ECLI:NL:CBB:2021:864

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/761

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen

[naam 1], te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. N.H. Scholten-Pol),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. R. Kuiper).

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 29 oktober 2018 (het herzieningsbesluit I) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 23 augustus 2019 (het herzieningsbesluit II) heeft verweerder het herzieningsbesluit I herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 30 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het herzieningsbesluit II gehandhaafd.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.E.M. Olde Beverborg, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Namens appellante zijn ook verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:

1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;

2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en

3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.

1.3

Bij voormelde wettelijke bepaling is aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Msw.

1.4

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Besluiten van verweerder

2.1

Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 376 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat de volgende dieraantallen op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren: 30 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 4 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.

2.2

Bij het herzieningsbesluit I heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 32 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen: 1 stuk jongvee jonger dan
1 jaar en 1 stuk jongvee van 1 jaar en ouder.

2.3

Bij het herzieningsbesluit II heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 360 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de volgende dieraantallen: 1 stuk jongvee jonger dan
1 jaar en 16 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het herzieningsbesluit II gehandhaafd.

Beroepsgronden

4.1

Appellante stelt dat verweerder ten onrechte geen fosfaatrecht heeft vastgesteld voor de 20 koeien die op 2 juli 2015 op haar bedrijf aanwezig waren. Deze dieren moeten worden aangemerkt als melk- en kalfkoeien (cat. 100) en niet, zoals verweerder heeft gedaan, als weide- en zoogkoeien (cat. 120). Appellante heeft de dieren gekocht van een melkveehouder, ze hebben zeker éénmaal gekalfd en in de periode dat ze op het bedrijf van appellante aanwezig waren zijn ze gemolken. De melk van deze 20 dieren, overwegend Holstein en MRIJ koeien, werd gevoerd aan de rasechte Holstein stamboekpinken die appellante op dat moment had. De koeien werden dus gebruikt voor de verbetering van toekomstig melkvee en voldoen daarmee aan de criteria uit de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244). Appellante stelt dat verweerder beschikt over de juiste gegevens voor de toekenning van fosfaatrechten voor deze 20 dieren. Dat hij deze gegevens niet gebruikt is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

4.2

Appellante stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder heeft steeds gewerkt met een lijst uit het I&R-systeem waaruit volgt dat de dieren als melkkoeien geregistreerd stonden, tot er op basis daarvan fosfaatrechten toegekend moesten worden. Het is niet geoorloofd om tweeënhalf jaar later over te gaan tot hercategorisering.

4.3

Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP. Het stelsel was onvoldoende voorzienbaar, er is geen overgangstermijn en er is geen goede regeling voor knelgevallen en bijzondere omstandigheden. Appellante verwijst hierbij naar het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3071).

4.4

Appellante doet tevens een verzoek om schadevergoeding. Indien en zodra het College vaststelt dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming, dient appellante gecompenseerd te worden voor de door haar geleden schade. Deze schade bestaat uit de waardevermindering van de fosfaatrechten tussen het moment van het indienen van het eerste bezwaarschrift en het moment dat vast komt de staan dat sprake is van onrechtmatige besluitvorming. Bij gehele toewijzing van de gevraagde fosfaatrechten in deze beroepsprocedure gaat het om 782 kg (20 melkkoeien met een excretiefactor van 39,1). Met een waardeverschil van thans € 40,- per kg komt de schade neer op € 31.280,-. Ter zitting heeft appellante haar vordering beperkt tot
€ 25.000,-.

4.5

Tot slot verzoekt appellante om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Standpunt van verweerder

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht geen fosfaatrecht heeft vastgesteld voor de 20 koeien die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren. De dieren moeten worden aangemerkt als zoogkoeien (cat. 120). Verweerder wijst erop dat het bedrijf van appellante bij de Kamer van Koophandel geregistreerd staat met SBI-codes 01422 (overige vleesveehouderij en zoogkoeienbedrijven) en 46231 (groothandel in levend vee). Verder is de administratie van appellante ook niet consequent. Zij heeft op verschillende momenten overzichten overgelegd waarbij zij de dieren afwisselend in cat. 100 en 120 zet. De melk van de koeien werd vervoederd aan de kalveren en niet gebruikt voor consumptie of verwerking. De koeien zijn ook niet gebruikt voor de fokkerij. Uit de I&R-registratie blijkt dat de dieren allemaal binnen 1 tot 3 maanden naar de slacht zijn gegaan. Het ras van de dieren legt volgens verweerder onvoldoende gewicht in de schaal. Het is niet ongebruikelijk dat vleesveehouders oude of slechte melkkoeien opkopen, deze afmesten en vervolgens laten slachten. Verweerder stelt dat hij op basis van de beschikbare gegevens het fosfaatrecht juist heeft vastgesteld, zodat van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel geen sprake is.

5.2

Verweerder stelt dat er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In het I&R-systeem worden geen diercategorieën geregistreerd, zodat er ook geen sprake kan zijn van hercategorisering.

5.3

Verweerder stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van het EP en verwijst daarbij naar de uitspraken die het College hier al over gedaan heeft.

5.4

Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van onrechtmatige besluitvorming, zodat het verzoek moet worden afgewezen.

5.5

Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn refereert verweerder zich aan het oordeel van het College.

Beoordeling

6.1.1

Tussen partijen is in geschil of de 20 koeien die appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf hield, moeten worden aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw en moeten worden betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante.

6.1.2

Het begrip melkvee is, voor zover hier van belang, gedefinieerd als melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, sub 1, van de Msw). Dit betreft diercategorie 100 van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Deze categorie moet worden onderscheiden van diercategorie 120, zijnde weide- en zoogkoeien (koeien die ten minste eenmaal hebben gekalfd niet zijnde melk- en kalfkoeien). Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaatsvindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt.

6.1.3

In dit geval kan de registratie van de dieren niet de doorslag geven. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellante de 20 koeien in haar eigen administratie afwisselend in categorie 100 en 120 heeft ingedeeld en dat in het I&R-systeem geen diercategorieën worden geregistreerd. Daarom moet in dit geval op grond van de feitelijke omstandigheden worden beoordeeld in welke categorie de dieren moeten worden ingedeeld. Het College is van oordeel dat verweerder, gelet op de omstandigheden op het bedrijf van appellante, terecht heeft geconcludeerd dat de 20 koeien op de peildatum niet de bestemming melk- of kalfkoe hadden en daarom terecht geen fosfaatrecht voor deze dieren heeft vastgesteld. Uit de stukken en de toelichting ter zitting is gebleken dat appellante handelt in jongvee, zowel voor de vleesvee- als de melkveehouderij. Daarnaast koopt zij koeien van melkveehouders, die zij vervolgens enkele maanden melkt om haar jongvee te voeren. Daarna gaan de koeien naar de slacht. Dit is ook gebeurd met de 20 koeien waar dit geschil over gaat. Niet in geschil is dat appellante deze dieren van een melkveehouder heeft gekocht, dat ze van een ras zijn dat geschikt is voor de melkveehouderij en dat appellante ze gemolken heeft. Dat betekent echter niet dat de dieren op de peildatum kunnen worden aangemerkt als melk- en/of kalfkoeien. De melk werd immers niet gebruikt voor productie of consumptie en de dieren werden op het bedrijf van appellante niet voor de melkveefokkerij gehouden. De beroepsgrond slaagt dus niet.

6.2

Van een zorgvuldigheidsgebrek is het College niet gebleken. Verweerder heeft alle door appellante aangeleverde informatie betrokken bij zijn besluitvorming. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is ook geen sprake. Verweerder heeft bij het bestreden besluit niet de registratie van de dieren gewijzigd, maar slechts vastgesteld hoeveel melkvee appellante op de peildatum hield.

6.3

Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.4

Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder geen onrechtmatig besluit heeft genomen. Evenmin is sprake geweest van een andere onrechtmatige handeling als bedoeld in artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht. Het College ziet daarom in deze procedure geen grond voor het toewijzen van het verzoek om schadevergoeding.

6.5.1

Het College stelt tot slot vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op
14 maart 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 19 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 2.000,- schadevergoeding.

6.5.2

Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan appellante.

Slotsom

7.1

Het beroep is ongegrond.

7.2

Het verzoek om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van dat verzoek. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 748,-).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om materiële schadevergoeding af;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.000,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.