Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 22/1541, 23/122, 23/123, 23/124 en 23/125
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juni 2024 in de zaak tussen
de v.o.f. [naam 1] , te [plaats] (onderneming)
(gemachtigde: E.J. Hogerbrugge)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigden: mr. H.G.M. Wammes en mr. M.P. Beudeker)
Procesverloop
Zaak 22/1541
Met het besluit van 16 november 2021 (verleningsbesluit) heeft de minister aan de onderneming een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het derde kwartaal (Q3) van 2021 verleend.
Met het besluit van 15 juni 2022 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het verleningsbesluit ongegrond verklaard.
Zaak 23/122
Met het besluit van 15 juli 2022 (wijzigingsbesluit I) heeft de minister de op 13 december 2021 vastgestelde subsidie op grond van de TVL voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 ten nadele van de onderneming gewijzigd door de subsidie op nihil vast te stellen, waarbij het betaalde subsidiebedrag is teruggevorderd.
Met het besluit van 4 november 2022 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het wijzigingsbesluit I ongegrond verklaard.
Zaak 23/123
Met het besluit van 7 juli 2022 (intrekkingsbesluit I) heeft de minister de aan de onderneming verleende subsidie op grond van de TVL voor Q1 van 2022 ingetrokken en het betaalde voorschot teruggevorderd.
Met het besluit van 4 november 2022 (bestreden besluit III) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het intrekkingsbesluit I ongegrond verklaard.
Zaak 23/124
Met het besluit van 15 juli 2022 (wijzigingsbesluit II) heeft de minister de op 18 juni 2021 vastgestelde subsidie op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 voor de maanden juni tot en met september 2020 ten nadele van de onderneming gewijzigd door de subsidie op nihil vast te stellen, waarbij het betaalde subsidiebedrag is teruggevorderd.
Met het besluit van 4 november 2022 (bestreden besluit IV) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het wijzigingsbesluit II ongegrond verklaard.
Zaak 23/125
Met het besluit van 29 juni 2022 (intrekkingsbesluit II) heeft de minister de aan de onderneming verleende subsidie op grond van de TVL voor het tweede kwartaal (Q2) van 2021 ingetrokken en het betaalde voorschot teruggevorderd.
Met het besluit van 4 november 2022 (bestreden besluit V) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het intrekkingsbesluit II ongegrond verklaard.
Alle zaken
De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 29 februari 2024. Daaraan hebben deelgenomen namens de onderneming [naam 2] en haar gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.1
Om voor subsidie op grond van de TVL (waaronder mede begrepen de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19) in aanmerking te komen, moeten ondernemingen onder meer voldoen aan het vestigingsvereiste. Voor zover in deze zaken van belang houdt dat vereiste in dat de onderneming een vestiging heeft die fysiek is afgescheiden van de privéwoning van de eigenaar van de onderneming en een eigen op- of toegang heeft. Een onderneming moet volgens de TVL bij een aanvraag verklaren dat zij aan het vestigingsvereiste voldoet. De regeling biedt ondernemers drie opties voor stukken die daarbij kunnen worden aangeleverd: een kopie van een huur- of koopovereenkomst, een kopie van een aangifte inkomstenbelasting, waaruit blijkt dat de vaste lasten en kosten van de werkruimte fiscaal aftrekbaar zijn als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB), of een kopie van een ander bewijsstuk.
2.2
In deze zaken heeft de minister in eerste instantie telkens subsidie verleend aan de onderneming. In sommige gevallen had de minister die subsidie ook al vastgesteld. Afhankelijk van het kwartaal waarvoor de subsidie was aangevraagd en de omzet van de onderneming, lagen de subsidiebedragen tussen € 39.143,86 en € 137.576,58. Vervolgens heeft de minister de subsidieverlening of -vaststelling ingetrokken, omdat de onderneming volgens de minister niet voldeed aan het vestigingsvereiste. De vragen die in deze zaken bij het College voorliggen, zijn of de minister terecht heeft geconcludeerd dat de onderneming niet aan het vestigingsvereiste voldoet en of de minister terecht de verleningen van de subsidies heeft ingetrokken en de vaststellingen van de subsidies terecht ten nadele van de onderneming heeft gewijzigd door de subsidies op nihil vast te stellen.
Standpunt van de onderneming
3 Volgens de onderneming voldoet zij aan het vestigingsvereiste. De onderneming is gevestigd op het privéadres van haar eigenaar, maar de werkruimte is fysiek afgescheiden van de woning en heeft een eigen toegang. Om dat te onderbouwen heeft zij een kopie van de aangifte inkomstenbelasting van de eigenaar van de onderneming, een gedeelte van een rapport van de belastinginspecteur naar aanleiding van een boekenonderzoek, een akte van levering van de woning met bedrijfsruimte, een bouwtekening en enkele foto’s overgelegd. Bij het boekenonderzoek heeft de inspecteur de zelfstandigheid van de werkruimte beoordeeld. Uit dat onderzoek blijkt volgens de onderneming dat de inspecteur de werkruimte als zelfstandig beschouwt in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van de Wet IB. De inspecteur heeft daarbij opgemerkt dat 50% van de kosten voor gas, water en elektra fiscaal aftrekbaar zijn. Gelet op het voorgaande heeft de minister volgens de onderneming ten onrechte geconcludeerd dat de onderneming niet aan het vestigingsvereiste voldoet en heeft hij ten onrechte de verleningen van de subsidies ingetrokken en de vaststellingen van de subsidies ten nadele van de onderneming gewijzigd door deze op nihil vast te stellen.
Standpunt van de minister
4.1
De minister heeft vastgesteld dat de onderneming op hetzelfde adres is gevestigd als de privéwoning van de eigenaar van de onderneming. De werkruimte in die woning kan niet dienen als vestiging van de onderneming. Volgens de minister vinden de activiteiten van de onderneming niet fysiek afgescheiden van de woning plaats. Ook voldoet de onderneming niet aan het vereiste dat de werkruimte een eigen opgang of toegang heeft. Klanten van de onderneming kunnen namelijk alleen via een gedeelde entree op de begane grond bij de werkruimte komen. Dat de werkruimte vervolgens een eigen, afsluitbare toegangsdeur heeft, doet niet af aan het feit dat de hoofdentree zowel naar de privéwoning als naar de werkruimte leidt.
4.2
De minister vraagt zich af welk belang de onderneming heeft bij het beroep tegen het bestreden besluit I, omdat naar zijn mening de subsidieverlening in dat besluit nog niet is ingetrokken. De wijziging van de al vastgestelde subsidies voor Q1 2021 en de maanden juni tot en met september 2020 naar een vaststelling op nihil heeft de minister gebaseerd op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De minister verwijt de onderneming onjuiste gegevens te hebben overgelegd over haar vestiging. Bij de aanvraag heeft zij namelijk ‘ja’ geantwoord bij het vakje ‘Mijn onderneming heeft een adres anders dan mijn privéadres, of hetzelfde adres als mijn privéwoning máár met een eigen opgang of toegang.’ Volgens de minister wist de onderneming, of behoorde zij te weten, dat de vaststellingsbesluiten onjuist waren omdat zij niet voldeed aan het vestigingsvereiste. Daarom mocht de minister van de bevoegdheid tot intrekking gebruik maken. De minister was bevoegd de verlening van de subsidies voor Q2 2021 en Q1 2022 in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c van de Awb, omdat de onderneming in haar aanvraag heeft verklaard over een vestiging te beschikken terwijl dit niet het geval was en de minister een ander besluit had genomen als hij over de juiste gegevens had beschikt.
Beoordeling door het College
Vestigingsvereiste
5.1
De onderneming voldoet aan het vestigingsvereiste als haar vestiging fysiek is afgescheiden van de privéwoning en een eigen opgang of toegang heeft. In zijn uitspraak van 26 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:525) heeft het College geoordeeld dat de fysieke afscheiding en de eigen opgang of toegang twee cumulatieve vereisten zijn waaraan de onderneming moet voldoen. Namens de minister is op de zitting toegelicht dat hij ervan uitgaat dat de vestiging van de onderneming fysiek is afgescheiden van de privéwoning. Tussen partijen is daarom alleen nog in geschil of de vestiging een eigen opgang of toegang heeft.
5.2
Uit de aangifte inkomstenbelasting en de akte van levering die de onderneming heeft overgelegd, blijkt niet dat de werkruimte is voorzien van een eigen opgang of toegang. Deze documenten bevatten daarover geen informatie. De bouwtekening en de foto’s geven een beeld van de feitelijke situatie. Een voordeur geeft van buitenaf toegang tot de entree van het pand met links een trap die rechtstreeks naar het woongedeelte leidt, en rechtdoor een afsluitbare deur die uitkomt in een hal. Deze hal heeft een deur die rechtstreeks toegang geeft tot de werkruimte en ook nog een deur die via een pantry toegang geeft tot de werkruimte. Er is geen deur die van buiten direct toegang geeft tot de werkruimte. Het College leidt daaruit af dat de werkruimte alleen kan worden bereikt door eerst het pand te betreden via de met het woongedeelte gedeelde voordeur. Dat betekent naar het oordeel van het College dat de onderneming geen
eigentoegang heeft. Er is ook geen eigen opgang.
eigentoegang heeft. Er is ook geen eigen opgang.
5.3
Het rapport naar aanleiding van het boekenonderzoek leidt niet tot een ander oordeel. De inspecteur merkt hierin op dat er twijfel is over de splitsbaarheid van het pand, maar dat de werkruimte zich wel op zodanige wijze laat afscheiden van de rest van het woonhuis dat zij afzonderlijk rendabel te maken is. De inspecteur concludeert vervolgens dat het pand naar verkeersopvatting splitsbaar is. Hij gaat daarbij echter niet specifiek in op het bestaan van een eigen opgang of toegang van de werkruimte van de onderneming. Zoals het College in zijn uitspraak van 26 september 2023 heeft overwogen, moet de eigen opgang of toegang voor de TVL daadwerkelijk uit de overgelegde gegevens blijken. Naar het oordeel van het College blijkt uit het rapport naar aanleiding van het boekenonderzoek niet dat de vestiging een eigen opgang of toegang heeft. Wel had het, gelet op de inhoud van het rapport en het gemotiveerde beroep van de onderneming daarop, op de weg van de minister gelegen om te motiveren waarom dit rapport niet tot de conclusie leidt dat de onderneming voldoet aan het vestigingsvereiste. In de bestreden besluiten I tot en met V gaat de minister in het geheel niet in op het rapport en het standpunt van de onderneming daarover. Daarom is naar het oordeel van het College sprake van een motiveringsgebrek. Maar omdat uit geen van de bewijsstukken blijkt dat de vestiging een eigen opgang of toegang heeft, is de minister terecht tot de conclusie gekomen dat de onderneming niet voldoet aan het vestigingsvereiste. Het College ziet daarom aanleiding om de geconstateerde gebreken in de beroepen met zaaknummers 22/1541, 23/123 en 23/125 op grond van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Als die gebreken zich niet hadden voorgedaan, dan zou er een besluit met een gelijke uitkomst zijn genomen.
Intrekking subsidieverlening (zaaknummers 23/123 en 23/125)
6 Als reden voor de intrekking van de verleningen (intrekkingsbesluiten I en II) voert de minister aan dat de onderneming bij haar aanvraag heeft verklaard een vestiging met eigen opgang of toegang te hebben, en zij daarmee onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Het College stelt vast dat het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens reden kan zijn om de subsidieverlening in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, voor zover de subsidie nog niet is vastgesteld. Die reden doet zich hier voor, omdat de minister terecht heeft geconcludeerd dat de onderneming, anders dan zij heeft opgegeven, niet aan het vestigingsvereiste voldoet. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de minister van intrekking van de verleningen had moeten afzien. Voor de wijziging van de al vastgestelde subsidies naar nihil komt het College, zoals hierna wordt besproken, tot een ander oordeel. De vaststelling kan niet worden gewijzigd op de grond dat de ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt.
Vaststellingen op nihil (zaaknummers 23/122 en 23/124)
7.1
De minister heeft met de wijzigingsbesluiten I en II de eerder vastgestelde subsidies ten nadele van de onderneming gewijzigd en de subsidies op nihil vastgesteld op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Voor de uitoefening van deze bevoegdheid is vereist dat is gebleken dat de subsidievaststelling onjuist was en de ontvanger dit wist of behoorde te weten. Zoals het College heeft geoordeeld in zijn uitspraak van
15 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:17), is alleen een kennelijk onjuiste subsidievaststelling reden voor het intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen van de subsidievaststelling. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel (
Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 77) blijkt ook dat de drempel voor intrekking van de subsidievaststelling hoger is dan die voor intrekking van de verlening, omdat de beschikking tot subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt.
Kamerstukken II, 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 77) blijkt ook dat de drempel voor intrekking van de subsidievaststelling hoger is dan die voor intrekking van de verlening, omdat de beschikking tot subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt.
7.2
Het College volgt de minister niet in zijn standpunt dat in dit geval aan het vereiste van artikel 4:49, eerste lid aanhef en onder b, van de Awb is voldaan. Zoals de onderneming in haar beroepschrift en op de zitting heeft toegelicht, is zij altijd ervan uitgegaan dat op basis van het boekenonderzoek van de belastinginspecteur sprake is van een zelfstandige werkruimte die aan de eisen van de TVL voldeed. Hoewel in dit kader aan de door de onderneming overgelegde gegevens geen doorslaggevende betekenis toekomt (vgl. de onder 5.1 genoemde uitspraak van 26 september 2023, onder 5.2), betekent dat niet dat het voor de onderneming duidelijk moest zijn dat de vaststellingsbesluiten kennelijk onjuist waren. Bovendien heeft de minister zelf op verschillende momenten ten gunste van de onderneming subsidies verleend en vastgesteld zonder haar het vestigingsvereiste tegen te werpen. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat de onderneming, in tegenstelling tot de minister zelf, wist of behoorde te weten dat haar werkruimte geen eigen opgang of toegang in de zin van de TVL had.
7.3
Het College oordeelt daarom dat de minister de vaststellingen voor de eerste openstelling van de TVL (voor de maanden juni tot en met september 2020) en voor Q1 van 2021 ten onrechte heeft gewijzigd op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het College zal de bestreden besluiten II en IV vernietigen en zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaken voorzien door de wijzigingsbesluiten I en II te herroepen.
Q3 van 2021 (zaaknummer 22/1541)
8.1
In de zaak met nummer 22/1541 heeft de minister in eerste instantie een subsidie van
€ 87.014,84 verleend aan de onderneming. Omdat de onderneming het niet eens was met de gebruikte omzetgegevens en de daaruit voortvloeiende hoogte van de subsidie, heeft zij bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit I heeft de minister het vestigingsvereiste tegengeworpen en daarom het bezwaar ongegrond verklaard. Op 12 juni 2023 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 79.451,54. Ook die vaststelling heeft de minister vervolgens ten nadele van de onderneming gewijzigd door de subsidie met het besluit van
24 januari 2024 op nihil vast te stellen. Omdat het beroep in zaak 22/1541 enkel is gericht tegen het bestreden besluit I, en de onderneming niet voldoet aan het vestigingsvereiste (zie 5.1 tot en met 5.3 hiervoor), slaagt dat beroep niet. Zoals het College in 5.3 al heeft overwogen, ziet het College aanleiding het geconstateerde motiveringsgebrek in het bestreden besluit I te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb.
8.2
Het College overweegt ten overvloede dat de gemachtigden van de minister op de zitting hebben verklaard dat het oordeel van het College over de toelaatbaarheid van de wijzigingen van de vaststellingen op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, zal worden gevolgd voor Q3 van 2021.
Conclusie
9.1
De beroepen in de zaken 22/1541, 23/123 en 23/125 zijn ongegrond.
9.2
De beroepen in de zaken 22/122 en 22/124 zijn gegrond.
9.3
Gezien de in 5.3 en 8.1 geconstateerde gebreken en de gegrondverklaring van de beroepen in de zaken 22/122 en 22/124 ziet het College in alle beroepszaken aanleiding te bepalen dat het door de onderneming betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en dat de minister wordt veroordeeld in de door de onderneming in bezwaar (voor zover gericht tegen de wijzigingsbesluiten I en II) en beroep gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op respectievelijk € 1.248,- in bezwaar en € 2.625,- voor de proceshandelingen in beroep, in totaal dus € 3.873,-. De kosten in bezwaar zijn als volgt vastgesteld: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1. Het College is hierbij uitgegaan van twee samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De proceskosten in beroep zijn als volgt vastgesteld: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1,5. Het College is hierbij uitgegaan van vijf samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, aangezien de beroepen gelijktijdig zijn behandeld en rechtsbijstand is verleend door dezelfde persoon van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit I, het bestreden besluit III en het bestreden besluit V ongegrond;
- verklaart de beroepen tegen het bestreden besluit II en het bestreden besluit IV gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II en het bestreden besluit IV;
- herroept het wijzigingsbesluit I en het wijzigingsbesluit II;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van (in totaal) € 1.825,- aan de onderneming te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van
€ 3.873,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. van den Heuvel, mr. H.L. van der Beek en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2024.
w.g. H. van den Heuvel w.g. T.D. Geldof
Bijlage
Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19
Artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, onderdeel 1°
2. De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
e. die:
1°. voor zover het een MKB-onderneming, niet zijnde een horecaonderneming of een ambulante onderneming, betreft:
- ten minste één vestiging heeft met een ander adres dan het privéadres van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming; of
- een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar of eigenaren van de MKB-onderneming en voorzien is van een eigen opgang of toegang.
Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder e
2. Een aanvraag omvat in ieder geval:
e. indien van toepassing: een verklaring dat de getroffen MKB-onderneming een vestiging heeft die fysiek afgescheiden is van de privéwoning van de eigenaar of eigenaren van de onderneming en voorzien is van een eigen opgang of toegang, blijkend uit:
1°. een kopie van een zakelijke huur- of koopovereenkomst van de vestiging;
2°. een kopie van de belastingaangifte van het jaar 2019 of 2020 waaruit blijkt dat er sprake is van een werkruimte waarvan de vaste lasten en kosten fiscaal aftrekbaar zijn als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001, of
3°. een kopie van een ander bewijsstuk.
De voor Q1 tot en met Q3 2021 en Q1 2022 relevante artikelen uit de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 zijn gelijkluidend. Daarom is in deze bijlage de relevante tekst één keer weergegeven. Het gaat om de volgende artikelen:
- Q1 van 2021: artikel 2.2.1, tweede lid, aanhef en onder e, onderdeel 1° en artikel 2.2.5, tweede lid, aanhef en onder e;
- Q2 van 2021: artikel 2.3.2, tweede lid, aanhef en onder e, onderdeel 1° en artikel 2.3.7, tweede lid, aanhef en onder f;
- Q3 van 2021: artikel 2.4.2, tweede lid, aanhef en onder e, onderdeel 1° en artikel 2.4.7, tweede lid, aanhef en onder f;
- Q1 van 2022: artikel 2.6.2, tweede lid, aanhef en onder e, onderdeel 1° en artikel 2.6.6, tweede lid, aanhef en onder f.
Wet inkomstenbelasting 2001
Artikel 3.16, eerste lid, aanhef
1. Bij het bepalen van de winst komen mede niet in aftrek kosten en lasten die verband houden met een werkruimte, de inrichting daaronder begrepen, ten behoeve van de belastingplichtige zelf in zijn niet tot zijn ondernemingsvermogen behorende woning, tenzij de werkruimte een naar verkeersopvatting zelfstandig gedeelte van de woning vormt […].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:49, eerste lid
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.