ECLI:NL:CBB:2022:674

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/1033

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2022 in de zaak tussen

[naam 1] B.V., te [plaats 1] , appellante

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. J.H.L. Verheul-Verkaik en A.F.H. Noordman).

Procesverloop

Met het besluit van 3 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante voor subsidie op grond van het Besluit subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij (Besluit pelsdierhouderij) afgewezen.

Met het besluit van 15 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2022. Hieraan hebben namens appellante deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Namens verweerder hebben zijn gemachtigden deelgenomen.

Het College heeft op 20 mei 2022 het onderzoek in deze zaak heropend en appellante verzocht nadere stukken in te dienen.

Bij brief van 31 mei 2022 heeft appellante deze nadere stukken en een aanvullend beroepschrift ingediend.

Bij brief van 20 juni 2022 heeft verweerder gereageerd op de nadere stukken en het aanvullend beroepschrift van appellante.

Met instemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten. Vervolgens heeft het College het onderzoek in deze zaak gesloten.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak
.

Aanleiding voor deze procedure

2.1

Appellante is een familiebedrijf met nertsenhouderijen op meerdere locaties, waaronder, voor zover hier van belang, de locatie aan de [locatie] in [plaats 2] (de bedrijfslocatie). Deze locatie wordt beheerd door [naam 3] die tevens als certificaathouder belanghebbende is in het vermogen van appellante.

2.2

Op grond van artikel 2 van de Wet verbod pelsdierhouderij is het houden van pelsdieren verboden. Voor nertsenhouders die op 15 januari 2013 een nertsenhouderij hadden, geldt een overgangstermijn, waardoor zij onder bepaalde voorwaarden hun bedrijf kunnen voortzetten tot 1 januari 2024. Appellante heeft in 2018 besloten om haar nertsenhouderij op de bedrijfslocatie te beëindigen en het bedrijf om te vormen naar een potplantenkwekerij. Op 2 januari 2019 heeft appellante met de wethouder van de gemeente [gemeente] overleg gehad over de procedure voor de aanvraag van een tijdelijke vergunning voor een plantenopkweekbedrijf. Op dezelfde dag heeft een medewerker namens de gemeente [gemeente] appellante bericht dat de termijn voor een beslissing op de aanvraag voor een tijdelijke vergunning acht weken is. Daarna heeft appellante een investerings- en projectplan en een begroting opgesteld en is zij met de eigenaren van [naam 5] in overleg gegaan om mogelijkheden te onderzoeken voor een samenwerking in de potplantenkwekerij. In oktober 2019 hebben zij hierover overeenstemming bereikt.

2.3

Op 18 oktober 2019 heeft de gemeente [gemeente] van appellante de aanvraag ontvangen voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het tijdelijk starten van een plantenopkweekbedrijf. Op 19 oktober 2019 is door appellante en de eigenaren van [naam 5] een intentieverklaring ondertekend voor de samenwerking voor de potplantenkwekerij. Hierin is onder meer opgenomen dat de voor de nertsenhouderij gebouwde ruimte zou worden omgebouwd tot een voor de potplantenkwekerij geschikte tuinbouwkas die op 1 maart 2020 in gebruik zou worden genomen.

2.4

Eind 2019 heeft [naam 5] voorbereidingen getroffen voor en geïnvesteerd in de op te starten gezamenlijke potplantenkwekerij door plantmateriaal, potgrond, potten en een tweede oppotmachine te kopen en extra arbeidskrachten in te zetten.

2.5

In december 2019 is de nertsenhouderij op de bedrijfslocatie beëindigd. De tijdelijke vergunning voor de potplantenkwekerij is dan nog niet verleend, omdat de gemeente nog in overleg is met de provincie over de benodigde bestemmingswijziging van de bedrijfslocatie van agrarisch naar glastuinbouw. In februari 2020 start appellante met de ombouw van de kas.

2.6

Op 16 maart 2020 is de omgevingsvergunning aan appellante verleend.

2.7

Appellante heeft op 20 april 2020 een subsidieaanvraag ingediend voor de ombouw van haar nertsenfokkerij naar een potplantenkwekerij op grond van de Regeling subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij (Regeling pelsdierhouderij). In de subsidieaanvraag is opgenomen dat appellante voornemens is haar project te starten met ingang van 1 februari 2020 en te eindigen op 1 september 2020. In de toelichting bij de aanvraag legt zij uit dat zij op grond van het vooraf door de wethouder van gemeente [gemeente] geschetste vergunningstraject heeft vertrouwd op de verlening van een tijdelijke omgevingsvergunning uiterlijk in december 2019 - begin januari 2020. Op basis hiervan heeft zij in oktober 2020 bindende afspraken gemaakt voor de start van de potplantenkwekerij op 1 maart 2020. Hierdoor is er een overmachtssituatie ontstaan waardoor de start van activiteiten niet langer kon worden uitgesteld, aldus appellante.

Besluiten van verweerder

3.1

Met het primaire besluit heeft verweerder de subsidieaanvraag van appellante afgewezen op grond van artikel 12, sub d, van het Besluit pelsdierhouderij, omdat appellante al voor de subsidieaanvraag is gestart met het slopen of ombouwen van de gebouwen of bouwwerken voor haar project.

3.2

Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Hierin heeft verweerder uiteengezet dat verweerder, aanvullend op het primaire besluit, de aanvraag ook op grond van artikel 12, sub a, van het Besluit pelsdierhouderij dient af te wijzen, omdat appellante al voor de aanvraag met haar nieuwe bedrijf is gestart. Bovendien acht verweerder het aannemelijk dat de activiteiten van appellante ook zonder vertraging, zonder subsidie zouden zijn uitgevoerd aangezien zij al voor het indienen van de subsidieaanvraag is gestart met haar project. De aanvraag van appellante moet ook op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en sub c, van het Kaderbesluit nationale EZ-subsidies worden afgewezen, omdat het benodigde ‘stimulerende effect’ ontbreekt.

Standpunten van partijen

4.1

Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte haar subsidieaanvraag heeft afgewezen. Weliswaar is zij voor het indienen van de subsidieaanvraag gestart met de ombouw van haar pelsdierenruimte, maar de reden hiervoor betreft een overmachtssituatie bestaande uit een combinatie van het seizoenspatroon in de plantenteelt en een vertraging in de gemeentelijke vergunningverlening. Op basis van de verwachte duur van het gemeentelijke vergunningstraject heeft zij met [naam 5] bindende afspraken gemaakt over de start vanaf maart 2020 met de plantenteelt in een gedeelte van de bedrijfslocatie. Op basis van het contact met de gemeente had appellante verwacht dat zij uiterlijk januari 2020 haar vergunning zou krijgen. Het vergunningstraject liep echter vertraging op. Omdat onder de toen geldende regeling de omgevingsvergunning als bijlage moest worden bijgevoegd, kon appellante de subsidieaanvraag niet tijdig indienen,. Tegelijkertijd kon appellante niet wachten met activiteiten voor de potplantenkwekerij, omdat uitstel in de plantenteelt zou betekenen dat er een heel jaar verloren zou gaan. Een jaar vertraging zou aanzienlijke schade met zich brengen, onder andere omdat [naam 5] al investeringen had gedaan. Daarom is appellante vanaf februari 2020 gestart met haar voorbereidingen en ombouwwerkzaamheden. Hierbij wijst appellante er op dat de Regeling pelsdierhouderij later is aangepast waardoor aanvragen nu wel kunnen worden ingediend voordat het traject van de vergunningverlening is afgerond. Onder het huidige regime had appellante dus haar aanvraag op tijd (voor de start van de activiteiten) kunnen indienen.

4.2

Verder stelt appellante zich op het standpunt dat, hoewel ze voor de aanvraag is gestart met de activiteiten, de subsidie voor haar een stimulerend effect had. Hierbij is van belang dat haar project omvangrijker is dan de ombouw van het eerste gedeelte van de pelsdierenruimte. Tot haar project behoort namelijk ook de ombouw van het tweede gedeelte van de pelsdierenruimte, alsmede de samenwerking met en toekomstige overname van [naam 5] . De subsidie is noodzakelijk om het hele project te voltooien. Dit blijkt uit het feit dat het tweede gedeelte van de ombouw nog niet is gerealiseerd; om dit te kunnen doen is de subsidie noodzakelijk.

4.3

Ter ondersteuning van haar standpunt en het belang van de subsidie voor appellante wijst zij op de beschouwing van de gemeente [gemeente] over de situatie, die is beschreven in door appellante overgelegde brieven en ter zitting toegelicht. De gemeente geeft aan de gang van zaken onterecht te vinden, omdat appellante met het oog op het verbod op de pelsdierhouderij juist meewerkte aan de noodzakelijke verandering van haar bedrijf. Door niet te wachten, zoals veel andere pelsdierhouders, heeft appellante de overheid veel geld bespaard. Het zou onterecht zijn als appellante de dupe wordt van verschillende proceduretermijnen die niet op elkaar aansluiten. Het is daarom formalistisch en niet evenredig om daaraan strikt vast te houden.

4.4

Tot slot wijst appellante er op dat er inmiddels ook sprake is van een nadeelcompensatieregeling voor pelsdierhouders die nog in bedrijf zijn. Omdat appellante al is gestopt met de pelsdierhouderij komt zij hiervoor niet meer in aanmerking waardoor zij tussen wal en schip is beland.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht de aanvraag van appellante heeft afgewezen. Allereerst geeft de door appellante gestelde overmachtssituatie geen aanleiding om anders te beslissen, omdat de weigeringsgronden ingevolge het Besluit pelsdierhouderij leiden tot een gebonden beschikking. Verweerder heeft dus geen ruimte om anders te beslissen. Daarnaast gaat het bij het opstarten van de teelt in maart 2020 en de ontstane vertraging bij het verkrijgen van de voor de subsidie vereiste omgevingsvergunning niet om overmacht, maar om omstandigheden die tot de risicosfeer van appellante behoren. Voor zover appellante bovendien betoogt dat het starten met de ombouw van haar project vóór de subsidieaanvraag het gevolg is van het niet kunnen indienen van een aanvraag zonder omgevingsvergunning, wijst verweerder op het feit dat de subsidieaanvraag pas op 20 april 2020 is ingediend, terwijl de vergunning al op 16 maart 2020 is afgegeven. Dat de regelgeving op het punt van de aanvraag later is gewijzigd, maakt dit niet anders. Hierbij verwijst verweerder naar het overgangsrecht waarin is bepaald dat de regelgeving, zoals die luidde vóór de inwerkingtreding van de wijziging van het Besluit pelsdierhouderij, van toepassing blijft op de subsidieaanvragen die zijn ingediend vóór de inwerkingtreding van die wijziging. Verweerder stelt ook dat het toekennen van de subsidie in strijd zou zijn met het Unierechtelijke staatssteunkader, omdat niet is aangetoond dat de subsidie een stimulerend effect heeft gehad.

Beoordeling

6.1

Het College geeft verweerder gelijk. Verweerder heeft de subsidieaanvraag van appellante terecht afgewezen. Het College legt dit oordeel hierna uit.

6.2

Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit bepaalt dwingend dat afwijzend wordt beslist op een aanvraag om subsidie indien niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader. In artikel 12, aanhef en sub a en d van het Besluit pelsdierhouderij zijn de eisen van het stimulerend effect onder meer geconcretiseerd in de voorschriften dat geen subsidie wordt verleend voor zover de aanvrager al voor het indienen van de subsidieaanvraag in de te slopen of om te bouwen gebouwen is begonnen met (i) andere bedrijfsmatige activiteiten dan het houden van nertsen of met (ii) het slopen of ombouwen van die gebouwen. Niet bestreden is dat appellante voor de aanvraag al was gestart met het ombouwen van haar bedrijfsgebouwen en ook al bedrijfsmatige activiteiten had verricht voor de potplantenkwekerij. Het College overweegt dat, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, artikel 12 van het Besluit pelsdierhouderij aan verweerder een gebonden bevoegdheid geeft. Dat betekent dat verweerder de subsidieaanvraag moet afwijzen als zich een weigeringsgrond voordoet die in artikel 12 is opgenomen. Er is geen ruimte voor een belangenafweging. Evenmin heeft de regelgever een hardheidsclausule opgenomen in de regelgeving. Daaruit volgt dat de specifieke omstandigheden die appellante heeft aangevoerd er op grond van het Besluit niet toe kunnen leiden dat op de aanvraag anders wordt beslist dan verweerder heeft gedaan.

6.3.1

Appellante heeft een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. In een geval zoals dit waarin het gaat om de toepassing van een gebonden bevoegdheid, moet dit beroep uitgelegd worden als gericht op het buiten toepassing laten van de weigeringsgronden van artikel 12, onder a en d, van het Besluit pelsdierhouderij. Appellante heeft in dat verband gewezen op overmacht, de omstandigheid dat het Besluit pelsdierhouderij toch stimulerend effect heeft gehad, het feit dat zij op grond van de nu geldende Regeling pelsdierhouderij een aanvraag had kunnen indien voordat de omgevingsvergunning was verleend en de omstandigheid dat zij geen gebruik meer kan maken van de nadeelcompensatieregeling.

6.3.2

De kern van het standpunt van appellante is dat zij door het moment waarop de vergunning werd verleend, niet in staat was om de aanvraag tijdig in te dienen. Dat het vereiste van stimulerend effect, zoals tot uitdrukking komt in de weigeringsgronden van artikel 12, onder a en d, van het Besluit pelsdierhouderij, tot gevolg heeft dat pelsdierhouders pas kunnen starten met slopen en ombouwen van bedrijfsgebouwen en/of de nieuwe bedrijfsactiviteiten, nadat de aanvraag is ingediend, maakt op zich niet dat dat vereiste of de concretisering daarvan in het Besluit pelsdierhouderij in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De omstandigheid dat appellante, naar zij stelt, niet aan dit vereiste kon voldoen omdat het moment van de start van de activiteiten vast lag, de vergunning later werd verleend dan waar zij in haar plannen rekening mee had gehouden en die vergunning nodig was voor de aanvraag, maakt dit niet anders. De bindende afspraken met [naam 5] op basis van de verwachte termijn van vergunningverlening is een omstandigheid die voor risico van appellante komt. Appellante had er bij het maken van de afspraken rekening mee moeten houden dat een vergunningverleningstraject langer kan duren dan de daarvoor door de gemeente genoemde termijn. Overigens volgt uit de feiten en de verwachte termijn van vergunningverlening dat appellante de aanvraag op tijd had kunnen indienen om de afspraken met [naam 5] na te komen. Uit de vergunning blijkt dat de oorspronkelijke aanvraag niet-ontvankelijk was en de aanvraag pas op 3 december 2019, na aanvulling daarvan door appellante, in behandeling kon worden genomen. Uitgaande van die datum is de vergunning slechts enkele dagen later afgegeven, na verloop van de termijn die appellante daarvoor voor ogen had, waarbij, volgens appellante, een tijdige aanvraag mogelijk was geweest.
De stelling van appellante dat zij onder de huidige Regeling pelsdierhouderij haar aanvraag eerder had kunnen indienen kan er evenmin toe leiden dat geoordeeld moet worden dat de in het Besluit pelsdierhouderij neergelegde weigeringsgronden in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn. Voor zover appellante hiermee beoogd te betogen dat artikel 8, onder f, van de Regeling pelsdierhouderij zoals die bepaling luidde ten tijde van het bestreden besluit, in haar geval buiten toepassing moet blijven, kan dat appellante niet baten omdat zij de aanvraag niet eerder heeft ingediend. Overigens heeft de regelgever er uitdrukkelijk voor gekozen om deze wijziging niet met terugwerkende kracht in te voeren (artikel 9a van de huidige Regeling pelsdierhouderij). De omstandigheid dat appellante geen gebruik meer kan maken van de nadeelcompensatieregeling, kan appellante ten slotte ook niet baten. Appellante heeft immers al de keuze gemaakt om haar bedrijf om te bouwen. Dat zij daarvoor geen subsidie heeft gekregen is een gevolg van omstandigheden die voor haar risico en rekening komen.

6.4.1

Ter zitting en in het aanvullende beroepschrift heeft appellante aangevoerd dat verweerder bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat haar subsidieaanvraag zou worden toegekend, omdat verweerder haar in oktober 2020 heeft uitgenodigd voor een webinar over de gevolgen van het vervroegd verbod op de pelsdierhouderij waarbij appellante als voorbeeldbedrijf werd gepresenteerd van hoe om te schakelen naar andere bedrijfsactiviteiten. Het College is van oordeel dat dit beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat geen sprake is van een toezegging, terwijl dit wel de eerste noodzakelijke stap is voor een succesvol beroep op dit beginsel (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 26 juli 2022, ECLI:NL:CBB:2022:428, van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852, en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Hierna zal het College uitleggen waarom hij vindt dat geen sprake is van een toezegging.

6.4.2

Het College stelt voorop dat er geen aanwijzingen zijn dat verweerder de bedoeling had om met deze uitnodiging voor het webinar toe te zeggen dat hij in bezwaar alsnog de subsidie zou geven. Dit neemt niet weg dat toch sprake kan zijn van een toezegging, omdat bij de beoordeling of sprake is van een toezegging meer de nadruk ligt op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op hoe een bestuursorgaan een uitlating heeft bedoeld. Naar het oordeel van het College valt niet in te zien hoe appellante de uitnodiging voor het webinar redelijkerwijze had mogen begrijpen als een welbewuste standpuntbepaling inzake het alsnog toekennen van de subsidieaanvraag. Niet alleen stond het webinar los van de subsidie, maar ook wist appellante dat de subsidie was geweigerd vanwege het feit dat zij al voor de aanvraag was gestart. Dat appellante door verweerder zou zijn gepresenteerd als voorbeeldbedrijf, verandert daar niks aan.

Slotsom

8. Het College zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en mr. M. de Mol, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2022.

w.g. M. van Duuren De griffier is verhinderd de uitspraak te
ondertekenen

BIJLAGE

Artikel 22 van het Kaderbesluit nationale EZ-subsidies

1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:

(…)

c. niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het

toepasselijke Europese steunkader;

Artikel 2 van de Wet verbod pelsdierhouderij

Het houden, doden of doen doden van een pelsdier is verboden.

Artikel 7 van de Wet verbod pelsdierhouderij

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over tegemoetkoming

in de kosten van sloop of ombouw van gebouwen waarin nertsen beroepsmatig gehouden

worden, die als gevolg van het verbod, bedoeld in artikel 2, hun functie verliezen.

Artikel 12 van het Besluit subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij

Geen subsidie wordt verleend:

a. indien tussen het beëindigen van de nertsenhouderij en de aanvraag van

subsidie als bedoeld in dit besluit andere bedrijfsmatige activiteiten dan het

houden van nertsen in de te slopen of om te bouwen gebouwen of bouwwerken

hebben plaatsgevonden;

(…)

d. voor zover vóór de aanvraag voor de subsidie voor sloop of ombouw reeds een

aanvang is gemaakt met het slopen of ombouwen van de gebouwen of

bouwwerken;

Artikel 8 van de Regeling subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij (van 14

februari 2018)

Bij de aanvraag wordt ten minste de volgende informatie verstrekt:

(…)

f. een verklaring dat de aanvrager over de juiste vergunningen beschikt voor de sloop of ombouw.

Artikel 9a van de Regeling subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij (van 1 juli 2021)

Op aanvragen om subsidie die zijn ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van een

wijziging van deze regeling, op subsidies die voor dat tijdstip zijn verleend en op subsidies

die voor dat tijdstip zijn vastgesteld, blijft deze regeling van toepassing zoals zij luidde vóór

dat tijdstip.