Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/667
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2022 in de zaak tussen
[naam] , te [woonplaats] , appellante
(gemachtigde: mr. B. Mous),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.F. Somer).
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd).
Bij besluit van 31 mei 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2022. Appellante is, met voorafgaand bericht van afwezigheid, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Naar aanleiding van een melding over een mogelijk vervuilde huisvesting van zich daar bevindende katten, heeft een districtsinspecteur van de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) op 5 januari 2021 een controle uitgevoerd in de woning van appellante in [woonplaats] . De bevindingen zijn door de districtsinspecteur van de LID (toezichthouder) opgenomen in een toezichtrapport van 11 januari 2021 (toezichtrapport). Daarin is onder meer het volgende te lezen:
“Ik rook nadat ik mij had gelegitimeerd een zeer sterke ammoniak lucht en tevens ontlasting lucht. Ik had mijn mondkapje op maar rook het zeer sterk door het mondkapje heen. Ik zag vervolgens dat de vloer van de entree was vervuild.
[…]
Ondertussen keek ik rond in de woning en ik zag dat deze in zijn geheel vervuild bleek te zijn. Ik voelde dat de lucht in de woning op mijn keel sloeg en in mijn keel irriteerde. Ik bedoel met de vervuiling dat ik zag dat er in de gang twee vuilniszakken stonden en dat er ontlasting op de grond lag, dat de gehele woning een bende was, de trap naar de eerste verdieping was vervuild met ingelopen vuil, vermoedelijk urine en ontlasting in en op de trapbekleding. Ik rook dat het erg stonk naar urine en uitwerpselen, ik zag dat achter het kastje achterin de kamer meerdere kattendrollen lagen, ik zag dat in de keuken meerdere schaaltjes met kennelijk katten voer en water op de grond stonden, ik zag dat het merendeel van de schaaltjes vuil waren, ik bedoel daarmee bruine vieze randen en aanslag op en om de schaaltjes. Ik zag dat op meerdere plekken op de vloer in de woonkamer en keuken meerdere vieze opgedroogde bruine vlekken lagen, dit betroffen met zekerheid aangrenzende waarschijnlijkheid opgedroogde ontlasting en urine plekken, ik rook dit ook.
Ik zag dat er her en der op de muur vieze bruine spatten zaten, ik vermoed dat dit ontlasting betrof, als ik in de buurt hiervan kwam rook ik dat ook, Ik zag dat de grond naast de kattenbak erg vies was met uitgelopen ontlasting en urine wat een soort van ingetrokken in de voeg van de ondergrond leek te zijn.
[…]
Vervolg onderzoek
Nadat ik mij buiten bij de auto had ontsmet met omgevingsspray en alcohol deed ik mijn mondkapje af. Ik rook nadat ik in de auto ging zitten de zeer doordringende geur die ik binnen ook had geroken, namelijk een mix van urine en ontlasting afkomstig van de woning waar ik zonet was geweest.
[…]”
De toezichthouder heeft tijdens de controle foto’s genomen in de woning en heeft deze foto’s opgenomen in het toezichtrapport. In het toezichtrapport is verder te lezen dat er eerder, in november 2020, een controle heeft plaatsgevonden bij appellante, naar aanleiding van een melding inzake het verwaarlozen van een kat. Toen is geconstateerd dat er geen medische feiten te noemen waren. Wel is er toen zorg geuit over de huisvesting waarin de kat / katten moesten leven.
Last onder dwangsom
2.1
De bevindingen van de toezichthouder tijdens de controle op 5 januari 2021 waren voor verweerder aanleiding om te concluderen dat appellante haar katten geen schone en hygiënische huisvesting heeft gegeven en dat daarom sprake was van overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd. Verweerder heeft daarom aan appellante bij het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat zij deze overtreding dient te beëindigen en beëindigd dient te houden. Om de overtreding ongedaan te maken moet appellante ervoor zorgdragen dat haar katten altijd een schone en hygiënische huisvesting hebben. Appellante dient daarvoor onder andere de in de woning aanwezige ontlasting en urine te verwijderen en de ruimtes goed te reinigen. Appellante moet deze maatregel voor 27 januari 2021 nemen en in stand houden. De last onder dwangsom is gedurende twee jaar van toepassing. Appellante verbeurt een dwangsom van € 250,- ineens, indien zij niet, niet volledig of niet tijdig aan deze lastgeving voldoet.
2.2
Op 22 juli 2021 hebben twee toezichthouders een hercontrole uitgevoerd in de woning van appellante. Daarbij is geconstateerd dat appellante heeft voldaan aan de aan haar opgelegde last.
Beoordeling van de beroepsgronden
Moet het College de in bezwaar aangevoerde gronden beoordelen?
3.1
Appellante is het niet eens met de aan haar opgelegde last onder dwangsom. In haar beroepschrift heeft zij vermeld dat zij de gronden van haar bezwaar als herhaald en ingelast wil beschouwen.
3.2
Omdat appellante hierbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waarop het College dient in te gaan (zie de uitspraak van het College van 21 september 2021, ECLI:NL:CBB:2021:899, onder 6.1).
Heeft verweerder de overtredingen terecht vastgesteld?
4.1
Appellante voert aan dat op geen enkele wijze aannemelijk is gemaakt dat zij haar katten zou verwaarlozen. Zo heeft verweerder er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat bij eerdere meldingen geen sprake was van een overtreding. De meldingen over haar zijn volgens appellante steeds zonder enige aanleiding gedaan. Bovendien zijn de katten bij deze controle ten onrechte niet aan enig onderzoek onderworpen. Dat is volgens appellante wel nodig om verwaarlozing aan te tonen. Dat haar woning vervuild was, bestrijdt appellante. Daarvoor is geen enkele objectieve onderbouwing aanwezig. De aanwezigheid van een vuilniszak in de gang van de woning is onvoldoende om deze conclusie te trekken. Door zich hierop te richten is de toezichthouder voorbijgegaan aan het doel van zijn onderzoek, namelijk beantwoording van de vraag of appellante haar katten verwaarloost. De toezichthouder heeft deze waarneming dan ook niet mogen vastleggen in het toezichtrapport. Datzelfde geldt voor de vlek op de trap en de toegang tot andere ruimten in de woning. Appellante betoogt dat zij toereikende behuizing onder voldoende hygiënische omstandigheden aanbiedt aan haar katten. De waarnemingen van de toezichthouder geven geen goed beeld van de situatie en betreffen slechts een momentopname. Het op grond daarvan meteen opleggen van een last onder dwangsom is buitenproportioneel en onrechtmatig.
4.2.1
Artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaalt dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. In artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd is bepaald dat degene die een dier houdt, ervoor zorg draagt dat een dier een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden. Het betoog van appellante dat zij haar katten niet verwaarloost begrijpt het College in het licht van de door verweerder vastgestelde en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde overtredingen zo, dat appellante wil betogen dat zij bestrijdt dat haar woning een onvoldoende hygiënische en verwaarloosde huisvesting biedt voor haar katten en dat zij de dieren wat deze aspecten betreft de nodige verzorging ook niet onthoudt. Bij de beantwoording van de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van genoemde bepalingen, stelt het College voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat verweerder zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
4.2.2
Gelet op de in het toezichtrapport beschreven waarnemingen is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van genoemde wettelijke voorschriften. Niet bestreden is dat appellante katten houdt in haar woning. Zij dient gelet op eerdergenoemde bepalingen dan ook zorg te dragen voor een toereikende behuizing voor deze katten, onder voldoende hygiënische omstandigheden. Gelet op de sterke urinelucht en de lucht van ontlasting in de woning en op het feit dat op diverse plaatsen in de woning uitwerpselen op de vloer lagen, tezamen met de mate van vervuiling die de toezichthouder voor het overige heeft aangetroffen in de woning (ook de vuilniszakken en vlekken op de trap), heeft verweerder op goede gronden geconcludeerd dat van een voldoende hygiënische huisvesting voor de in de woning verblijvende katten geen sprake was. Dat slechts sprake zou zijn van een momentopname zoals appellante stelt, volgt het College niet. Daarvoor acht het College van belang dat een enkele waarneming van de geur van urine en/of ontlasting op zichzelf misschien onvoldoende is om de overtreding op te baseren, maar dat uit de gedetailleerde beschrijvingen in het toezichtrapport genoegzaam blijkt dat de toezichthouder herhaaldelijk een sterke en doordringende geur van urine en ontlasting heeft waargenomen gedurende de gehele duur van de controle in de woning, die zelfs ook nog na de controle bleef hangen. De aanwezigheid van een dusdanig penetrante geur in de woning wijst erop dat de omstandigheden al langer onhygiënisch waren. Ook de overige waarnemingen over de staat van de woning dragen bij aan een beeld van algehele verwaarlozing en vervuiling van de woning. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor twijfel aan de juistheid van deze bevindingen. Een onderzoek van de katten is, anders dan appellante betoogt, niet noodzakelijk voor de vaststelling dat de huisvesting onvoldoende hygiënisch is. Voor het oordeel dat de toezichthouder buiten zijn bevoegdheden is getreden is geen aanleiding. De beroepsgrond slaagt niet.
Mocht verweerder handhavend optreden?
4.2.3
Het voorgaande betekent dat verweerder bevoegd was wegens overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd een last onder dwangsom op te leggen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van het College niet gebleken. Het College stelt vast dat appellante ten tijde van de hercontrole aan de last had voldaan. Appellante heeft niet onderbouwd of toegelicht dat het opleggen van de last onder dwangsom voor haar zodanig ingrijpende gevolgen heeft (gehad) dat deze buitenproportioneel zijn. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van het bestreden besluit voor appellante onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doel, namelijk de gezondheid en het welzijn van de in haar woning verblijvende katten.
Mocht de toezichthouders foto’s in de woning maken?
5.1
Appellante voert aan dat de toezichthouder bij de controle foto’s in de woning heeft gemaakt zonder haar toestemming. Zij voelde zich onder druk gezet door de toezichthouder terwijl zij aan hem kenbaar had gemaakt dat er geen foto’s gemaakt mochten worden. De toezichthouder heeft daar ten onrechte niets mee gedaan.
5.2.1
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat de toezichthouder bij de controle ten onrechte foto’s heeft gemaakt. Daarvoor is van belang dat de districtsinspecteur van de LID een toezichthouder is als bedoeld in artikel 5:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge artikel 5:18, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is een toezichthouder bevoegd zaken aan opneming te onderwerpen. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat onder opneming ook moet worden verstaan het nemen van foto’s. Ook bij het nemen van foto’s is immers sprake van het vastleggen van objecten en de omgeving waarin deze zich bevinden ter aanvulling van de waarnemingen van de toezichthouder. Het College vindt hiervoor steun in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:18 van Pro de Awb (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 280 nr. 3, p. 41). Daarin wordt het volgende vermeld:
“128. De bevoegdheid tot «opneming» van zaken omvat mede bevoegdheden die thans nog in sommige wetten worden omschreven als «meten», «opmeten», «wegen», «verrichten van beproevingen», «maken van tekeningen en fotografische opnamen» e.d. (kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 145). Ook aldus omschreven bevoegdheden kunnen vervallen.”
Het nemen van foto’s valt dan ook onder de hierboven genoemde bevoegdheid van een toezichthouder. Toestemming van appellante voor het nemen van foto’s door de toezichthouder is niet vereist.
5.2.2
Ingevolge artikel 5:13 van Pro de Awb maakt een toezichthouder van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Het College is niet gebleken dat de toezichthouder met het nemen van foto’s in de woning van appellante onzorgvuldig te werk is gegaan bij het door hem uitgeoefende toezicht en dat hij daarbij heeft gehandeld in strijd met artikel 5:13 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2022.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen