ECLI:NL:CBB:2021:935 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling fosfaatrechten en startersregeling voor jongv...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/980

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Herczog),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft verweerder beslist op de melding bijzondere omstandigheden.

Bij besluit van 10 oktober 2018 heeft verweerder het besluit van 13 januari 2018 herzien.

Bij besluit van 10 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Bij besluit van 15 februari 2021 (vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 10 april 2019 ingetrokken en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw.

Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:

a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;

b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;

c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;

d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;

e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.

Ingevolge het zesde lid, voor zover hier van belang, wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.

1.3

Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

1.4

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2. Appellante houdt op haar bedrijf vleeskalveren, paarden en ezels. In het voorjaar van 2015 is appellante gestart met een opfokbedrijf voor jongvee voor de melkveehouderij. De op 23 oktober 2015 verleende vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) biedt ruimte voor het houden van 130 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 44 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen (twee stuks jongvee) die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder merkt appellante niet aan als starter, omdat zij geen melk produceert bestemd voor consumptie of verwerking. Appellante voldoet daarom niet aan de voorwaarden van artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit (de startersregeling). Verweerder volgt appellante niet in haar standpunt dat deze bepaling buiten toepassing moet worden gelaten. Er is geen rechtsongelijkheid, omdat andere jongveeopfokbedrijven ook niet als starter worden aangemerkt. Verweerder verleent geen ontheffing op grond van artikel 38 van Pro de Msw. Het beroep van appellante op artikel 1 van Pro het EP slaagt niet.

Beroepsgronden

4. Appellante voert aan dat de voorwaarde in artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit ongeoorloofd onderscheid maakt tussen starters die melk produceren en starters die geen melk produceren. Deze bepaling is daarom in strijd met artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit levert een ongeoorloofde beperking van het eigendomsrecht van appellante op. Zij heeft verstrekkende stappen genomen door het opzeggen van arbeidsrelaties en het investeren in het opfokken van melkvee. Appellante verzoekt toepassing te geven aan
artikel 38 van Pro de Msw en haar als starter aan te merken. Appellante verzoekt om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.

Standpunt van verweerder

5. Verweerder handhaaft in beroep zijn standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit en daarom niet is aan te merken als een starter. Appellante voldoet niet alleen niet aan de voorwaarde dat melk geproduceerd wordt, maar ook niet aan alle andere voorwaarden. Er werden volgens appellante voorheen melkkoeien gehouden op het bedrijf. In dat geval is geen sprake van een nieuw gestart bedrijf.

Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. Appellante is geen startend melkproducerend bedrijf. Voor het verder oprekken van de regeling bestaat geen aanleiding, nu de wetgever deze bewust beperkt heeft willen en mogen houden. Van een willekeurige voorwaarde is geen sprake, de wetgever heeft in redelijkheid tot de vaststelling van deze bepaling kunnen komen. Voor zover appellante aanvoert dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele disproportionele last op haar legt, is verweerder van mening dat zij dit niet

aannemelijk heeft gemaakt. Appellante heeft geen bijzondere individuele omstandigheid aangedragen die buiten haar invloedssfeer lag, niet aannemelijk gemaakt in hoeverre zij is geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en geen inzage gegeven in haar vermogenspositie. Er is geen aanleiding voor compensatie, al dan niet in de vorm van een ontheffing, aldus verweerder.

Beoordeling

6. Appellante heeft beroep ingesteld tegen de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar bij het bestreden besluit. Nu verweerder alsnog inhoudelijk heeft beslist op het bezwaar van appellante en het bestreden besluit heeft vervangen door het vervangingsbesluit heeft zij geen belang meer bij de beoordeling van het bestreden besluit en zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. Het College beoordeelt vervolgens het beroep dat op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege betrekking heeft op het vervangingsbesluit.

7. Niet in geschil is dat appellante melkvee (jongvee) houdt in de zin van artikel 1, eerste lid, onder kk, van de Msw, maar geen melk produceert. Zij is daarmee geen nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit. Het betoog dat appellante op gelijke voet met melkproducerende bedrijven een beroep moet kunnen doen op de startersregeling slaagt niet. Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds jongveeopfokbedrijven en anderzijds startende melkproducenten voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever, zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:670), onder 6.2). Omdat het ongelijksoortige bedrijven betreft is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook indien de wetgever wel had voorzien in een startersregeling voor jongveeopfokbedrijven, op gelijke voet met de geldende startersregeling voor melkveebedrijven, is het zeer de vraag of appellante zou hebben voldaan aan de voorwaarden in artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit. De startersregeling staat alleen open voor nieuw gestarte bedrijven en het mag daarbij niet gaan om de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Appellante heeft niet weersproken dat eerder melkkoeien werden gehouden op het bedrijf.

8. Vervolgens voert appellante aan dat verweerder haar met toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing had moeten verlenen van het in artikel 21b, eerste lid, van de Msw neergelegde verbod voor een landbouwer om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

8.1

Dit is een discretionaire bevoegdheid waarvan de toepassing wordt getoetst aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:245)). Dat vergt een afweging van de met het besluit gediende doelen en de nadelige gevolgen ervan voor appellante aan de wettelijke maatstaf van onevenredigheid.

8.2

De wetgever heeft er bewust voor gekozen de uitzonderingen, zoals de startersregeling, op de hoofdregels voor het toekennen van fosfaatrechten beperkt te houden, onder meer omdat anders de generieke korting op de fosfaatrechten hoger zou moeten worden. Uiteindelijk heeft het fosfaatrechtstelsel immers als doel de fosfaatemissie door de melkveestapel in Nederland binnen het toegestane derogatieplafond te houden. Het verlenen van een ontheffing aan appellante zou de door de wetgever gemaakte afweging ten aanzien van uitzonderingsgevallen doorkruisen. Daarom draagt de afwijzing van de ontheffing bij aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het fosfaatrechtstelsel. Het College heeft, toetsend aan artikel 1 van Pro het EP, geoordeeld dat het fosfaatrechtstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019
(ECLI:NL:CBB: 2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daaruit volgt dat het bestreden besluit gerechtvaardigde doelen dient en in beginsel ook proportioneel is.

8.3

Appellante stelt omtrent de nadelige gevolgen voor haar bedrijf dat zij is omgeschakeld naar een jongveeopfokbedrijf en dat degene die dit bedrijf leidt, de zoon van appellante, zijn baan daarvoor heeft opgezegd. Verder zijn investeringen gedaan ten behoeve van het opfokbedrijf. Verweerder betwist echter dat sprake is van een omschakeling, aangezien appellante nog steeds vleesvee houdt, en appellante heeft dit niet weersproken. Het is verder

de eigen keuze van de zoon van appellante om zijn baan op te zeggen. Stukken waaruit kosten van een verbouwing blijken, ontbreken.

8.4

Voor zover appellante nadelig getroffen wordt door het achterwege blijven van een ontheffing is daarom niet gebleken dat dit nadeel onevenredig is in verhouding tot de met het besluit gediende doelen, mede omdat de gevolgen deels voortvloeien uit keuzes die voor risico van appellante zelf komen.

9.1

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van Pro het EP op haar legt omdat zij onvoldoende fosfaatrechten heeft verkregen voor het aantal dieren dat zij beoogde te houden. Het College overweegt hiertoe als volgt.

9.1.1

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken veehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele veehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de veehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van
23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) onder 6.8.2).

9.1.2

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele veehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

9.1.3

In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum nog niet beschikte over een Nbw-vergunning voor het aantal dieren dat zij wilde houden. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de veehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP. Dat geldt ook wanneer dat voor de veehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Appellante heeft over de financiële consequenties overigens vrijwel niets gesteld.

9.1.4

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.

10.1

Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na
1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 25 maart 2019 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met afgerond zeven maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.

10.2

Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.

Slotsom

11.1

Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.

11.2

Omdat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Ook bestaat aanleiding om een proceskostenvergoeding toe te kennen voor het geslaagde verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten, die voor rekening komen van de Staat, worden begroot op € 374,- (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een wegingsfactor 0,5).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt de Staat tot het betalen aan appellante van een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,-;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.