
1 juli 2018 van kracht is geworden, zijn netbeheerders niet langer verplicht om een nieuw te bouwen bouwwerk te voorzien van een gasaansluiting. Er is daarom geen reden meer om de installatie van alternatieve duurzame technieken in bouwwerken waarvoor genoemde aansluitplicht is komen te vervallen, te blijven stimuleren. Daarom wordt middels de onderhavige wijzigingsregeling bepaald dat installaties alleen voor subsidie in aanmerking komen als deze zijn bestemd voor een bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd voor de datum waarop de aansluitplicht is vervallen, i.c. 1 juli 2018. […]
Het vervallen van de aansluitplicht is dus van toepassing indien de aanvraag voor een omgevingsvergunning op of na 1 juli 2018 is ingediend. Er is daarbij geen reden om een uitzondering te maken voor situaties waarin een gemeente gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid in de Gaswet. Gelet op de voorwaarden (‘zwaarwegende redenen’) die in de Gaswet worden gesteld aan het gebruik van die uitzondering zal het dan gaan om woningen waarvoor een alternatief voor aardgas in de praktijk zeer moeilijk te realiseren is en waarbij niet verwacht mag worden dat subsidie vanuit de ISDE deze situatie zal wijzigen. […]”
1.4
Artikel 4.5.9., eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang, dat de minister afwijzend beslist op een aanvraag voor subsidie voor een investering voor de productie van duurzame energie indien de omgevingsvergunning voor een bouwwerk, waarvoor een investering bestemd is, is aangevraagd na 30 juni 2018.
1.5
[naam] heeft een nieuwbouwwoning gekocht in [plaats] . De bouw van deze woning maakte deel uit van het project [project] fase 2. De projectontwikkelaar is het project vóór 2018 begonnen. Omdat het bestemmingsplan het aantal woningen in eerste instantie niet toeliet, is de omgevingsvergunning gefaseerd aangevraagd. Daarbij is onder meer de omgevingsvergunning voor de woning van [naam] pas na 1 juli 2018 aangevraagd.
1.6
De projectontwikkelaar sprak vervolgens met de gemeente af dat ook voor die woningen aansluiting op het gastrantsportnetwerk zou blijven gelden. Dit is gerealiseerd met een gebiedsaanwijzing van 30 december 2020 op grond van de Gaswet (Gemeenteblad,
30 december 2020, 348551). Daarmee viel de woning van [naam] onder de aansluitplicht.
30 december 2020, 348551). Daarmee viel de woning van [naam] onder de aansluitplicht.
1.7
[naam] heeft op 8 december 2020 een warmtepomp aangeschaft voor zijn woning en op 12 november 2021 heeft hij daarvoor subsidie aangevraagd.
1.8
Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen op grond van artikel 4.5.9., eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Met het bestreden besluit heeft de minister de afwijzing gehandhaafd. Daartoe heeft de minister uiteengezet dat de omgevingsvergunning voor de woning na 30 juni 2018 is aangevraagd en om die reden niet voldoet aan de voorwaarden voor subsidieverlening. De redenen waarom de omgevingsvergunning later is aangevraagd en dat [naam] als enige in de straat ervoor heeft gekozen geen gebruik te maken van de mogelijkheid tot een gasaansluiting, doen daar volgens de minister niet aan af, omdat de Regeling hem geen ruimte biedt om hiervan af te wijken. Dat de woning is vrijgesteld van het verbod op de aansluitplicht doet daaraan evenmin af, omdat ervoor is gekozen om binnen de Regeling geen uitzondering te maken voor situaties waarin de gemeente gebruik heeft gemaakt van de uitzonderingsmogelijkheid in de Gaswet.
Standpunten van partijen
2.1
[naam] is het niet eens met de afwijzing. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2161), betoogt hij dat de minister de afwijzingsgrond buiten toepassing had moeten laten omdat deze voor hem onevenredig nadelig uitpakt. [naam] heeft in dit verband gewezen op de reden waarom de omgevingsvergunning voor zijn woning pas na 1 juli 2018 kon worden aangevraagd en waarom de woning nog onder de aansluitplicht valt. [naam] heeft met de aanschaf van een warmtepomp gehandeld zoals door de overheid gewenst, namelijk duurzaam en energiebesparend. Hij had zijn woning ook kunnen laten opleveren met een gasaansluiting, maar door als enige in het project, een warmtepomp aan te schaffen heeft hij hoge kosten moeten maken, terwijl hij in de geest van de wetgeving heeft gehandeld.
2.2
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. Onder verwijzing naar de onder 1.3 weergegeven toelichting wijst de minister erop dat de regelgever rekening heeft gehouden met de uitzonderingsmogelijkheid in de Gaswet en ervoor heeft gekozen daaraan geen gevolgen te verbinden. De regelgever heeft hier dus (al) een bewuste (belangen)afweging gemaakt die de consequente toepassing van artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling legitimeert. Hier komt bij dat de minister vaststelt dat [naam] louter door toevallige omstandigheden een woning heeft verkregen waarvoor nog de verplichting bestond deze op het gas aan te sluiten. Als het bestemmingsplan ruimte voor meer woningen had geboden dan zou een omgevingsvergunning zijn aangevraagd onder het normale regime van de Gaswet. De minister meent dat de concrete omstandigheden van dit geval en de specifieke consequenties voor [naam] niet nopen tot het (bijvoorbeeld) buiten toepassing moeten laten van voornoemde bepaling.
Beoordeling door het College
3.1
Niet in geschil is dat [naam] niet voldoet aan artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling, omdat de omgevingsvergunning voor zijn woning, waarvoor de warmtepomp was bestemd, is aangevraagd na 30 juni 2018. Omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd en de Regeling geen hardheidsclausule bevat, was de minister gehouden de subsidieaanvraag af te wijzen. Het gaat hier om een gebonden bevoegdheid van de minister.
3.2
Het College vat het betoog van [naam] zo op, dat dit ertoe strekt dat artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling in zijn geval wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten. Uit de uitspraak van het College volgt dat zogenoemde contra-legemwerking van het evenredigheidsbeginsel mogelijk is (zie onder 7.2 van de uitspraak van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190).
3.3
Zoals het College in die uitspraak heeft overwogen (onder 8.2), heeft bij een gebonden bevoegdheid als hier aan de orde op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de wettelijke voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt immers uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft geen belangenafweging te maken. Niettemin kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in het voorliggende geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan uiteindelijk (“onder de streep”) nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden, maar daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is. Het voorgaande geldt ook bij de toetsing door de bestuursrechter van het in beroep bestreden besluit.
3.4
Uitgangpunt van de ISDE is dat er subsidie aan particulieren zoals [naam] wordt verleend die hun (nieuwbouw)woning voorzien van installaties voor de productie van duurzame energie als een warmtepomp. Daarmee stimuleert de regelgever alternatieven voor de inzet van aardgas ten behoeve van de warmtevoorziening, wat past binnen de bindende doelstelling van Nederland voor de productie van duurzame energie en afspraken in het Energieakkoord. Aan de dwingend geformuleerde afwijzingsgrond van artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling ligt de gedachte ten grondslag dat het netbeheerders door de wijziging van de Gaswet op 1 juli 2018 in beginsel niet langer is toegestaan om een nieuw te bouwen bouwwerk te voorzien van een gasaansluiting. Daarom is er geen reden meer om de installatie van alternatieve duurzame technieken in bouwwerken waarvoor de aansluitplicht is komen te vervallen, te blijven stimuleren. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt heeft de regelgever er bewust voor gekozen geen uitzondering te maken voor de situaties waarin een gemeente gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder a, van de Gaswet aansluiting op aardgas vanwege zwaarwegende redenen van algemeen belang toch toe te staan. De gedachte van de regelgever daarbij was dat het, gelet op de voorwaarden die in de Gaswet worden gesteld aan het gebruik van die uitzondering, zou gaan om woningen waarvoor een alternatief voor aardgas in de praktijk zeer moeilijk te realiseren is en waarbij niet verwacht mag worden dat subsidie vanuit de ISDE deze situatie zal wijzigen. Hoewel daarvan bij [naam] strikt genomen geen sprake van is nu hij vindt dat subsidie uit de ISDE hem stimuleerde om te investeren in een warmtepomp, bestaat in de gegeven omstandigheden geen grond voor de conclusie dat de afwijzing van de subsidie voor [naam] onredelijk bezwarend is. In dat verband is van belang dat [naam] er zelf voor heeft gekozen een warmtepomp te (laten) installeren in zijn woning. Hij heeft de warmtepomp op 8 december 2020 aangeschaft, terwijl hij er al vanaf eind december 2019 mee bekend kon zijn dat hij niet voldeed aan de voorwaarde van artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling en daarom geen aanspraak kon maken op een subsidie daarvoor. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is dus geen sprake.
Slotsom
4 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Jacobs, mr. A. Venekamp en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2024.
w.g. M.J. Jacobs w.g. H. Caglayankaya