Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/297
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2023 in de zaak tussen
[naam 1] B.V. ( [naam 1] ), te [woonplaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller ),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (minister), verweerder
(gemachtigden: mr. M. Wullink en R. van Otterloo).
Procesverloop
Met het besluit van 21 september 2020 (het intrekkingsbesluit) heeft de minister de subsidie van [naam 1] ingetrokken.
Met het besluit van 3 februari 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 maart 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen voor [naam 1] [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door haar gemachtigde. De minister is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding van deze procedure
2. [naam 1] heeft een subsidieaanvraag ingediend voor subsidie op grond van het Besluit Stimulering Duurzame Energieproductie (Besluit SDE), categorie Zon. De aanvraag ziet op zonnepanelen (productie-installatie), die zouden worden geplaatst op het dak van een gebouw op de locatie ‘ [naam 5] ’. Het adres van deze locatie is, zo volgt uit de aanvraag, [adres 1] te [woonplaats 2] ( [adres 1] ). [naam 1] heeft aangegeven ook de eigenaar van de beoogde locatie te zijn. [naam 1] heeft verder aangegeven dat de productie-installatie niet geplaatst wordt op of tegen een nog te bouwen bouwwerk, waarvoor een vergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (omgevingsvergunning) is vereist en dat ook voor de plaatsing van de productie-installatie geen omgevingsvergunning is vereist.
3. De minister heeft hiervoor op 29 december 2016 een subsidie verleend overeenkomstig de aanvraag (verleningsbesluit). In de bijlage van het verleningsbesluit is als verplichting opgenomen dat [naam 1] de productie-installatie zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen drie jaar na de datum van het subsidiebesluit, in gebruik neemt.
4. Op basis van gegevens die de minister van [naam 6] heeft ontvangen, heeft de minister vastgesteld dat de productie-installatie is geplaatst op het dak van een gebouw op het adres [adres 2] te [woonplaats 2] ( [adres 2] ). Dit terwijl de subsidie is verleend voor een locatie op het adres [adres 1] . Op verzoek van de minister heeft [naam 1] , nadat de productie-installatie dus al was gerealiseerd, daarop een toelichting verstrekt en een verzoek ingediend om het huisnummer van het adres te wijzigen.
5. De minister heeft dit verzoek van [naam 1] opgevat als een verzoek in de zin van artikel 62, derde lid, van het Besluit SDE om ontheffing van de verplichting om de productie-installatie te realiseren en exploiteren overeenkomstig de gegevens zoals ingediend bij de subsidieaanvraag. Dit in verband met het wijzigen van de gegevens die zien op de locatie (verzoek om locatiewijziging). Dat verzoek is afgewezen, omdat geen sprake is van een omstandigheid die op het moment van de aanvraag redelijkerwijs niet was te voorzien. Dat het opgegeven adres niet overeenkomt met het adres waar [naam 1] de productie-installatie zou plaatsen en in gebruik zou nemen, had [naam 1] immers bekend kunnen zijn. Dit komt daarom voor eigen rekening en risico.
De minister heeft vervolgens geconstateerd dat de productie-installatie niet binnen de gestelde termijn in gebruik is genomen op het adres waarop het verleningsbesluit ziet ( [adres 1] ). Daarom heeft de minister de subsidie op grond van artikel 4:48, eerste lid onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingetrokken.
Verzoek om herstel van kennelijke fout of verzoek om locatiewijziging
6. [naam 1] voert aan dat de minister zich onterecht op het standpunt stelt dat er geen sprake is geweest van een kennelijke vergissing of fout bij het invullen van het adres van de beoogde locatie op het aanvraagformulier. [naam 1] heeft geen verzoek om locatiewijziging gedaan, maar verzocht om herstel van een kennelijke fout in de aanvraag. Dat sprake is van een kennelijke fout blijkt volgens [naam 1] uit het feit dat het totale nominale elektrische vermogen waarvoor subsidie is aangevraagd, nooit op het adres [adres 1] kon worden gerealiseerd. Daarnaast is [naam 1] niet de eigenaar van de locatie op het adres [adres 1] , hoewel dit op de aanvraag wel zo is ingevuld. Gelet op het feit dat de minister zijn besluiten zorgvuldig dient voor te bereiden mag worden verwacht dat er in ieder geval beknopt onderzoek wordt gedaan naar de juistheid en consistentie van een SDE-aanvraag. De minister had dus kunnen zien dat het adres [adres 1] niet de beoogde locatie was.
7. De minister merkt op dat uit het toepasselijke beleid volgt dat indien na het indienen van een aanvraag voor subsidieverlening blijkt dat de aanvrager een verkeerd adres heeft opgegeven, dit achteraf kan worden hersteld als sprake is van een kennelijke vergissing. De minister betwist dat daarvan in dit geval sprake is, omdat niet zonder nader onderzoek uit de aanvraag is af te leiden dat de opgegeven locatie niet de beoogde locatie is. Ook wijst de minister erop dat [naam 1] in bezwaar en beroep heeft aangegeven bewust [adres 1] – het adres van de projectorganisatie die de grond aan [naam 1] heeft verkocht – ingevuld te hebben. Alleen al omdat [naam 1] de bedoeling had het adres [adres 1] in te vullen, kan geen sprake zijn van een kennelijke fout of vergissing. Er was ook geen noodzaak om het adres van de projectorganisatie te hanteren: het aanvraagformulier geeft de mogelijkheid om de kadastrale aanduiding te vermelden indien het adres nog niet bekend is. Bovendien heeft [naam 1] verklaard het aanvraagformulier naar waarheid te hebben ingevuld. Om die reden heeft de minister het verzoek van [naam 1] aangemerkt als een verzoek om locatiewijziging en op basis van het gehanteerde beleid afgewezen, omdat geen sprake is van onvoorziene omstandigheden.
8.1
Het College overweegt dat in het bij het verweerschrift gevoegde memo “wijzigingen na subsidieverlening” van 4 oktober 2019 beleidsuitgangspunten zijn geformuleerd voor het beoordelen van projectwijzigingen en het verlenen van een ontheffing van de verplichting van artikel 62, derde lid, van het Besluit SDE. Onder het kopje “4. Locatiewijziging” is de volgende passage opgenomen: "
Indien blijkt dat de aanvrager een verkeerd adres (locatie) bij de aanvraag heeft opgegeven, kan dit achteraf hersteld worden als sprake is van een kennelijke vergissing. Van een kennelijke vergissing is sprake als zonder nader onderzoek, in een oogopslag blijkt dat er een fout gemaakt is”. Het College acht dit uitgangspunt, ook tegen de achtergrond van het gelijke speelveld voor de aanvragers van schaarse subsidies, rechtmatig. In beginsel moet de minister kunnen afgaan op de juistheid van de informatie in de aanvraag.
Indien blijkt dat de aanvrager een verkeerd adres (locatie) bij de aanvraag heeft opgegeven, kan dit achteraf hersteld worden als sprake is van een kennelijke vergissing. Van een kennelijke vergissing is sprake als zonder nader onderzoek, in een oogopslag blijkt dat er een fout gemaakt is”. Het College acht dit uitgangspunt, ook tegen de achtergrond van het gelijke speelveld voor de aanvragers van schaarse subsidies, rechtmatig. In beginsel moet de minister kunnen afgaan op de juistheid van de informatie in de aanvraag.
8.2
Niet bestreden is dat [naam 1] in de aanvraag bewust onjuiste informatie over de locatie heeft verstrekt. [naam 1] stelt dit te hebben gedaan omdat op het moment van de aanvraag de adresgegevens van de werkelijke locatie nog niet bekend waren. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt, had [naam 1] in dit geval de kadastrale aanduiding van de locatie moeten vermelden. De minister kon uit de aanvraag niet afleiden dat het opgegeven adres niet het adres was waar de productie-installatie zou worden gerealiseerd. De argumenten ter onderbouwing van de stelling dat het om een kennelijke fout zou gaan, bevestigen dat daarvoor nader onderzoek nodig zou zijn geweest. Hierbij zou het overigens onduidelijk zijn gebleven waar de betreffende productie-installatie dan wel gerealiseerd zou gaan worden. Op grond van het bovenstaande is het College van oordeel dat de minister met recht de opgave van het adres in de aanvraag niet als kennelijke fout heeft aangemerkt en er dus terecht van uit is gegaan dat het verzoek van [naam 1] een verzoek om locatiewijziging betreft.
8.3
Een verzoek tot locatiewijziging is een verzoek tot ontheffing van artikel 62, eerste lid van het Besluit SDE. De verlening van ontheffing betreft een discretionaire bevoegdheid, waarbij de minister op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, de betrokken belangen moet afwegen. Uit het eerder aangehaalde memo volgt dat het beleid van de minister is om een verzoek tot locatiewijziging na de realisatie van de productie-installatie alleen toe te staan indien de locatiewijziging voor ingebruikname van de productie-installatie niet was te voorzien. Het intrekkingsbesluit is genomen in overeenstemming met dit beleid en toepassing van het beleid is, behalve op het eerder beoordeelde punt van de karakterisering van het verzoek, niet bestreden. Zoals de minister terecht aangeeft en zoals volgt uit de feiten, heeft [naam 1] voorzien dat zij de productie-installatie niet op het adres [adres 1] zou realiseren. Zij was immers van meet af aan voornemens op het adres [adres 2] een gebouw met de productie-installatie te realiseren. De minister heeft het verzoek om locatiewijziging dan ook terecht afgewezen.
Vertrouwensbeginsel
9. Verder stelt [naam 1] zich op het standpunt dat de minister het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door een subsidie te verlenen op basis van een inconsistente aanvraag. Hierdoor was [naam 1] in de veronderstelling dat de aanvraag duidelijk was en voldeed aan de wettelijke vereisten. De minister heeft hiermee het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat [naam 1] een subsidie zou ontvangen.
10. De minister betwist dat het vertrouwensbeginsel is geschonden. Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als [naam 1] de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven. De minister heeft, als blijkt dat hij verkeerd is geïnformeerd, het recht de subsidie geheel of gedeeltelijk in te trekken.
11. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat [naam 1] aannemelijk maakt dat van de zijde van de minister toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe de minister in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Hiervoor heeft het College overwogen dat [naam 1] bewust onjuiste gegevens over de locatie van de productie-installatie heeft verstrekt bij de aanvraag en dat de minister zonder nader onderzoek, waartoe hij niet gehouden is, uit de aanvraag niet kon afleiden dat het opgegeven adres niet het beoogde adres was en wat dat beoogde adres dan wel was. Onder deze omstandigheden kon en mocht [naam 1] uit het verleningsbesluit niet afleiden dat de minister de subsidie verleende voor [adres 2] . Voor zover [naam 1] beoogt te betogen dat uit de verlening kon worden afgeleid dat haar, ongeacht de onjuistheid van het adres, een subsidie toekwam, geldt dat noch het verleningsbesluit, noch het aanvraagformulier of het Besluit SDE daar aanleiding toe geeft. Het adres van de beoogde locatie is juist van groot belang bij de beoordeling van een aanvraag (onder andere in verband met de noodzaak van een omgevingsvergunning) en de vaststelling van de subsidie. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
Zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel
12. [naam 1] betoogt dat de minister met de intrekking van de subsidie heeft gehandeld in strijd met het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. [naam 1] heeft onomkeerbare investeringen gedaan in de veronderstelling een subsidie te ontvangen. Doordat de minister de subsidie heeft ingetrokken, leidt [naam 1] aanzienlijke financiële schade. Dit terwijl de [naam 1] wel duurzame energie opwekt en dus voldoet aan de doelstellingen van het Besluit SDE. De minister dient volgens [naam 1] terughoudend gebruik te maken van de mogelijkheid tot intrekking van een subsidie. De minister had daarom de subsidie niet dienen in te trekken, althans het intrekkingsbesluit is onevenredig in verhouding tot de doelstellingen van het Besluit SDE.
13.1
De minister heeft ter zitting de werkwijze bij subsidieverlening toegelicht, en specifiek of en hoe aanvragen worden gecontroleerd. Bij aanvragen die zien op een productie-installatie die wordt geplaatst op of tegen een nog te bouwen bouwwerk, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, bestaat een groter risico dat het project niet realistisch of haalbaar is. De minister wenst, zo volgt ook uit zijn beleid, speculatie over het verkrijgen van vergunningen te voorkomen. De minister heeft het aanvraagsysteem daarom zo ingericht, dat in de situatie waarin nog geen omgevingsvergunning voor het gebouw is afgegeven, de aanvraag niet kan worden ingediend. Een afschrift van deze omgevingsvergunning is namelijk een verplichte bijlage. [naam 1] heeft echter een adres opgegeven met bestaande bouw en aangegeven dat de productie-installatie niet wordt geplaatst op of tegen een nog te bouwen bouwwerk, waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Hierdoor heeft zij wel een aanvraag kunnen indienen, die zij niet had kunnen indienen indien de aanvraag van juiste informatie was voorzien. Dat de minister vervolgens, nadat is gebleken dat de productie-installatie niet is gerealiseerd overeenkomstig de gegevens zoals ingediend bij de aanvraag, besluit tot intrekking van de subsidie is volgens de minister niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, gelet op zijn werkwijze en de incorrecte aanvraag.
13.2
De minister heeft aangegeven pas met de ontvangst van de productieverklaring van [naam 6] het vermoeden te hebben gekregen dat de installatie op een ander dan het opgegeven adres was gerealiseerd. De minister is daarmee voor een voldongen feit gesteld. Het is gelet op het grote aantal aanvragers van de subsidie van essentieel belang dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag kan uitgaan van de juistheid van de verstrekte gegevens. Hierdoor kunnen projecten snel worden gerealiseerd en de gestelde duurzaamheidsdoelen worden behaald. In dat kader is het voor de minister van belang om een betrouwbare prognose te kunnen maken over de jaarlijks te verwachte productie van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas en elektriciteit opgewekt door middel van warmtekrachtkoppeling. De minister wijst ook op het belang van een gelijk speelveld voor alle aanvragers. De minister voert aan dat daarom de mogelijk niet rendabele investering voor risico van [naam 1] dient te komen en dat dit gelet op het grote belang van consequente en voortvarende uitvoering niet onevenredig is.
14.1
Het College overweegt dat uit 8.2 volgt dat de minister het intrekkingsbesluit niet eerder hoefde en kon nemen dan nadat vast was komen te staan dat de productie-installatie op een andere locatie was gerealiseerd dan was vermeld in de aanvraag. De minister heeft voldoende waarborgen ingebouwd in het aanvraagproces om te komen tot een verdeling van de beschikbare subsidie die recht doet aan de (beleids)doelstellingen op het gebied van duurzaamheid. Met het bewust verstrekken van onjuiste informatie, heeft [naam 1] die waarborgen omzeild. Het is niet relevant of dat al dan niet is gebeurd met het oog op het verkrijgen van een subsidie waar op dat moment, vanwege het ontbreken van een omgevingsvergunning, mogelijk geen recht op bestond. De minister kan evenwel niet verweten worden dat het intrekkingsbesluit onzorgvuldig is, nu [naam 1] de regels van de aanvraagprocedure niet heeft nageleefd.
14.2
Gezien het verleningsbesluit was [naam 1] op grond van artikel 62, eerste lid, van het Besluit SDE verplicht om binnen de gestelde termijn de productie-installatie te installeren op het adres [adres 1] . Dat is niet gebeurd. De minister was dan ook bevoegd om op grond van artikel 4:48, eerste lid onder b, van de Awb de subsidieverlening in te trekken.
14.3
Als de minister zijn bevoegdheid op grond van artikel 4:48, eerste lid onder b, van de Awb uitoefent, dient hij daarbij het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in acht te nemen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel hanteert het College de in de uitspraken van het College van
7 december 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1048), 17 mei 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:244), en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) neergelegde maatstaf. Het College gaat bij het vormen van zijn oordeel uit van de vragen of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het op zichzelf geschikte en noodzakelijke besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
15. Het College is van oordeel dat de gevolgen van het intrekkingsbesluit voor [naam 1] evenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen. Het intrekkingsbesluit is een geschikt middel om de subsidieverlening aan [naam 1] , die onjuiste gegevens heeft verstrekt, ongedaan te maken. Het College acht het intrekkingsbesluit ook noodzakelijk. Met het oog op het behalen van de duurzaamheidsdoelstellingen waarvoor het Besluit SDE een basis biedt, is van belang dat de minister voorafgaand aan de subsidieverlening een inschatting kan maken van de haalbaarheid van de aanvraag. Bovendien wordt de subsidie verdeeld op basis van volgorde van binnenkomst en kent de subsidie een subsidieplafond. Een aanvraag moet alle gevraagde en juiste informatie bevatten, zodat een beoordeling mogelijk is en de minister ervoor zorg kan dragen dat de aanvragers gelijke kansen krijgen. In dat verband speelt dat de minister strategische aanvragen en het indienen van onvoldragen projectplannen wil voorkomen. De juiste (opgegeven) locatie is daarbij een belangrijk punt. Als de verplichting tot het uitvoeren conform de aanvraag niet zou worden gehandhaafd, zouden strategische of onvoldragen aanvragen ten onrechte bevoordeeld worden ten opzichte van aanvragers die eerst hun plannen hebben uitgewerkt of hebben moeten wachten op verlening van de vergunning. Het is niet relevant dat in dit geval het verkrijgen van de omgevingsvergunning voor het gebouw achteraf geen obstakel is gebleken.
Het College acht het intrekkingsbesluit ook evenwichtig. Dat [naam 1] nadelig wordt getroffen door het intrekkingsbesluit, doordat de productie-installatie wel is gerealiseerd, weegt naar het oordeel van het College niet op tegen het belang van een doelmatige uitvoering van het Besluit SDE en het waarborgen van een gelijk speelveld voor de subsidie-aanvragers. Het verstrekken van de juiste gegevens is essentieel om de verdeling van het beperkte budget voor de subsidies op een transparante en te rechtvaardigen manier te laten verlopen (zie ook de uitspraak van het College van 28 februari 2023, ECLI:CBB:2023:91).
Het College acht het intrekkingsbesluit ook evenwichtig. Dat [naam 1] nadelig wordt getroffen door het intrekkingsbesluit, doordat de productie-installatie wel is gerealiseerd, weegt naar het oordeel van het College niet op tegen het belang van een doelmatige uitvoering van het Besluit SDE en het waarborgen van een gelijk speelveld voor de subsidie-aanvragers. Het verstrekken van de juiste gegevens is essentieel om de verdeling van het beperkte budget voor de subsidies op een transparante en te rechtvaardigen manier te laten verlopen (zie ook de uitspraak van het College van 28 februari 2023, ECLI:CBB:2023:91).
Slotsom
16. Het beroep is ongegrond.
17. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. H. van den Heuvel en
mr. M. van der Knijff in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2023.
w.g. M. van Duuren w.g. P.E.A. Chao
BIJLAGE: WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
[…]
b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
[…].
Besluit stimulering duurzame energieproductie
Artikel 62
1. De appellante realiseert en exploiteert de productie-installatie overeenkomstig de gegevens zoals ingediend bij de aanvraag om subsidie.
[…]
3. Onze Minister kan voor het vertragen, het essentieel wijzigen of het stopzetten van de realisatie of exploitatie van de productie-installatie in afwijking van de gegevens zoals ingediend bij de aanvraag om subsidie op voorafgaand verzoek van de appellante schriftelijk ontheffing verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid. Aan de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden. […].
Nota van toelichting bij Besluit stimulering duurzame energieproductie
Artikel 62
Het is voor de Minister van Economische Zaken van belang een betrouwbare prognose te hebben omtrent de jaarlijks te verwachte productie van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbaar gas en elektriciteit opgewekt door middel van warmtekrachtkoppeling. Hij heeft deze informatie onder meer nodig om te kunnen beoordelen of de kabinetsdoelstellingen inzake hernieuwbare energie zullen worden gehaald. De Minister van Economische Zaken moet dus af kunnen gaan op zowel de korte als de lange termijn productieprognose van de appellante. Dit vergt dat de appellante bij de aanvraag om subsidieverlening een plan opstelt voor het in gebruik nemen en exploiteren van de productie-installatie. Van nog groter belang is echter dat de appellante de productie-installatie ook daadwerkelijk overeenkomstig dit plan realiseert en exploiteert. In artikel 62 is daarom deze verplichting opgenomen. Indien een appellante zich niet aan deze verplichting houdt, kan de Minister van Economische Zaken op grond van artikel 4:48 van de Awb de beschikking tot subsidieverlening intrekken of ten nadele van de appellante wijzigen.