Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 22/1040, 22/1043, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079, 22/1080, 22/1081
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2023 in de zaak tussen
Friendly Fire B.V. (Friendly Fire), te Amsterdam,
(gemachtigde: mr. R. Kramer)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Met de besluiten van 1 november 2021 (de intrekkingsbesluiten) heeft de minister de aan Friendly Fire op grond van de Tijdelijke Regeling Subsidie Evenementen COVID-19 (TRSEC) verleende subsidies voor evenementen in het Amsterdamse Bostheater ingetrokken.
Met de besluiten van 14 april 2022 (voor zaaknummers 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080) en 29 april 2022) (voor zaaknummers 22/1043 en 22/1081) (de bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van Friendly Fire ongegrond verklaard.
Friendly Fire heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 30 maart 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , namens Friendly Fire, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Achtergrond en wettelijk kader
Totstandkoming en doel van de TRSEC
1.1
De evenementensector is hard geraakt door de beperkende maatregelen van de rijksoverheid als gevolg van de uitbraak van het coronavirus COVID-19 (corona). Met de TRSEC heeft het Nederlandse kabinet € 450 miljoen gereserveerd voor specifieke ondersteuning van de evenementensector bij annulering van evenementen in 2021 als gevolg van een verbod van de rijksoverheid tot het organiseren van evenementen vanwege corona (zie kamerbrief van 21 januari 2021, Kamerstukken II 2020-21, 35420, nr. 217). Het doel van de TRSEC is dat de organisator van een evenement zelf gecompenseerd wordt voor specifiek gemaakte kosten bij de organisatie van het betreffende evenement en dat hij zijn toeleveranciers kan betalen voor zover hij daartoe privaatrechtelijk verplicht is (Stcrt. 2021, 31019; de toelichting bij de TRSEC). Vóór de coronapandemie konden organisatoren van evenementen het pandemierisico afdekken door een annuleringsverzekering. Sinds de coronapandemie hebben verzekeraars deze dekking uit hun annuleringspolissen gehaald en kunnen organisatoren het financiële risico van annulering door de pandemie niet meer verzekeren. Om te stimuleren dat evenementen toch georganiseerd worden, kan de subsidie op grond van de TRSEC een andere vorm van zekerheid geven.
Alleen subsidie bij evenementenverbod
1.2
Subsidie op grond van de TRSEC wordt alleen verstrekt voor een evenement dat niet plaatsvindt omdat het moet worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod (artikel 3, eerste lid, van de TRSEC). Onder evenementenverbod wordt een op grond van artikel 58i van de Wet publieke gezondheid (Wpg) vastgesteld verbod tot het organiseren van evenementen bedoeld (artikel 1, aanhef en onder c, van de TRSEC):
“Artikel 58i Evenementen
Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen.”
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (TRM): placeerplicht
1.3
Tijdens de coronapandemie zijn coronamaatregelen vastgelegd in de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (TRM), met onder andere artikel 58i van de Wpg als grondslag.
1.4
Voor evenementen tussen 10 juli en 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073 tot en met 22/1080) volgt uit de toen geldende TRM dat evenementen alleen mogen worden georganiseerd als de organisator er zorg voor draagt dat deelnemers geplaceerd worden door het toewijzen van een vaste zitplaats (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de TRM en artikel 5.2, vijfde lid, van de TRM). Onder placeren wordt op grond van artikel 1.1 van de toen geldende TRM verstaan:
“- placeren:
toewijzen van een zitplaats of, wanneer de aard van de activiteit dit vergt, een vaste plaats waar de activiteit uitgevoerd mag worden.”
1.5
Voor evenementen vanaf 25 september 2021 (zaaknummers 22/1043 en 22/1081) is de voorwaarde dat deelnemers geplaceeerd worden, komen te vervallen. Vanaf 25 september 2021 zijn ongeplaceerde evenementen dus weer toegestaan.
1.6
De precieze tekst van het wettelijk kader, voor zover relevant, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding voor deze procedure
2.1
Friendly Fire heeft in de periode van 1 augustus tot en met 26 september 2021 een elftal concerten van de reeks ‘Live at Amsterdamse Bostheater’ georganiseerd in het Amsterdamse Bostheater. Zij heeft deze evenementen geannuleerd.
22/1040
2.2
Friendly Fire heeft op 28 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 1] ’ op 12 juli 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 2 juli 2021 (het verleningsbesluit 1) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 35.560,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 1) ingetrokken.
22/1043
2.3
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 2] ’ op 26 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 2) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 42.228,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 2) ingetrokken.
22/1073
2.4
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 3] ’ op 10 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 3) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 46.714,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 3) ingetrokken.
22/1074
2.5
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 4] ’ op 29 augustus 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 4) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 49.042,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 4) ingetrokken.
22/1075
2.6
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 5] ’ op 11 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 5) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 42.447,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 5) ingetrokken.
22/1076
2.7
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 6] ’ op 22 augustus 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 7) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 57.851,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 6) ingetrokken.
22/1077
2.8
Friendly Fire heeft op 28 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 7] ’ op 1 augustus 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 7) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 36.142,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 7) ingetrokken.
22/1078
2.9
Friendly Fire heeft op 28 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 8] ’ op 15 augustus 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 2 juli 2021 (het verleningsbesluit 8) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 48.402,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 8) ingetrokken.
22/1079
2.1
Friendly Fire heeft op 28 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 9] ’ op 12 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 9) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 48.992,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 9) ingetrokken.
22/1080
2.11
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 10] ’ op 17, 18 en 19 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 10) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 119.983,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 10) ingetrokken.
22/1081
2.12
Friendly Fire heeft op 29 juni 2021 een subsidie op grond van de TRSEC aangevraagd voor het evenement ‘ [evenement 11] ’ op 25 september 2021 in het Amsterdamse Bostheater. Met het besluit van 5 juli 2021 (het verleningsbesluit 11) heeft de minister een subsidie aan Friendly Fire verleend van maximaal € 52.236,- voor dit evenement. De minister heeft de subsidie met het besluit van 1 november 2021 (het intrekkingsbesluit 11) ingetrokken.
Standpunt van de minister
In de bestreden besluiten heeft de minister de bezwaren van Friendly Fire tegen de intrekkingsbesluiten ongegrond verklaard. De minister heeft de subsidies ingetrokken, omdat voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen geen evenementenverbod gold.
Evenementen vόόr 25 september 2021
3.1
Voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen van vόόr 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080) ging het om geplaceerde evenementen en daarvoor gold ten tijde van de evenementen geen verbod. Uit de toelichting bij de TRM (Stcrt. 2020, 62031; de toelichting bij de TRM) volgt dat het bij placeren gaat om het toewijzen van een zitplaats en niet het toewijzen van een vaste zitplaats. De minister bestrijdt het standpunt van Friendly Fire dat er geen zitplaatsen waren toegewezen. Om van een geplaceerd evenement te kunnen spreken hoeft er geen sprake te zijn van genummerde zitplaatsen. Het toewijzen van een zitplaats betekende voor deze evenementen dat de bezoekers op een tribune moesten plaatsnemen en dat zij, eenmaal plaatsgenomen, niet van zitplaats mochten wisselen en op die manier niet kris kras door elkaar zouden bewegen. Dit volgt uit artikel 1.1 van de TRM, in samenhang met artikel 4.1, aanhef en onder a, van de TRM. Uit verschillende foto’s van het Amsterdamse Bostheater op het internet blijkt dat het publiek bij concerten daar altijd en uitsluitend een zitplaats heeft op een tribune. Er zijn geen staanplaatsen. Dat blijkt ook uit de website van Eventim waar je geen tickets voor staanplaatsen kan kopen voor de evenementen. Dat het publiek tijdens de concerten gaat staan of eten en drinken kan halen, maakt ook niet dat er sprake zou zijn van een ongeplaceerd evenement. De toegewezen zone van waaruit de bezoekers het evenement beleven verandert daardoor niet. Het doel van de toegewezen zone is het zo laag mogelijk houden van de kans op besmettingen. Het uitgangspunt voor het toewijzen van een zitplaats is dat het publiek zo min mogelijk met elkaar in contact komt, door 'geplaceerd' afstand van elkaar te houden. Uit de antwoorden van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 12 augustus 2021 op Kamervragen van 12 juli 2021 (Kamerstukken II 2020-2021, nr. 3713) blijkt dat organisatoren van festivals en evenementen geen aanspraak kunnen maken op subsidie op grond van de TRSEC als zij zelf besluiten om het evenement te annuleren, ongeacht de reden. Antwoord 12 bevestigt dat organisatoren van evenementen alleen in aanmerking komen voor subsidie als er een verbod van rijkswege geldt. Het was voor Friendly Fire bovendien zonder meer mogelijk de evenementen als geplaceerde evenementen te organiseren. Dat blijkt volgens de minister ook uit de door hem overgelegde huisregels van het Amsterdamse Bostheater en de foto’s van de website van het Amsterdamse Bostheater. De minister stelt dat Friendly Fire ten onrechte aanvoert dat het onderscheid tussen geplaceerde en ongeplaceerde evenementen niet volgt uit de TRSEC en dit onderscheid daarom geen gerechtvaardigde reden is voor intrekking van de subsidies. Uit artikel 1.1 van de TRM volgt wat onder placeren wordt verstaan. Voor geplaceerde evenementen gold op grond van de TRM geen evenementenverbod ten tijde van de evenementen.
Evenementen op 25 en 26 september 2021
3.2
Dat voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen op 25 en 26 september 2021 (zaaknummers 22/1043 en 22/1081) de basisopbouw en voorzieningen in het Amsterdamse Bostheater, die op 28 augustus 2021 waren verwijderd, niet op tijd konden worden teruggeplaatst, is dus geen reden om aanspraak te hebben op subsidie. De beslissing van het Amsterdamse Bostheater tot het ontmantelen van de theatervoorzieningen kort na 28 augustus 2021 valt niet aan de minister toe te rekenen. In dit kader verwijst de minister naar de persconferentie van de minister-president Rutte en minister De Jonge van 13 augustus 2021. Tijdens die persconferentie werd aangekondigd dat de coronamaatregelen op 20 september 2021 mogelijk zouden worden versoepeld. De beslissing van het Amsterdamse Bostheater om de theatervoorzieningen kort na 28 augustus 2021 af te breken is daarom prematuur en dient voor rekening en risico van Friendly Fire te blijven.
Intrekkingsgrond
3.3
De minister stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd was de subsidies in te trekken op de a-grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb, omdat de activiteiten waarvoor subsidie was verleend, namelijk het niet kunnen doorgaan van het concert in verband met een afgekondigd verbod, niet hebben plaatsgevonden. Volgens de minister kon hij van deze bevoegdheid gebruik maken, omdat de TRSEC-subsidie niet is bedoeld voor deze activiteiten. Hij kon de subsidies ook op de d-grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb intrekken, omdat Friendly Fire behoorde te weten dat de subsidieverleningen onjuist waren. De evenementen vielen namelijk niet onder het evenementenverbod omdat er geen evenementenverbod was afgekondigd. Friendly Fire behoorde dat te weten.
Evenredigheidsbeginsel
3.4
Het intrekken van de subsidies is ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De regeling was bedoeld om het investeringsverlies te dekken van evenementen die moeten worden geannuleerd vanwege het evenementenverbod (zie 1.1 van de toelichting bij de TRSEC). Het uitgangspunt van de regeling was niet dat een organisator van een evenement subsidie zou krijgen bij een zelfstandige afweging het evenement niet door te laten gaan, zonder een voor dat evenement geldend evenementenverbod. De negen evenementen van vόόr 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080) hadden door kunnen gaan als geplaceerde evenementen. De evenementen van 25 en 26 september 2021 (zaaknummers 22/1081 en 22/1043) hadden door kunnen gaan als het Amsterdamse Bostheater het theater niet prematuur had afgebroken. Die omstandigheid behoort tot de risicosfeer van Friendly Fire.
Standpunt van Friendly Fire
4.1
Friendly Fire voert in beroep primair aan dat de minister de TRSEC onjuist heeft toegepast als gevolg waarvan er geen grondslag en bevoegdheid bestond voor de intrekking van de subsidies. Volgens Friendly Fire heeft de minister de georganiseerde evenementen ten onrechte aangemerkt als geplaceerde evenementen, enkel vanwege de beschikbaarheid van zit- en tribuneplaatsen. Voor de evenementen zijn op geen enkele wijze (zit)plaatsen toegewezen. Bij het online bestellen van kaartjes kan er ook geen stoelcategorie of plaats worden gekozen. Naar de aard van de evenementen en naar het feitelijk gebruik van de evenementenlocatie (het Amsterdamse Bostheater) zijn de evenementen niet aan te merken als geplaceerde evenementen en ook niet als zodanig te organiseren. Anders dan bij theatervoorstellingen of filmavonden, blijft het publiek bij deze evenementen niet zitten. Het gaat om concerten met populaire muziek zonder toegewezen zitplaats, en met veelal uitbundig publiek. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst Friendly Fire naar afbeeldingen en video’s van eerdere concerten uit de reeks ‘Live at Amsterdamse Bostheater’. Daarom was het annuleren van de evenementen de enige optie na het afgekondigde evenementenverbod voor ongeplaceerde evenementen in de persconferentie van minister-president Rutte en minister De Jonge van 9 juli 2021 (de persconferentie van 9 juli 2021). Aanleiding voor dit verbod was de enorme toename van besmettingen nadat alle maatregelen op 26 juni 2021 waren losgelaten. Het was de zomer van ‘Dansen met Janssen’ en het hoge besmettingsaantal na 26 juni 2021 werd voor een groot deel veroorzaakt door de besmettingen die plaatsvonden op plekken waar mensen elkaar opzoeken en dicht bij elkaar komen, zoals festivals. Voor Friendly Fire was er geen twijfel dat het evenementenverbod, dat in de persconferentie van 9 juli 2021 werd afgekondigd en de dag erna van kracht werd, bedoeld was voor de evenementen die zij organiseerde die vergelijkbaar waren met festivals. Gelet op de verslechterende coronasituatie was het annuleren van de evenementen ook de enige juiste beslissing. Het laten doorgaan van de concerten was onmogelijk en onverantwoord.
Evenementen vόόr 25 september 2021
4.2
Voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen van vόόr 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080) waren de coronamaatregelen gericht op het zo min mogelijk met elkaar in contact komen en het verkleinen van de kans op verspreiding van het virus, zodat de evenementen niet konden doorgaan. Uit ervaring wist Friendly Fire dat het publiek bij de door haar georganiseerde evenementen niet op een plek blijft of afstand van elkaar houdt. Zij verwachtte daarom bovendien dat er handhavend zou worden opgetreden tegen de door haar georganiseerde evenementen, als zij die had laten doorgaan.
Evenementen op 25 en 26 september 2021
4.3
Voor de door Friendly Fire op 25 en 26 september 2021 georganiseerde evenementen (zaaknummers 22/1043 en 22/1081) geldt dat pas in de persconferentie van minister-president Rutte en minister De Jonge van 14 september 2021 is aangekondigd dat evenementen vanaf 25 september 2021 weer onder voorwaarden zouden worden toegestaan. Ondanks dat het evenementenverbod ten tijde van deze evenementen niet gold, heeft Friendly Fire deze evenementen ook als direct gevolg van het evenementenverbod moeten annuleren. Het was feitelijk onmogelijk om deze evenementen op zo’n korte termijn - één, twee dagen na afloop van het evenementenverbod - door te laten gaan. Vanwege de verlenging van de coronamaatregelen, zoals aangekondigd in het persmoment van minister-president Rutte van 2 augustus 2021, heeft het Amsterdamse Bostheater namelijk besloten het grootste deel van het theater en de technische infrastructuur af te breken op 28 augustus 2021. Als er geen sprake was geweest van een evenementenverbod en een voortdurende onduidelijkheid en onzekerheid over het wel of niet vervallen van de maatregelen, dan was het theater niet afgebroken. Daarnaast voert Friendly Fire aan dat de minister een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen geplaceerde en niet geplaceerde evenementen. Dit onderscheid is namelijk niet terug te voeren op de regeling en is daarom geen gerechtvaardigde reden voor het intrekken van de subsidies.
Intrekkingsgrond
4.4
Gelet op het doel van de regeling - het compenseren van ondernemers getroffen door een evenementenverbod - is het niet aan de minister om de compensatiemogelijkheid afhankelijk te stellen van de aard van het evenement door hier zelf invulling aan te geven. De minister kon de subsidies daarom ook niet intrekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De subsidie is juist bedoeld voor evenementen (activiteiten) die redelijkerwijs niet konden plaatsvinden. Dat de activiteiten niet hebben kunnen plaatsvinden is de reden waarom subsidie is aangevraagd en kan niet worden tegengeworpen. Gelet op de definitie van placeren, het feit dat er geen zitplaatsen werden toegewezen en de concerten daarom moesten worden geannuleerd als gevolg van het evenementenverbod, kon de minister de subsidies ook niet intrekken op de d-grond.
Evenredigheidsbeginsel
4.5
Friendly Fire voert subsidiair aan dat het intrekken van de subsidies in strijd is met
het evenredigheidsbeginsel. Het intrekken van de subsidies staat niet in evenredige verhouding tot de strekking en het doel van de regeling. Het doel van de TRSEC is om de organisatoren van evenementen, die als gevolg van het evenementenverbod noodgedwongen zijn geannuleerd, te compenseren in de kosten. De afweging van de minister dient dus niet te zijn of het evenement al dan niet kon doorgaan, maar of de organisator voor subsidie in aanmerking komt, omdat het evenement redelijkerwijs als gevolg van het evenementenverbod niet kon doorgaan. Door intrekking van de subsidies wordt Friendly Fire bovendien onevenredig zwaar getroffen. De evenementensector is hard geraakt door de coronacrisis en door intrekking van de subsidies wordt Friendly Fire niet gecompenseerd voor de gemaakte kosten. Het organiseren van de evenementen was veelomvattend. Er waren hoge kosten, veel tijd en planning mee gemoeid. Ter onderbouwing van de gemaakte kosten heeft Friendly Fire de begrotingen van de evenementen overgelegd. Door het in de persconferentie van 9 juli 2021 afgekondigde en vrijwel onmiddellijk geldende evenementenverbod, en de in september 2021 aangekondigde versoepeling was het moeilijk om deze gemaakte kosten te matigen. Door de intrekking van de subsidies wordt Friendly Fire bedreigt in het voortbestaan en de uitoefening van haar bedrijf.
Beoordeling door het College
De evenementen vόόr 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073 tot en met 22/1080)
5.1
Ten tijde van de door Friendly Fire georganiseerde evenementen van vóór 25 september 2021 (zaaknummers 22/1040, 22/1073 tot en met 22/1080) gold een verbod op ongeplaceerde evenementen. Geplaceerde evenementen waren wel toegestaan. Friendly Fire stelt zich op het standpunt dat de door haar georganiseerde evenementen van vóór 25 september 2021 ongeplaceerde evenementen waren waarvoor een evenementenverbod gold, zodat ze in aanmerking komen voor subsidie op grond van de TRSEC. Volgens de minister waren deze evenementen wel geplaceerde evenementen waarvoor geen evenementenverbod gold, zodat hij de subsidies terecht heeft ingetrokken.
5.2
Voor evenementen tussen 10 juli en 25 september 2021 volgt uit de toen geldende TRM dat evenementen alleen mogen worden georganiseerd als de organisator er zorg voor draagt dat deelnemers geplaceerd worden door het toewijzen van een vaste zitplaats.
Het College overweegt dat de aard van het evenement en de locatie van het evenement van belang zijn bij het aanmerken van een evenement als geplaceerd of ongeplaceerd.
5.3
Naar het oordeel van het College heeft de minister bij de bestreden besluiten van 14 april 2022 ten onrechte de door Friendly Fire vóór 25 september 2021 georganiseerde evenementen aangemerkt als geplaceerd. Voor dit oordeel is het volgende van belang. In het Amsterdamse Bostheater zijn vaste tribunebanken aanwezig die rondom een vast podium zijn opgesteld. Weliswaar zijn op de evenementenlocatie dus zitplaatsen aanwezig, maar voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen werden geen concrete zitplaatsen toegewezen en konden geen specifieke zitplaatsen worden gereserveerd. Ook werd het aantal te verkopen kaarten voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen niet bepaald aan de hand van de beschikbare zitplaatsen. Voor deze evenementen is het gebruikelijk dat een deel van het publiek staat. Alle te verkopen kaartjes zijn hetzelfde en het publiek kan bij binnenkomst zelf bepalen waar ze gaan staan of zitten. Aannemelijk is, zoals Friendly Fire heeft opgemerkt, dat de door haar georganiseerde evenementen ook niet te organiseren waren als geplaceerde evenementen, omdat het concerten betreft met populaire muziek, zonder toegewezen zitplaats en met uitbundig publiek. De aard van de door Friendly Fire georganiseerde evenementen maakt in dit geval dat er geen sprake was van evenementen waarbij de deelnemers worden geplaceerd door het toewijzen van een zitplaats, als bedoeld in de toen geldende TRM. Dit betekent dat de minister in zijn besluitvorming er ten onrechte van is uitgegaan dat de door Friendly Fire georganiseerde evenementen van vóór 25 september 2021 geplaceerde evenementen waren. De minister had deze evenementen dus als ongeplaceerde evenementen dienen aan te merken, waarvoor een evenementenverbod gold, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de TRSEC.
Conclusie in zaken 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080
5.4
Uit 5.3 volgt dat de beroepen in zaken 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080 gegrond zijn. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden in deze zaken komt het College daarom niet meer toe. Het College vernietigt de bestreden besluiten van 14 april 2022 en herroept de intrekkingsbesluiten in deze zaken. Ten overvloede merkt het College daarbij nog op dat de verleende subsidies nog moeten worden vastgesteld. Daartoe moet Friendly Fire vaststellingsverzoeken doen. Voor zover het voor Friendly Fire niet duidelijk is op welke wijze dat dient te gebeuren, ligt het voor de hand dat zij daarover contact zoek met de minister.
5.5
Het College veroordeelt de minister in deze zaken in de door Friendly Fire gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,-, wegingsfactor 1, maal 1,5 in verband met meer dan drie samenhangende zaken).
De evenementen op 25 en 26 september 2021 (zaaknummers 22/1043 en 22/1081)
6.1
Op grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb heeft de minister de bevoegdheid om de subsidie in te trekken zolang deze niet is vastgesteld, indien zich een of meer van de in dat lid genoemde omstandigheden voordoen. Deze bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Dat betekent dat de minister de keuze heeft om deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken. Als de minister artikel 4:48, eerste lid, van de Awb toepast, dient hij daarbij onder meer het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht te nemen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
6.2
Het College moet, gelet op wat Friendly Fire heeft aangevoerd, eerst beoordelen of de minister bevoegd was om de subsidies voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen op 25 en 26 september 2021 in te trekken. Als dat zo is, moet vervolgens worden beoordeeld of de minister, gelet op het evenredigheidsbeginsel, ook van die bevoegdheid gebruik mocht maken.
6.3
Op het moment van intrekking waren de subsidies nog niet vastgesteld. De minister heeft toegelicht dat hij de subsidies kon intrekken op de a-grond en de d-grond van artikel 4:48, eerste lid, van de Awb. Om te beoordelen of de a-grond zich voordeed zal het College eerst beoordelen of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden.
6.4
Vanaf 25 september 2021 is de placeringsplicht voor evenementen komen te vervallen (Stcrt. 2021, 41410). Voor de door Friendly Fire georganiseerde evenementen op 25 en 26 september 2021 gold er dus geen evenementenverbod meer. Tussen partijen is dit ook niet in geschil. Hieruit volgt dat de minister bevoegd was om de subsidies voor deze evenementen in te trekken op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. In dit geval is de subsidiabele activiteit namelijk dat een evenement niet heeft plaatsgevonden, omdat het moest worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de TRSEC. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hier geen sprake van is, omdat de door Friendly Fire georganiseerde evenementen op 25 en 26 september 2021 niet vanwege een voor die evenementen geldend evenementenverbod zijn geannuleerd. Of de minister de subsidies ook kon intrekken op de d-grond kan daarom onbesproken blijven.
6.5
Vervolgens is de vraag of de minister van die bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. Het College overweegt over deze vraag als volgt.
6.6
Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert het College de in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en van het College 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of de besluiten geschikt en noodzakelijk zijn om het doel te bereiken en of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluiten in de gegeven omstandigheden evenwichtig zijn. Omdat het in dit geval gaat om besluiten die nadelig zijn voor Friendly Fire en er geen belangen van derden bij betrokken zijn, toetst het College indringend.
6.7
Uit de toelichting bij de TRSEC blijkt dat deze regeling is opgesteld om organisatoren van evenementen te compenseren voor specifiek gemaakte kosten bij de organisatie van de betreffende evenementen en het dekken van de kosten voor betaling van de toeleveranciers voor deze evenementen voor zover de organisatoren daartoe privaatrechtelijk verplicht zijn. Het doel van de TRSEC is om een kader te scheppen op grond waarvan bepaalde organisatoren aanspraak kunnen maken op subsidie. Een van die criteria is dat het moet gaan om een evenement dat moet worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod (zie de toelichting bij de wijziging van de TRSEC van 3 november 2021 (Stcrt. 2021, 45860)). Het College is van oordeel dat het intrekken van de subsidie wanneer niet aan deze voorwaarde is voldaan, een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de organisatoren waar de regeling voor bedoeld is. In dit geval zijn de intrekkingsbesluiten 2 en 11 ook evenwichtig. Friendly Fire wordt nadelig getroffen door de intrekkingen van de subsidies. De reden hiervoor is dat zij niet aan de voorwaarde uit artikel 3, eerste lid, van de TRSEC voldoet, waardoor zij geen aanspraak kan maken op subsidie op grond van deze regeling. Het is de bewuste keuze van de regelgever geweest evenementen waarvoor geen evenementenverbod gold, buiten de regeling te laten vallen. Dat betekent ook dat de beslissing van het Amsterdamse Bostheater om de theatervoorzieningen eind augustus 2021 af te breken en de keuze van Friendly Fire om de evenementen niet door te laten gaan, omdat dit onverantwoord zou zijn, voor rekening en risico van Friendly Fire moeten blijven. Friendly Fire stelt dat zij door de intrekkingen van de subsidies wordt bedreigd in het voortbestaan en de uitoefening van haar bedrijf, maar zij heeft hiervoor onvoldoende financiële onderbouwing gegeven. Zij heeft weliswaar de begrotingen van de evenementen overgelegd, maar niet onderbouwd wat de financiële gevolgen zijn geweest van de intrekkingen. Daarnaast geldt dat de nadelige gevolgen van de besluiten van de minister, op grond van het oordeel van het College over de evenementen van vóór 25 september 2021, zich beperken tot de subsidie voor twee evenementen en dus aanzienlijk geringer dan bij aanvang van de procedure. De intrekkingsbesluiten 2 en 11 zijn daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Uit het voorgaande volgt dat de minister gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de subsidies in te trekken.
Conclusie in zaken 22/1043 en 22/1081
6.8
Uit 6.4 en 6.7 volgt dat de beroepen in zaken 22/1043 en 22/1081 ongegrond zijn. De minister hoeft de proceskosten in deze zaken niet te vergoeden.
Beslissing
Het College:
in zaken 22/1040, 22/1073, 22/1074, 22/1075, 22/1076, 22/1077, 22/1078, 22/1079 en 22/1080:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de hiervoor onder 2.2 en 2.4 tot en met 2.11 genoemde intrekkingsbesluiten 1 en 3 tot en met 10 van 1 november 2021 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan Friendly Fire te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Friendly Fire tot een bedrag van € 2.511,-.
in zaken 22/1043 en 22/1081:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. R.W.L. Koopmans en M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2023.
w.g. M. van Duuren w.g. L. ten Hove
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht (Awb):
“Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid;
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
e. met toepassing van artikel 4:34, vijfde lid, een beroep wordt gedaan op de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.”
Wet publieke gezondheid (Wpg):
“Artikel 58i Evenementen
Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen.”
Tijdelijke Regeling Subsidie Evenementen COVID-19 (TRSEC):
“Artikel 1 (Begripsbepalingen)
In deze regeling wordt verstaan onder:
evenement: professioneel en projectmatig georganiseerde, één- of meerdaagse fysieke en voor het publiek toegankelijke gebeurtenis bijgewoond door een verzameling personen, waarbij sprake is van toegang tegen betaling en die plaatsvindt binnen een periode van 15 dagen, op een andere plaats dan:
a. in een woning of op een daarbij behorend erf;
b. in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet; of
c. in een gebouw dat bestemd is voor de presentatie van podiumkunsten op basis van reguliere podiumprogrammering;
Kaderbesluit: Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies;
minister: Minister van Economische Zaken en Klimaat;
organisator: ondernemer die verantwoordelijk is voor het organiseren van een evenement en het financiële risico daarvan draagt;
evenementenverbod: bij ministeriële regeling op grond van artikel 58i van de Wet publieke gezondheid vastgesteld verbod tot het organiseren van evenementen;
pandemiedekking: dekking voor schade als gevolg van annulering door:
a. een pandemie; of
b. overmacht in algemene zin, waarbij epidemieën of pandemieën niet expliciet zijn uitgesloten.
projectkosten: in redelijkheid daadwerkelijk gemaakte kosten en aangegane betalingsverplichtingen die verbonden zijn aan het organiseren van het evenement, inclusief kosten voor het opstellen van een controleverklaring of verklaring van een deskundige derde als bedoeld in artikel 10, vierde respectievelijk vijfde lid, en exclusief vaste lasten van de organisator en licentiekosten;
vaste lasten:
a. afschrijvingen op vaste activa; en
b. overige vaste bedrijfskosten, niet zijnde
1°. kosten bestaande uit lonen van werknemers, inclusief direct loon en bijzondere beloningen; en
2°. ten laste van de werkgever komende sociale premies.
(…)
Artikel 3 (Subsidieverstrekking)
1. De Minister verstrekt aan de organisator van een evenement op aanvraag subsidie ter dekking van de kosten voor het organiseren van een evenement dat niet plaatsvindt omdat het moet worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod.
2. De subsidie wordt uitsluitend verstrekt:
a. ten behoeve van een evenement, waarvan de geplande startdatum in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021 ligt, en dat geheel of gedeeltelijk in Nederland zou moeten plaatsvinden; en
b. indien ten minste één eerdere editie van het evenement geheel of gedeeltelijk in Nederland heeft plaatsgevonden en voor de vorige geheel of gedeeltelijk in Nederland gehouden of te houden editie van dat evenement een annuleringsverzekering met pandemiedekking was afgesloten.
(…)
Artikel 6 (Subsidiabele kosten)
1. Als subsidiabele kosten komen in aanmerking de projectkosten die toe te rekenen zijn aan het organiseren van het evenement, waarvan de geplande startdatum in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021 ligt, dat moet worden geannuleerd als gevolg van een evenementenverbod en voor zover dat evenement in Nederland zou plaatsvinden.
(…)
Artikel 7 (Verdeling subsidieplafond )
1. Het subsidieplafond bedraagt € 450 miljoen.
2. De minister verdeelt het beschikbare bedrag op volgorde van binnenkomst van de aanvragen.
Artikel 8 (Afwijzingsgronden)
1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag indien:
a. in het geval van een terugbetalingsverplichting als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onvoldoende vertrouwen bestaat dat de subsidieontvanger kan voldoen aan deze terugbetalingsverplichting;
b. onvoldoende vertrouwen bestaat dat het evenement zal worden gehouden met inachtneming van de op het tijdstip waarop het evenement gehouden wordt geldende eisen met betrekking tot de veiligheid van evenementen in het kader van de bestrijding van COVID-19.
2. De afwijzingsgronden, bedoeld in artikel 23, onderdelen a en e, van het Kaderbesluit zijn van toepassing, met dien verstande dat daarbij het risico op annulering als gevolg van een evenementenverbod buiten beschouwing wordt gelaten.”
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (TRM) van 19 november 2020 (Stcrt. 2020, 62031):
“Artikel 1.1 Begripsbepalingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
– placeren:
toewijzen van een zitplaats of, wanneer de aard van de activiteit dit vergt, een vaste plaats waar de activiteit uitgevoerd mag worden;
(…)
Wijziging TRM van 18 juni 2021 (Stcrt. 2021, 32575):
“L
Artikel 5.1 komt te luiden:
Artikel 5.1 Evenementen
1.Een evenement wordt slechts georganiseerd, indien de organisator er zorg voor draagt dat:
a. bij aankomst van de deelnemers een gezondheidscheck wordt uitgevoerd;
b. de deelnemers in de gelegenheid gesteld worden de volgende gegevens beschikbaar te stellen ten behoeve van de mogelijke uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst:
1°. volledige naam;
2°. datum en tijdstip van aankomst;
3°. e-mailadres; en
4°. telefoonnummer;
c. toestemming gevraagd wordt voor de verwerking en overdracht van de onder b bedoelde gegevens ten behoeve van de uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst. Daarbij wordt vermeld dat het geven van deze toestemming vrijwillig is.
d. de onder b genoemde gegevens op zodanige wijze worden verwerkt dat daarvan geen kennis kan worden genomen door ander publiek;
e. de onder b genoemde gegevens uitsluitend worden verwerkt voor de uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst, veertien dagen worden bewaard en daarna worden vernietigd;
f. hygiënemaatregelen worden getroffen;
g. stromen van publiek gescheiden worden;
h. de daar aanwezige personen de bij of krachtens artikel 58f van de wet gestelde regels in acht kunnen nemen;
i. deelnemers geplaceerd worden.
2. Het eerste lid, onder a tot en met e en i, geldt niet voor uitvaarten en warenmarkten.
3 . Het eerste lid, onder a tot en met e en i, gelden niet voor evenementen in doorstroomlocaties, mits ten hoogste één deelnemer per 5 m² voor publiek toegankelijke oppervlakte wordt toegelaten.
4. In afwijking van het eerste lid is het van 26 juni 2021 tot en met 29 juni 2021 niet toegestaan evenementen te organiseren die niet behoren tot de reguliere exploitatie van de ruimte waar het evenement plaatsvindt, met uitzondering van uitvaarten, warenmarkten, beurzen en congressen.”
M
Artikel 5.2 wordt als volgt gewijzigd:
1. Het eerste lid, komt te luiden:
1. Artikel 5.1, eerste lid, onder g tot en met i, en derde lid, geldt niet voor evenementen die overeenkomstig artikel 5.1, eerste lid, onder a tot en met f, worden georganiseerd, indien, met inachtneming van artikel 6.30, het evenement plaatsvindt op een afgesloten locatie, alleen deelnemers worden toegelaten met een geldig coronatoegangsbewijs en het vereiste van een geldig coronatoegangsbewijs en geldig identiteitsdocument duidelijk zichtbaar en leesbaar voor het publiek en een toezichthouder is aangegeven bij de toegang tot het evenement.
2. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:
5. Een evenement als bedoeld in het eerste lid, waar er een verschil is tussen de aanvangsdatum en de einddatum van de verblijfduur van het publiek op het terrein van het evenement, wordt slechts georganiseerd indien de organisator er zorg voor draagt dat het evenement ten hoogste vierentwintig uur duurt en gedurende deze tijdspanne ten hoogste 25.000 deelnemers worden toegelaten.”
Wijziging Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (TRM) van 9 juli 2021 (Stcrt. 2021, 35720):
“Artikel 5.2 wordt als volgt gewijzigd:
1. In het vijfde lid, wordt ‘gedurende deze tijdspanne ten hoogste 25.000 deelnemers worden toegelaten’ vervangen door ‘tot en met 13 augustus 2021 alleen deelnemers worden toegelaten tot maximaal twee derde van de reguliere capaciteit van de locatie en placering plaatsvindt door het toewijzen van een vaste zitplaats.”
Wijziging TRM van 14 september 2021 (Stcrt. 2021, 41410):
“Artikel 4.1 komt te luiden:
Artikel 4.1 Algemene voorwaarden voor openstelling publieke plaatsen
Een publieke plaats wordt slechts voor publiek opengesteld, indien de beheerder er zorg voor draagt dat hygiënemaatregelen worden getroffen en dat degene die geplaceerd is, uitsluitend van de aangewezen plaats gebruikmaakt.
(…)
Artikel 5.2 Evenementen en coronatoegangsbewijzen
1. Een evenement wordt slechts georganiseerd, indien de organisator er zorg voor draagt dat, met inachtneming van artikel 6.30:
a. het evenement plaatsvindt op een afgesloten locatie;
b. alleen deelnemers worden toegelaten met een geldig coronatoegangsbewijs;
c. het vereiste van een geldig coronatoegangsbewijs en geldig identiteitsdocument duidelijk zichtbaar en leesbaar voor de deelnemers en een toezichthouder is aangegeven bij de toegang tot het evenement;
d. een gezondheidscheck wordt uitgevoerd bij aankomst van een deelnemer;
e. gewerkt wordt met toegangskaarten die voor toelating worden verstrekt.
2. In afwijking van het eerste lid mogen personen tot en met twaalf jaar zonder geldig coronatoegangsbewijs en personen tot en met dertien jaar zonder geldig identiteitsbewijs toegelaten worden.
3. Het eerste lid geldt niet voor uitvaarten, warenmarkten, evenementen waarbij sprake is van doorstroom van de deelnemers, sportwedstrijden van amateurs en evenementen behorende bij de reguliere exploitatie van een bibliotheek of een buurt- of wijkcentrum.
4. Een geheel of gedeeltelijk ongeplaceerd evenement binnen waarbij geen sprake is van doorstroom van de deelnemers wordt slechts georganiseerd indien de organisator er zorg voor draagt dat alleen deelnemers worden toegelaten tot maximaal drie vierde van de reguliere capaciteit van de locatie, de deelnemers worden gespreid en het evenement niet wordt georganiseerd tussen 00.00 uur en 06.00 uur.
5. Onverminderd artikel 6.30, wordt een evenement als bedoeld in het eerste lid dat meer dan vierentwintig uur duurt en waar personen overnachten, slechts georganiseerd indien de organisator er zorg voor draagt dat de locatie waarop het evenement plaatsvindt ten minste elke vierentwintig uur wordt ontruimd waarna de deelname aan het evenement opnieuw een aanvang kan nemen.”