Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/41
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 29 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 14 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door mr. J.T. Fuller. Tevens is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] en bestond uit de maten [naam 3] (vader), [naam 4] (moeder) en [naam 1] (zoon). Tot 2012 werd de melkveehouderij door de vader en moeder geëxploiteerd. Inmiddels is [naam 3] overleden.
2.2
Sinds 1995 kampte [naam 3] met fysieke gezondheidsklachten. In 2005 is hij wegens chronische rugklachten behandeld door een orthopedisch chirurg. In 2009 is [naam 3] hiervoor opnieuw behandeld. In 2014 kampte hij met perifeer arterieel vaatlijden waarvoor hij op 26 april 2014 is geopereerd.
2.3
Aanvankelijk beschikte appellante over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), verleend op 24 maart 2000 voor het houden van 48 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. Op 11 november 2013 heeft appellante een nieuwe Nbw-vergunning aangevraagd voor het uitbreiden van haar melkveehouderij, die op 3 juni 2014 is verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee. Appellante heeft op 2 mei 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een nieuwe rundveestal en het plaatsen van twee silo’s, die op 3 juli 2014 is verleend.
2.4
Volgens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 1 april 2013 35 melk- en
kalfkoeien en 40 stuks jongvee.
2.5
Op 8 juli 2014 heeft appellante een mestverwerkingsovereenkomst voor ten
minste vijf jaren met [naam maatschap 2]
afgesloten. Op 24 oktober 2014 is de opdracht voor het bouwen van de nieuwe stal, en tevens het renoveren van de oude stal bevestigd voor een bedrag van in totaal € 344.184,59, exclusief omzetbelasting. Ter financiering van de uitbreiding heeft appellante op 21 november 2014 een financieringsovereenkomst gesloten met de Rabobank voor een bedrag van € 450.000,-.
2.6
De bouw van de nieuwe stal is in 2014 gestart. De eerste fase van de bouwwerkzaamheden is in mei 2015 afgerond en de tweede fase is in september 2015 afgerond, waarna de stal in gebruik kon worden genomen.
2.7
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 54 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.966 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 53 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.008 kg, omdat 1 rund ten onrechte niet is meegenomen in het primaire besluit. In het bestreden besluit gaat verweerder uit van 54 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee, de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Aanvankelijk werd het bedrijf van appellante geëxploiteerd door de maten [naam 3] en [naam 4] . Op dit bedrijf werden tot 2006 circa 45 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee gehouden. [naam 3] kampte sinds 1995 met gezondheidsklachten waardoor destijds de beslissing is genomen om de veestapel in te krimpen, zoals volgt uit de door appellante overgelegde stallijst van 1995-1996. Door de aanhoudende gezondheidsklachten van [naam 3] is het bedrijf in 2006 noodgedwongen nagenoeg gestaakt en werd er afgeschaald naar het houden van 20 melk- en kalfkoeien. Na een nieuwe tegenslag in de gezondheid van [naam 3] in 2009 is hij er niet in geslaagd de werkzaamheden op het bedrijf op te pakken. Echter, toen zoon [naam 1] in 2010 aangaf het bedrijf te willen voortzetten, zijn in dat jaar weer meer melk- en kalfkoeien gehouden. In 2011 is [naam 1] afgestudeerd, waarna hij volledig op het bedrijf is gaan werken. In 2012 ontstond, na toetreding van [naam 1] als maat van appellante, het plan om te investeren in een toekomstbestendig bedrijf, waarbij een renovatie en een uitbreiding naar 130 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee noodzakelijk waren, omdat de ontwikkeling van het bedrijf in de periode 2005-2010 heeft stilgelegen na de gezondheidsproblemen van [naam 3] , die nadien volledig arbeidsongeschikt is verklaard en inmiddels is overleden. Als bedrijf wilde appellante graag middels eigen aanwas en maatschappelijk verantwoord groeien waarbij vooral is gekeken naar grondgebonden groeien. Het feit dat het primaire besluit is gebaseerd op de aantallen van 2 juli 2015 brengt appellante in de problemen, nu haar nieuwe stal pas in september 2015 is afgerond. Hierdoor was haar stal op de peildatum 2 juli 2015 nog niet gevuld met melkvee. De bouw van de stal heeft vertraging opgelopen door de aankondiging vanuit de overheid dat stallen in aanbouw per 1 januari 2015 emissiearm moesten zijn, waardoor appellante heeft gewacht met de start van de bouw. Uiteindelijk bleek appellante niet aan die voorwaarde te hoeven voldoen, waarna de bouw kon worden gestart. Tevens heeft zij de bouw van de stal gefaseerd uitgevoerd, hetgeen ook een vertragende factor is geweest. De veestapel van appellante is op de peildatum 2 juli 2015 in vergelijking met de situatie voor de gezondheidsklachten van [naam 3] nagenoeg niet gegroeid. De veestapel zou zonder voorgenoemde omstandigheden op de peildatum 2 juli 2015 een veel grotere omvang hebben gehad. Het fosfaatrechtenstelsel maakt het appellante onmogelijk om de vergunde uitbreidingsruimte te benutten en aan de investeringsverplichtingen te voldoen, omdat zij haar gedane investeringen niet kan terugverdienen. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante overgelegd verklaringen van de Rabobank van 20 december 2018 en 28 augustus 2019, en een deskundigenrapport van 20 juli 2018 dat is geactualiseerd op 1 november 2019 en opgesteld door ir. L. Zomer en mr. C.M.H. Cohen namens Accon avm accountants en adviseurs (Accon avm). Uit deze stukken volgt, kort en zakelijk weergegeven, dat in het geval van appellante sprake is van een kwetsbaar continuïteitsperspectief als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel.
4.2
Verder voert appellante aan dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, omdat verweerder niet is ingegaan op haar individuele en bijzondere omstandigheden.
4.3
Appellante heeft tevens verzocht om vergoeding van de immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust in de zin van artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor zover appellante met de voor de peildatum gedane investeringen een financiële last draagt die niet voor alle veehouders geldt, niet is aangetoond dat die last buitensporig is, terwijl de bewijslast hiervan op haar rust. Met betrekking tot het door appellante overgelegde deskundigenrapport merkt verweerder op dat in geen van de daarin opgenomen scenario’s is doorgerekend wat de langetermijneffecten in de opvolgende jaren zijn van het volgen van één van de scenario's. Hierdoor valt niet uit te sluiten dat het gaat om een eenmalig effect op de liquiditeitsmarges. Om te kunnen beoordelen of er sprake is van een individuele en buitensporige last zal er ook inzicht benodigd zijn in de ontwikkeling van de liquide middelen over de toekomstige jaren. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet en overwogen dat een onvoldoende causaal verband bestaat tussen de bijzondere omstandigheid, de ziekte van de ondernemer, en de dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015. Allereerst merkt verweerder hierbij op dat uit de overgelegde stukken van appellante weliswaar blijkt dat [naam 3] vanaf 2005 gezondheidsproblemen had, maar niet dat hij longkanker heeft gehad en dat hij arbeidsongeschikt is verklaard. Niet is gebleken dat dat heeft geleid tot aanpassing van de bedrijfsvoering, zeker nu uit de gecombineerde opgave 2015 blijkt dat [naam 3] in ieder geval tot de peildatum als bedrijfshoofd heeft gefunctioneerd en meer dan 38 uur per week heeft gewerkt. Daarnaast is de veestapel van appellante niet alleen in de periode van 2005-2010 niet sterk gegroeid, maar ook nadat de zoon van [naam 3] actief werd in het bedrijf is maar een beperkte groei gerealiseerd, zoals volgt uit de door appellante overgelegde rundveestaten. Ten aanzien van de beoogde uitbreiding stelt verweerder zich op het standpunt dat, gelet op de nadere productiebeperkende maatregelen, appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen vanaf 2013 een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Desondanks hield zij vast aan haar uitbreiding middels eigen aanwas. Voor zover met appellante moet worden aangenomen dat de bouw van de stal vertraging heeft opgelopen, behoort dit eveneens tot het ondernemersrisico van appellante. Voorts ontbreekt een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding van appellante. Appellante beoogde meer inkomen te genereren voor de bedrijfsopvolger, maar zij heeft niet aangetoond dat daartoe de beoogde uitbreiding noodzakelijk was. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante in deze beroepsprocedure niet nader onderzocht aangezien verweerder van mening is dat de situatie van appellante niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders. De verklaringen van de Rabobank maken de beoordeling van verweerder niet anders. Gelet op het voorgaande is in geval van appellante geen sprake van navolgbare investeringsbeslissingen en is verweerder van mening dat geen sprake is van schending van het recht. Daarmee is er geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van ontheffing. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante bedoelt te stellen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt deze beroepsgrond. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario MC van het rapport van Accon avm) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de gedane investeringen) en de vastgestelde 3.008 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (54 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante eind 2014 heeft geïnvesteerd in de modernisering van het bedrijf en de beoogde uitbreiding van de melkveestapel. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het College ziet geen bedrijfseconomische noodzaak voor deze investering, nu [naam 1] in 2010 ervoor heeft gekozen het bedrijf voort te zetten en te moderniseren nadat hij eerst andere werkzaamheden had verricht en hij daarvoor in 2012 tot de maatschap is toegetreden. Het College wil wel aannemen dat zijn vader om gezondheidsredenen het bedrijf niet meer kon voortzetten, maar dat maakt de keuze van [naam 1] niet tot een noodzakelijke. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van de uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder acht het College niet aannemelijk gemaakt dat bijzondere omstandigheden ertoe hebben geleid dat op de peildatum van 2 juli 2015 de beoogde uitbreiding nog niet was gerealiseerd. De voornaamste reden daarvoor is gelegen in de nieuwbouw van de stal, die in twee fasen is uitgevoerd en pas na de peildatum voltooid was. Er is niet gebleken dat daaraan andere redenen dan ondernemerskeuzes ten grondslag hebben gelegen. Het College ziet geen oorzakelijk verband met de gezondheidsklachten van [naam 3] , omdat [naam 1] al sinds 2012 voltijds in het bedrijf werkzaam was als lid van de maatschap.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan het belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.
7. Het College stelt verder vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Bij de toerekening van de schade mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 27 februari 2018 door verweerder en de dag van deze uitspraak heeft appellant recht op € 1.500, - schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het bezwaar is overschreden met afgerond 15 maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan schadevergoeding.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond. Het College wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn toe.
9. Het College ziet in de toewijzing van het verzoek om immateriële schadevergoeding aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het ter zitting doen van het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.500,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen te ondertekenen