Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1496
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 juni 2023 in de zaak tussen
[naam] ( [naam] ), te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. Y. Wong),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (de staatssecretaris),
(gemachtigde: mr. N. Polat).
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2022 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (inmiddels de staatssecretaris) de chauffeurskaart van [naam] ingetrokken.
[naam] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 juli 2022 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2023. De gemachtigde van [naam] en de gemachtigde van de staatssecretaris hebben aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
1. Aan [naam] was een chauffeurskaart verstrekt. Bij brief van 9 november 2021 heeft de minister voor Rechtsbescherming de staatssecretaris geïnformeerd over het feit dat uit informatie afkomstig van de Justitiële Informatie Dienst naar voren is gekomen dat [naam] recentelijk met justitie in aanraking is gekomen.
2. Dit was voor de staatssecretaris aanleiding om op grond van artikel 82, zesde lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (het Besluit) van [naam] te verlangen dat hij binnen vier weken een nieuwe verklaring omtrent het gedrag overlegt. [naam] heeft binnen die termijn geen nieuwe verklaring overgelegd. De staatssecretaris heeft daarom op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling gebruik boordcomputer en boordcomputerkaarten (de Regeling) de chauffeurskaart van [naam] ingetrokken. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris dat besluit gehandhaafd.
3. [naam] beroept zich op het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in
artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het licht van de gevolgen voor [naam] is de enkele melding van de minister voor Rechtsbescherming onvoldoende om van hem een nieuwe verklaring omtrent het gedrag te verlangen. Aan die melding had de staatssecretaris geen gevolg moeten geven, maar maatwerk moeten leveren door de gevolgen voor [naam] bij de besluitvorming te betrekken. [naam] kan niet meer als taxichauffeur aan de slag, terwijl dit zijn belangrijkste bestaansmiddel was nadat hij na een succesvolle proefplaatsing een arbeidscontract had gekregen. [naam] is bovendien niet opnieuw met justitie in aanraking gekomen. Dat zijn chauffeurskaart voor onbepaalde tijd is ingetrokken is disproportioneel, aldus [naam] .
artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In het licht van de gevolgen voor [naam] is de enkele melding van de minister voor Rechtsbescherming onvoldoende om van hem een nieuwe verklaring omtrent het gedrag te verlangen. Aan die melding had de staatssecretaris geen gevolg moeten geven, maar maatwerk moeten leveren door de gevolgen voor [naam] bij de besluitvorming te betrekken. [naam] kan niet meer als taxichauffeur aan de slag, terwijl dit zijn belangrijkste bestaansmiddel was nadat hij na een succesvolle proefplaatsing een arbeidscontract had gekregen. [naam] is bovendien niet opnieuw met justitie in aanraking gekomen. Dat zijn chauffeurskaart voor onbepaalde tijd is ingetrokken is disproportioneel, aldus [naam] .
4.1
In artikel 82, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit staat dat bij de aanvraag voor de chauffeurskaart een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur verleende verklaring omtrent het gedrag overeenkomstig de bepalingen van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, die niet ouder is dan vier maanden wordt overgelegd.
In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 73; Stb. 2000, 563) staat, voor zover hier van belang, het volgende.
“(…)
De chauffeurspas heeft tot doel de kwaliteit van bestuurders van taxi's te waarborgen. Artikel 76, eerste lid, regelt de eisen die aan de chauffeur worden gesteld voordat hij een chauffeurspas ontvangt. Indien een bestuurder aantoont dat hij (…) en betrouwbaar is, ontvangt hij een chauffeurspas.
(…)”
(…)”
Artikel 82, zesde lid, van het Besluit bepaalt – voor zover hier van belang – dat indien Onze Minister vermoedt dat de bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht niet meer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag, hij kan verlangen dat de bestuurder opnieuw verzoekt om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag.
Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling, wordt de chauffeurskaart ingetrokken indien de bestuurder niet of niet tijdig op grond van artikel 82, zesde lid, van het Besluit geen nieuwe verklaring omtrent het gedrag overlegt.
De staatssecretaris is het bevoegde bestuursorgaan voor het verstrekken en het intrekken van chauffeurskaarten als bedoeld in artikel 81, derde tot en met vijfde lid, van het Besluit.
4.2
Artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens bepaalt dat een verklaring omtrent het gedrag een verklaring is van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De minister voor Rechtsbescherming is het bevoegde bestuursorgaan om een verklaring omtrent het gedrag af te geven.
4.3
Artikel 22a van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens bepaalt dat justitiële gegevens van degene die in het bezit is van een chauffeurskaart als bedoeld in artikel 1 van het Besluit personenvervoer 2000, ambtshalve worden verstrekt aan Onze Minister. Onze Minister verstrekt de justitiële gegevens, bedoeld in artikel 6, eerste lid, en artikel 7, eerste lid, onder f, terzake van de strafbare feiten die van belang zijn voor de beoordeling van een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur aangevraagde verklaring omtrent het gedrag, verder aan Onze Minister van Infrastructuur en Milieu, met het oog op toepassing van artikel 82, zesde lid, van het Besluit personenvervoer 2000.
In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 15 en 16; Stb. 2011, 314) staat, voor zover hier van belang, het volgende.
“(…)3. Verstrekkingen voor tussentijdse beoordeling taxibranche
In de brief aan de Tweede Kamer van 16 maart 2010 over het taxibeleid (Kamerstukken II 2009/10, 31 521, nr. 47) is aangekondigd de screening in de taxibranche op korte termijn te verbeteren. Artikel 22a Bjg strekt ertoe bij taxichauffeurs voortdurend te kunnen herbeoordelen of er sprake is van nieuwe justitiële gegevens terzake van een strafbaar feit dat – indien op dat moment door de houder van de chauffeurspas een aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag (VOG) zou worden ingediend – ertoe zou kunnen leiden dat de VOG niet zou worden afgegeven. (…)
Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, kunnen op grond van artikel 75 van het Besluit personenvervoer 2000 (Bp2000) slechts personen worden belast die in het bezit zijn van een door de Minister van Infrastructuur en Milieu verstrekte geldige chauffeurspas. Hierdoor beschikt de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) over een overzicht van alle taxichauffeurs die over een geldige chauffeurspas beschikken. Met het oog op de screening in de taxibranche verstrekt de IVW – op grond van haar toezichthoudende taak op basis van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) – dit overzicht aan de Justitiële Informatiedienst. De Justitiële Informatiedienst is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie die onder meer verantwoordelijk is voor het beheer van het justitieel documentatiesysteem. In dit register staan gegevens over de afwikkeling van strafbare feiten vermeld, van onherroepelijke veroordelingen tot sepots, transacties en strafbeschikkingen. Op basis van de lijst met taxichauffeurs wordt voor elke nieuwe inschrijving in de justitiële documentatie nagegaan of degene op wie deze inschrijving betrekking heeft in het bezit is van een chauffeurspas. (…) Indien er een nieuwe inschrijving op naam van een taxichauffeur is, verstrekt de Justitiële Informatiedienst op grond van artikel 22a Bjg ambtshalve, in alle gevallen – dus zonder zelf een inhoudelijke beoordeling uit te voeren – de betreffende justitiële gegevens aan de Dienst Justis. Binnen deze uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Veiligheid en Justitie verzorgt het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent het Gedrag (COVOG) een marginale beoordeling van dit nieuwe justitiële gegeven. Hierbij worden ook de andere justitiële gegevens op naam van de houder van de chauffeurspas betrokken. Deze marginale beoordeling verschilt van de reguliere beoordeling van een VOG-aanvraag, in die zin dat geen volledige beoordeling van de aanvraag wordt gemaakt. De marginale toetsing ziet enkel op het zogeheten objectieve criterium. Dat wil zeggen dat bekeken wordt of het strafbare feit, indien herhaald, in de uitoefening van de functie van taxichauffeur een risico oplevert voor de samenleving. Het zogeheten subjectieve criterium wordt buiten beschouwing gelaten. Dit betekent dat het COVOG in deze gevallen niet beziet of het belang dat betrokkene heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het op grond van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. Deze marginale beoordeling wordt uitgewerkt in nieuwe beleidsregels van de Minister van Veiligheid en Justitie. Door gebruik te maken van deze marginale toetsing wordt gebruik gemaakt van de ervaring die bij het COVOG is opgebouwd in het screenen van personen en wordt voorkomen dat de IVW taxichauffeurs onnodig belast met het moeten overleggen van een nieuwe VOG. Indien uit de marginale beoordeling volgt dat het naar het oordeel van de Minister van Veiligheid en Justitie noodzakelijk is dat de IVW een taxichauffeur verzoekt een nieuwe VOG te overleggen, wordt de IVW hierover op geobjectiveerde wijze geïnformeerd. In artikel 22a van het Besluit justitiële gegevens is hiertoe opgenomen dat bepaalde justitiële gegevens kunnen worden verstrekt. (…) Deze gegevens worden alleen verstrekt terzake van strafbare feiten die van belang zijn voor de beoordeling van een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur aangevraagde VOG. Welke strafbare feiten dit zijn, volgt uit het door de Dienst Justis gehanteerde screeningsprofiel voor de taxibranche (bijlage bij de VOG-beleidsregels, Stcrt. 2010, nr. 14312). De aan de IVW verstrekte inlichtingen bevatten dus verder geen justitiële gegevens van de betrokken taxipashouder.
De Minister van Infrastructuur en Milieu kan op grond van artikel 77, eerste lid, Bp2000, van de betreffende taxichauffeur verlangen dat deze binnen een bepaalde termijn een nieuwe VOG overlegt. In beginsel zal elk signaal dat in dit kader vanuit het COVOG aan de IVW wordt gestuurd hiertoe leiden. (…)”
5.1
Het College is met de staatssecretaris van oordeel dat de melding van de minister voor Rechtsbescherming aan de staatssecretaris het vermoeden rechtvaardigt dat [naam] niet meer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag zoals bepaald in artikel 82, zesde lid, van het Besluit (vergelijk bijvoorbeeld onder 4.2 van de uitspraak van het College van 16 september 2015, ECLI:NL:CBB:2015:322, en onder 4.1.1 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 4 mei 2021 ECLI:NL:CBB:2021:767). Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht en zoals ook volgt uit de hiervoor weergegeven nota van toelichting bij artikel 22a van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens is het een bewuste keuze van de regelgever om de screening in de taxibranche te verbeteren teneinde te voorkomen dat taxichauffeurs na het plegen van een (ernstig) strafbaar feit nog langer op een taxi rijden. Artikel 22a Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens strekt ertoe bij taxichauffeurs voortdurend te kunnen herbeoordelen of er sprake is van nieuwe justitiële gegevens terzake van een strafbaar feit dat – indien op dat moment door de houder van de chauffeurspas een aanvraag voor een verklaring omtrent het gedrag zou worden ingediend – ertoe zou kunnen leiden dat die verklaring niet zou worden afgegeven. Hoewel, zoals de staatssecretaris op de zitting ook heeft toegelicht, de melding aan hem niet meer behelst dan dat de betrokken taxichauffeur – in dit geval [naam] – onlangs met justitie in aanraking is geweest, volgt uit artikel 22a Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens dat die melding ziet op strafbare feiten die van belang zijn voor de beoordeling van een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur aangevraagde verklaring omtrent het gedrag. [naam] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
5.2
Nu, zoals uit het voorgaande volgt, naar aanleiding van de ontvangen melding sprake was van een vermoeden dat [naam] niet meer voldeed aan de eisen voor het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag, was de staatssecretaris op grond van artikel 82, zesde lid, van het Besluit bevoegd van [naam] te verlangen dat hij opnieuw verzoekt om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag. Naar het oordeel van het College mocht de staatssecretaris van die bevoegdheid gebruik maken. Het vragen aan een taxichauffeur om opnieuw te verzoeken om afgifte van een verklaring omtrent gedrag is een geschikt en noodzakelijk middel om de kwaliteit van de taxichauffeur en meer in het bijzonder diens betrouwbaarheid te waarborgen. Dat de staatssecretaris van [naam] vroeg opnieuw een verklaring omtrent het gedrag te overleggen had bovendien slechts beperkte gevolgen voor hem, omdat hij ondertussen het beroep van taxichauffeur kon uitoefenen. Van nadelige gevolgen die voor [naam] onevenredig zijn in verhouding tot het doel dat de staatssecretaris met het vragen om opnieuw te verzoeken om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag wil bereiken, is ook anderszins niet gebleken. In zoverre is er geen strijd met het evenredigheidsbeginsel (zoals neergelegd in) artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
5.3
[naam] heeft geen verklaring omtrent het gedrag overgelegd. Uit artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling volgt dat de staatssecretaris de chauffeurskaart dan moet intrekken. Het was vaste rechtspraak van het College dat deze bepaling geen ruimte laat voor een door de staatssecretaris te maken belangenafweging (zie bijvoorbeeld de hiervoor aangehaalde uitspraken). In het licht van recente rechtspraak over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel contra legem, dat wil zeggen of deze wettelijke bepaling in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van
11 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:695 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1225), ziet het College aanleiding die rechtspraak over artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling in zoverre te wijzigen dataan een beoordeling van de evenredigheid van de intrekking van de chauffeurskaart kan worden toegekomen. Naar het oordeel van het College is de intrekking van de chauffeurskaart in het geval de houder geen verklaring omtrent het gedrag kan overleggen een geschikt en noodzakelijk middel om ervoor te zorgen dat een taxichauffeur alleen dan zijn beroep kan uitoefenen indien hij in het bezit is van de op grond van artikel 82, eerste lid, onder c, van het Besluit vereiste verklaring omtrent gedrag en aldus voldoet aan het vereiste van een betrouwbare bestuurder. Dat het niet overleggen van een verklaring omtrent het gedrag dient te leiden tot het onvoorwaardelijk intrekken van de chauffeurskaart, is ook een bewuste keuze geweest van de regelgever (zie Stcrt. 2014, 4127). De intrekking van de chauffeurskaart van [naam] is ook een evenwichtig besluit. Hij wordt nadelig getroffen doordat hij het beroep van taxichauffeur niet meer kan uitoefenen, maar dat komt doordat hij geen verklaring omtrent het gedrag heeft overgelegd en aldus niet voldoet aan de vereisten die het Besluit aan een taxichauffeur stelt ten aanzien van diens betrouwbaarheid. Daarbij komt dat het niet meer kunnen uitoefenen van het beroep van taxichauffeur geen bijzondere omstandigheid is, omdat dit het beoogde gevolg is van het intrekken van de chauffeurspas dat voor elke chauffeur geldt van wie de chauffeurspas wordt ingetrokken. Zodra [naam] een verklaring omtrent het gedrag overlegt kan de staatssecretaris beoordelen of hij (weer) in aanmerking komt voor de gewenste chauffeurskaart. De intrekking van de chauffeurskaart van [naam] is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
11 oktober 2022, ECLI:NL:CBB:2022:695 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1225), ziet het College aanleiding die rechtspraak over artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling in zoverre te wijzigen dataan een beoordeling van de evenredigheid van de intrekking van de chauffeurskaart kan worden toegekomen. Naar het oordeel van het College is de intrekking van de chauffeurskaart in het geval de houder geen verklaring omtrent het gedrag kan overleggen een geschikt en noodzakelijk middel om ervoor te zorgen dat een taxichauffeur alleen dan zijn beroep kan uitoefenen indien hij in het bezit is van de op grond van artikel 82, eerste lid, onder c, van het Besluit vereiste verklaring omtrent gedrag en aldus voldoet aan het vereiste van een betrouwbare bestuurder. Dat het niet overleggen van een verklaring omtrent het gedrag dient te leiden tot het onvoorwaardelijk intrekken van de chauffeurskaart, is ook een bewuste keuze geweest van de regelgever (zie Stcrt. 2014, 4127). De intrekking van de chauffeurskaart van [naam] is ook een evenwichtig besluit. Hij wordt nadelig getroffen doordat hij het beroep van taxichauffeur niet meer kan uitoefenen, maar dat komt doordat hij geen verklaring omtrent het gedrag heeft overgelegd en aldus niet voldoet aan de vereisten die het Besluit aan een taxichauffeur stelt ten aanzien van diens betrouwbaarheid. Daarbij komt dat het niet meer kunnen uitoefenen van het beroep van taxichauffeur geen bijzondere omstandigheid is, omdat dit het beoogde gevolg is van het intrekken van de chauffeurspas dat voor elke chauffeur geldt van wie de chauffeurspas wordt ingetrokken. Zodra [naam] een verklaring omtrent het gedrag overlegt kan de staatssecretaris beoordelen of hij (weer) in aanmerking komt voor de gewenste chauffeurskaart. De intrekking van de chauffeurskaart van [naam] is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
6. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. R.D.A. van Veghel griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juni 2023.
w.g. A. Venekamp w.g. R.D.A. van Veghel